● 丁 豐 林 艷 吳 茜/文

一、引言

在環(huán)境法律體系中，一項(xiàng)制度并不是孤立存在的，而是處在與相關(guān)制度密切協(xié)作、有機(jī)配合的關(guān)系之中。［1］參見(jiàn)程多威、王燦發(fā)：《論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟的銜接》，《環(huán)境保護(hù)》2016年第2期。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟都以生態(tài)環(huán)境公共利益為理論基礎(chǔ)，以生態(tài)修復(fù)為目的。實(shí)踐中，二者在案件來(lái)源、類型、訴求、法律依據(jù)等方面存在一致性。因此，作為二者主要實(shí)現(xiàn)形式之一的賠償貨幣本質(zhì)上均屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金。但長(zhǎng)期以來(lái)，資金管理使用實(shí)踐中存在一些問(wèn)題。2020年9月，習(xí)總書記在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上作出承諾：中國(guó)二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。［2］參見(jiàn)《習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上發(fā)表重要講話》，中國(guó)政府網(wǎng)http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5546168.htm，最后訪問(wèn)日期：2022年7月31日。2021年3月，習(xí)總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議上進(jìn)一步提出，要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局。［3］參見(jiàn)《習(xí)近平主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議》，中國(guó)政府網(wǎng)http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/15/content_5593154.htm，最后訪問(wèn)日期：2022年7月31日?！半p碳”目標(biāo)下，“環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)”的生態(tài)環(huán)境損害成本內(nèi)部化是必然趨勢(shì)，生態(tài)修復(fù)后產(chǎn)生的碳匯資源還會(huì)讓生態(tài)環(huán)境損害賠償涉及生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。因此，厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟產(chǎn)生的損害賠償資金管理使用中存在的問(wèn)題，系統(tǒng)性、科學(xué)性開(kāi)展生態(tài)修復(fù)，有效發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)固碳作用，提升碳匯增量，在依托生態(tài)環(huán)境損害賠償資金助力“固碳增匯”中實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督社會(huì)價(jià)值，是當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履職的重要體現(xiàn)。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理使用的普遍性問(wèn)題

對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟實(shí)現(xiàn)損害賠償資金過(guò)程中涉及的普遍性問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)研究，會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些問(wèn)題的存在不僅影響生態(tài)修復(fù)效果，更不利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值。

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償資金涵蓋不全

生態(tài)環(huán)境損害賠償資金在來(lái)源、范圍、案件類型等方面涵蓋不全，不利于資金增加，直接影響生態(tài)修復(fù)工作全面開(kāi)展。

1.資金來(lái)源不全。根據(jù)2020年財(cái)政部印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金來(lái)源于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商一致、法院生效裁判確認(rèn)、當(dāng)事人自愿賠付等形式，但對(duì)于其他屬于實(shí)質(zhì)意義上的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金未規(guī)定。如在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過(guò)程中，當(dāng)事人未履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)沒(méi)收的保證金就未以兜底條款包含。而我們應(yīng)該盡量在法律的范圍之內(nèi)擴(kuò)大資金來(lái)源，消除環(huán)境修復(fù)的資金困擾。［4］參見(jiàn)張玉慧：《我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償金制度之實(shí)證分析及其完善》，《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期。

2.賠償范圍不全。中辦發(fā)〔2017〕68號(hào)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中明確賠償范圍包括生態(tài)環(huán)境損害賠償評(píng)估鑒定等合理費(fèi)用支出。民法典第1235條也規(guī)定，違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人賠償?shù)膿p失和費(fèi)用中包括生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評(píng)估等費(fèi)用。由此，無(wú)論是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度或者是生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟，評(píng)估鑒定費(fèi)用均屬于索賠范圍。實(shí)踐中，由于評(píng)估鑒定委托主體和索賠主體不一致，該部分費(fèi)用未全面納入賠償范圍。以濫伐林木類案件為例，案件由林業(yè)部門查處并委托鑒定評(píng)估，再由生態(tài)環(huán)境部門介入開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商或由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，評(píng)估鑒定費(fèi)用有時(shí)會(huì)被作為辦案經(jīng)費(fèi)而未予以索賠。

