● 北京市石景山區(qū)人民檢察院課題組/文

2018年底，最高檢將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革作為檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的突破口，針對民事、行政申訴持續(xù)上升，監(jiān)督案件大量積壓的實(shí)際，將延續(xù)多年的民事行政檢察部門一分為三，分別設(shè)立民事、行政、公益訴訟檢察機(jī)構(gòu)，被社會(huì)各界譽(yù)為改革開放40年來檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)前所未有之大變革，是系統(tǒng)性、重塑性的改革，是戰(zhàn)略性調(diào)整。［1］參見張相軍：《關(guān)于做實(shí)新時(shí)代行政檢察工作的思考》，《中國檢察官》2019年第7期。在最高檢統(tǒng)一部署下，通過開展專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)、制定規(guī)范指引、發(fā)布指導(dǎo)性案例和典型案例等舉措，行政檢察辦案水平和成效明顯提升，但行政檢察，尤其是基層行政檢察依然薄弱。［2］參見《張軍就落實(shí)習(xí)近平法治思想講新時(shí)代新發(fā)展階段檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的“開學(xué)第一課”》，《檢察日報(bào)》2021年9月8日。

一、基層行政檢察辦案中存在的問題

（一）案件數(shù)量少、監(jiān)督規(guī)模小

根據(jù)最高檢發(fā)布的《2022年上半年全國檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》（以下簡稱《數(shù)據(jù)》），2022年上半年，檢察機(jī)關(guān)共批準(zhǔn)和決定逮捕各類嫌疑人222.2萬人，決定起訴68.1萬人、不起訴20.9萬人；辦結(jié)民事生效裁判監(jiān)督案件3.5萬件，對民事審判活動(dòng)違法行為提出檢察建議2.3萬件，對民事執(zhí)行活動(dòng)違法行為提出檢察建議2.6萬件；辦結(jié)行政生效裁判監(jiān)督案件8269件，對行政審判活動(dòng)違法行為提出檢察建議7081件，對行政執(zhí)行活動(dòng)違法行為提出檢察建議1.8萬件；立案辦理公益訴訟案件10.7萬件。［3］參見《最高檢發(fā)布今年上半年全國檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》，人民網(wǎng)http://society.people.com.cn/n1/2022/0720/c1008-32480599.html，最后訪問日期：2022年7月20日。行政檢察辦案規(guī)模同其他三大檢察相比存在明顯差距。案件數(shù)量少必然導(dǎo)致監(jiān)督規(guī)模小，雖然《數(shù)據(jù)》并未直接公布基層院案件辦理數(shù)量，但是基層院行政檢察與民事檢察在辦理的案件類型、監(jiān)督方式等方面具有共性，從行政檢察與民事檢察的4組數(shù)據(jù)對比（見下圖）來看，基層行政檢察監(jiān)督規(guī)模仍相對較小。

2022年上半年全國檢察機(jī)關(guān)行政檢察與民事檢察數(shù)據(jù)對比

（二）案件數(shù)量及成效不均衡

行政生效裁判監(jiān)督是行政檢察監(jiān)督的重要內(nèi)容，但基層院能夠辦理的行政生效裁判監(jiān)督案件數(shù)量極少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年全國3000多個(gè)基層院辦理的行政生效裁判監(jiān)督案件數(shù)量僅有400多件，僅占全國四級(jí)檢察院辦理行政生效裁判監(jiān)督案件的4.7%；2019年辦理的此類案件增長了135%，達(dá)到940余件，占比也僅為7.4%。［4］參見張相軍、韓成軍、鄧烈輝：《基層行政檢察作用發(fā)揮難之破解》，《人民檢察》2020年第18期。四級(jí)檢察院受理的行政生效裁判監(jiān)督案件量呈“倒三角”狀，越往上案件數(shù)量越多，越往下案件數(shù)量越小，基層院辦案主力軍作用發(fā)揮不充分，上級(jí)院對下指導(dǎo)作用發(fā)揮不順暢。

受行政生效裁判監(jiān)督案件數(shù)量極少的影響，基層院更多辦理行政審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督案件和行政執(zhí)行活動(dòng)違法行為監(jiān)督案件，但各地辦理上述兩類案件的數(shù)量和成效并不均衡。如2018年最高檢部署開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)，從不同地域辦案數(shù)量看，差別非常明顯，多的辦理413件，少的不到100件，排在第一的413件是最少的49件的近9倍。［5］同前注［4］。