3.案件類型不全?！蛾P(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》中規(guī)定，發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的資源與環(huán)境行政處罰案件是開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的重要線索來(lái)源，但目前生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案件主要集中在環(huán)境類案件。2020年、2021年生態(tài)環(huán)境部公布的第一、二批“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例”中，案件類型以破壞環(huán)境類為主，較少涉及資源破壞類案件。另外，根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第24條規(guī)定，行政執(zhí)法信息平臺(tái)是公益訴訟案件線索來(lái)源之一，但實(shí)踐中行政執(zhí)法信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)并未實(shí)現(xiàn)共享，從而導(dǎo)致部分資源與環(huán)境破壞類行政處罰案件的生態(tài)環(huán)境損害賠償沒(méi)有通過(guò)任何途徑實(shí)現(xiàn)。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償資金執(zhí)收不清

生態(tài)環(huán)境損害賠償資金執(zhí)收主體、執(zhí)收方式、執(zhí)收賬戶不統(tǒng)一等問(wèn)題，致使賠償資金管理混亂，進(jìn)而影響資金使用率。

1.執(zhí)收主體不統(tǒng)一。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的執(zhí)收主體為賠償權(quán)利人及其委托部門。在生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟中，人民法院執(zhí)收判決階段的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)收訴前和解階段的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金。執(zhí)收主體不同，執(zhí)收主體之間關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金沒(méi)有制度層面的互通要求，不利于資金的統(tǒng)籌使用。

2.執(zhí)收賬戶不統(tǒng)一。通過(guò)磋商、訴訟及當(dāng)事人自愿繳納的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金，各地存在不同的執(zhí)收賬戶。通過(guò)查閱中國(guó)裁判文書網(wǎng)，并對(duì)部分生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中的賠償資金歸屬賬戶進(jìn)行整理發(fā)現(xiàn)（見(jiàn)表1），賬戶包括財(cái)政專戶、公益訴訟資金賬戶、非稅收入財(cái)政專戶、國(guó)庫(kù)等類型。通過(guò)篩選部分生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟案件（見(jiàn)表2）發(fā)現(xiàn)，其中收取生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的賬戶包括環(huán)境資源修復(fù)資金專用賬戶、人民檢察院公共利益損害賠償基金專戶、財(cái)政局非稅收入待清算戶、人民法院刑事代管款賬戶、國(guó)庫(kù)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金賬戶等。執(zhí)收賬戶不統(tǒng)一，不利于資金的統(tǒng)一監(jiān)管使用，更無(wú)法進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化科學(xué)化運(yùn)營(yíng)。

表1 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟部分案例賠償資金歸集賬戶統(tǒng)計(jì)表

表2 生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟部分案件賠償資金執(zhí)收賬戶統(tǒng)計(jì)表

3.執(zhí)收方式不統(tǒng)一。在環(huán)境犯罪的過(guò)程中，恢復(fù)性司法理念主張犯罪人與國(guó)家或者集體協(xié)商解決社會(huì)矛盾，通過(guò)犯罪人的積極作為，補(bǔ)救被侵害的生態(tài)環(huán)境資源。［5］參見(jiàn)周兆進(jìn)：《恢復(fù)性司法在環(huán)境犯罪中的應(yīng)用》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2017年第2期。在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度下，刑事附帶民事公益訴訟當(dāng)事人在偵查、審查起訴、審判各個(gè)階段均可繳納生態(tài)環(huán)境損害賠償金，各個(gè)階段各個(gè)部門收繳的方式不同，其中在審查起訴階段可能表現(xiàn)為預(yù)繳款、暫扣款等形式，在法院審判階段則會(huì)表現(xiàn)為執(zhí)行款等形式，各種形式的款項(xiàng)因各個(gè)部門的處理程序、處置周期不同，而不利于資金高效歸集使用。