（三）法律供給不足

行政訴訟法進(jìn)一步豐富了行政檢察履職內(nèi)容、履職程序和履職手段，形成了生效裁判監(jiān)督、審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督和執(zhí)行活動(dòng)違法行為監(jiān)督三項(xiàng)基本職能，在構(gòu)建的多元化工作格局中，最高檢、省級(jí)院、市級(jí)院以辦理生效裁判監(jiān)督案件為主，基層院以辦理審判違法和執(zhí)行監(jiān)督案件為主。［6］參見張相軍：《以“五化”為方向 擔(dān)當(dāng)使命做實(shí)行政檢察》，《檢察日報(bào)》2019年9月9日。法律供給不足直接阻礙了基層院開展審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督和執(zhí)行活動(dòng)違法行為監(jiān)督。例如，行政訴訟法中對行政審判活動(dòng)違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的依據(jù)僅有第93條第3款，對行政執(zhí)行活動(dòng)違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的規(guī)定只有一條，而且是引致條款，即開展行政執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督需借鑒民事訴訟法的規(guī)定。

（四）機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，所有基層院都沒有單設(shè)行政檢察部門，多數(shù)實(shí)行民事、行政、公益訴訟檢察“三合一”設(shè)置，或者民事、行政檢察部門與其他部門合并設(shè)置，一個(gè)部門對應(yīng)上級(jí)院多個(gè)部門，三大檢察相互牽扯，難以實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍和職能的專門化、專業(yè)化、正規(guī)化。［7］同前注［4］。從部門內(nèi)部看，受檢察官名額、人員配備等因素影響，基層院行政檢察辦案力量依然薄弱，一部分基層院根本無法單獨(dú)設(shè)置行政檢察辦案組或者檢察官，即使部分基層院單獨(dú)設(shè)置了行政檢察辦案組，也多為“一檢一助”的“二人轉(zhuǎn)”模式或者“一檢”的“獨(dú)角戲”模式，直接影響了基層行政檢察工作的可持續(xù)發(fā)展。

（五）人員素質(zhì)待提升

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前全國四級(jí)檢察院中，從事行政檢察的人員總數(shù)約為16800人，有行政檢察工作經(jīng)歷人員占比36%，有行政司法、執(zhí)法工作經(jīng)歷人員占比3%，無行政檢察相關(guān)工作經(jīng)歷人員占比61%?；鶎有姓z察人員無論在專業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)思維和專業(yè)能力以及知識(shí)結(jié)構(gòu)和辦案經(jīng)驗(yàn)等方面，均與新時(shí)代行政檢察工作要求存在很大差距。這在很大程度上影響基層行政檢察工作的快速發(fā)展，并極易形成辦案數(shù)量少、監(jiān)督能力不強(qiáng)與監(jiān)督質(zhì)效不高的惡性循環(huán)。

二、基層行政檢察辦案中問題突出的原因

（一）行政訴訟上訴率高、申訴率高，影響基層行政檢察監(jiān)督規(guī)模與均衡發(fā)展

根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第28條規(guī)定，基層院受理當(dāng)事人對基層法院生效裁判提出監(jiān)督申請的案件，省級(jí)院、地市級(jí)院既受理當(dāng)事人對同級(jí)法院生效裁判提出監(jiān)督申請的案件，也受理下級(jí)院提請抗訴的案件，最高檢則受理下級(jí)院提請抗訴的案件和當(dāng)事人對最高人民法院生效裁判提出監(jiān)督申請的案件，但行政案件上訴率高、申訴率高，實(shí)體裁判率低、被告敗訴率低、發(fā)回重審和改判率低、原告服判息訴率低的“兩高四低”現(xiàn)象由來已久，一審生效行政案件數(shù)量極少，與上述案件受理模式共同作用，導(dǎo)致基層院在辦理生效裁判監(jiān)督案件方面鮮有發(fā)揮作用的空間。

（二）依職權(quán)為主的案件受理方式以及行政訴訟集中管轄改革，制約基層行政檢察案件數(shù)量增長

受考核指標(biāo)引導(dǎo)、調(diào)卷難易程度、行政執(zhí)法情況等影響，基層院在依職權(quán)開展行政審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督和行政執(zhí)行活動(dòng)違法行為監(jiān)督時(shí)成效并不均衡。加之近年來法院推行行政案件集中管轄制度改革，部分基層法院不再受理行政案件，對應(yīng)的基層檢察院亦無法受理行政檢察案件，導(dǎo)致基層院在履行上述兩類監(jiān)督職能面臨無米之炊的困境。

（三）行政訴訟的復(fù)雜性和專業(yè)性影響行政檢察法律供給程度

行政訴訟本身具有復(fù)雜性和專業(yè)性，一方面，行政機(jī)關(guān)數(shù)量多、層級(jí)多，職責(zé)權(quán)限復(fù)雜交叉，導(dǎo)致行政行為所涉領(lǐng)域多、專業(yè)性強(qiáng)、政策性強(qiáng)；另一方面行政法律法規(guī)數(shù)量多、規(guī)模大，且不同于民事、刑事有較為成熟的民法典、民事訴訟法和刑法、刑事訴訟法的規(guī)定，目前沒有任何一部法律能夠?qū)π姓?shí)體性問題作出統(tǒng)一、系統(tǒng)規(guī)定。行政訴訟的立法現(xiàn)狀直接影響了行政檢察的法律供給程度，行政檢察很難跨越行政訴訟這一監(jiān)督基礎(chǔ)，徑直對監(jiān)督內(nèi)容、方式、期限等作出統(tǒng)一規(guī)定。

（四）基層院對行政檢察業(yè)務(wù)重視程度和傾斜力度不夠，影響基層行政檢察業(yè)務(wù)的發(fā)展壯大

行政檢察脫胎于民事檢察，2018年之前從最高檢到地方各級(jí)檢察院民事、行政檢察業(yè)務(wù)均由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。一方面，部分基層院對行政檢察業(yè)務(wù)認(rèn)識(shí)偏差、重視不夠、精力投入少，甚至有部分基層院出現(xiàn)行政檢察案件無人可辦的問題；另一方面，行政檢察案件辦案難度大、辦案效果難以顯現(xiàn)，使部分辦案人員出現(xiàn)畏難情緒選擇性忽略行政檢察工作［8］同前注［4］。。行政檢察隊(duì)伍建設(shè)和人員配備與人民群眾對行政檢察業(yè)務(wù)的期待越拉越遠(yuǎn)。

三、解決基層行政檢察辦案困境的對策

（一）加大依職權(quán)監(jiān)督力度，常態(tài)化開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督、審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督

行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是行政執(zhí)行監(jiān)督的延伸，以法院對行政非訴執(zhí)行申請的受理、審查、裁決、實(shí)施、執(zhí)行異議和復(fù)議等為監(jiān)督對象。 目前，法院受理行政非訴執(zhí)行申請案件總量已經(jīng)遠(yuǎn)超行政訴訟案件總量。［9］［10］ 同前注［4］。鑒于此，基層院應(yīng)當(dāng)加大力度開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作。聚焦人民群眾反映強(qiáng)烈的自然資源、社會(huì)保障等重點(diǎn)領(lǐng)域非訴執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問題，開展行政非訴執(zhí)行專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，［10］既監(jiān)督法院執(zhí)行受理、審查、實(shí)施行為，又監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督思維，加強(qiáng)同法院、司法行政部門、相關(guān)行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，建立線索移送、信息共享平臺(tái)，拓展案件線索來源。

同時(shí)，加大力度開展行政審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督，重點(diǎn)梳理行政訴訟法及其司法解釋中關(guān)于行政審判程序的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和程序性要求，有針對性地排查案件線索。區(qū)分審判人員違法程度，分別采用類案檢察建議、口頭糾正、訴訟監(jiān)督通報(bào)等多種方式予以監(jiān)督糾正，實(shí)現(xiàn)雙贏共贏。

（二）常態(tài)化開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作

《人民檢察院開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作指引（試行）》第4條規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中依法開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了”。據(jù)此，基層院在辦理生效裁判監(jiān)督案件、審判人員違法行為監(jiān)督案件、執(zhí)行活動(dòng)違法行為監(jiān)督案件、行政違法行為監(jiān)督案件中均應(yīng)當(dāng)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作。通過釋法說理、組織聽證、提出監(jiān)督意見、跟進(jìn)監(jiān)督、促成和解、司法救助或協(xié)調(diào)其他社會(huì)救助、檢察宣告、多元化解等方式促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，同時(shí)探索建立上下級(jí)院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立異地監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，形成化解行政爭議的合力。

（三）探索開展行政違法行為監(jiān)督

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》規(guī)定，在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正。行政違法行為監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的直接監(jiān)督，也是對行政公益訴訟制度的補(bǔ)充和完善?；鶎釉簯?yīng)當(dāng)積極、穩(wěn)妥、慎重地開展行政違法行為監(jiān)督，對內(nèi)探索將分散的行政檢察職能歸口行政檢察部門行使，并利用基層院行政檢察與其他職能合并設(shè)置模式，實(shí)現(xiàn)檢察融合發(fā)展、相互促進(jìn)。對外，加強(qiáng)同相關(guān)部門的協(xié)作配合，建立線索移送和信息共享機(jī)制，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

（四）加強(qiáng)上下級(jí)行政檢察一體化發(fā)展

探索建立行政訴訟監(jiān)督案件“同步審查”機(jī)制，市級(jí)以上檢察院在辦理生效裁判監(jiān)督案件過程中，對當(dāng)事人提出的或者經(jīng)審查自行發(fā)現(xiàn)的審判程序違法、執(zhí)行程序違法問題，可以告知當(dāng)事人向基層院申請監(jiān)督或者將線索移送基層院，兩級(jí)院分別對實(shí)體問題和程序問題進(jìn)行審查。同時(shí)，上級(jí)檢察院可采用交辦、協(xié)辦、指令調(diào)查等方式，指導(dǎo)基層院辦理行政生效裁判監(jiān)督案件，提高基層行政檢察人員的案件辦理能力及釋法說理能力，逐步積累辦案經(jīng)驗(yàn)。

（五）加強(qiáng)辦案組織和隊(duì)伍建設(shè)