（三）生態(tài)環(huán)境損害賠償資金使用效益不足

資金使用方式簡(jiǎn)單化、賠償合力不足、法規(guī)不完善等問(wèn)題直接導(dǎo)致了生態(tài)修復(fù)不專業(yè)，不利于資金效益最大化。

1.資金使用方式簡(jiǎn)單化。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金是專門用于生態(tài)修復(fù)的資金。而生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一個(gè)技術(shù)復(fù)雜、過(guò)程漫長(zhǎng)的綜合系統(tǒng)治理工程。［6］參見(jiàn)吳一冉：《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中修復(fù)生態(tài)責(zé)任及其承擔(dān)》，《法律適用》2019年第21期。當(dāng)前各地普遍做法是將資金用于補(bǔ)植復(fù)綠、增殖放流活動(dòng)。修復(fù)過(guò)程從苗木（魚(yú)苗）品種購(gòu)買到種植（放流）區(qū)域選擇再到技術(shù)操作上缺乏專業(yè)指導(dǎo)，進(jìn)而存在影響地方生態(tài)特點(diǎn)和規(guī)律的風(fēng)險(xiǎn)，甚至不利于地方生態(tài)經(jīng)濟(jì)和生物多樣性發(fā)展。

2.資金管理使用合力不足。生態(tài)環(huán)境損害賠償和生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟案件均涉及大氣、地表水、森林等不同的環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等不同的生物要素，不同的要素涉及不同的政府監(jiān)管部門，在生態(tài)環(huán)境損害賠償資金用于生態(tài)修復(fù)的過(guò)程中就會(huì)涉及多個(gè)部門。當(dāng)前部門之間普遍缺乏協(xié)作機(jī)制，導(dǎo)致追繳后資金未能統(tǒng)籌安排使用，生態(tài)環(huán)境不能得到及時(shí)有效修復(fù)。

3.相關(guān)法律法規(guī)不完善?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》（試行）第15條規(guī)定，判決確定的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章予以繳納、管理和使用，但沒(méi)有具體明確資金的申領(lǐng)和使用主體。而通過(guò)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商收取的賠償資金如何管理、使用尚不明確，盡管《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中規(guī)定了賠償權(quán)利人索賠的權(quán)利，《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》中進(jìn)一步明確賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)組織開(kāi)展修復(fù)或替代修復(fù)的義務(wù)，但具體實(shí)施部門并未細(xì)化。賠償資金使用主體不清晰、環(huán)境修復(fù)主體不明確，會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中生態(tài)修復(fù)的結(jié)果無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

三、“固碳增匯”視域下生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理使用的創(chuàng)建機(jī)制

開(kāi)展生態(tài)保護(hù)修復(fù)對(duì)鞏固提升陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力具有重大貢獻(xiàn)［7］參見(jiàn)孔凡婕等：《基于國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的固碳增匯探討》，《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》2021年第12期。，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理使用機(jī)制，將資金科學(xué)落實(shí)到生態(tài)修復(fù)對(duì)于“固碳增匯”具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

為此，浙江省慶元縣人民檢察院會(huì)同當(dāng)?shù)胤ㄔ?、?cái)政、環(huán)境、自然資源等5部門召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，聯(lián)合出臺(tái)《慶元縣生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理使用辦法》，率先探索將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金用于碳匯造林，助力“固碳增匯”，驗(yàn)證了“生態(tài)損害-生態(tài)修復(fù)-生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)”路徑的可行性。具體的創(chuàng)新機(jī)制包括以下三個(gè)方面：

（一）以系統(tǒng)思維推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金一體管理

堅(jiān)持系統(tǒng)思維、整體謀劃，解決資金征收、管理中存在的涵蓋不全、執(zhí)收不清、效益不足等問(wèn)題。將生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟中執(zhí)收的、生態(tài)環(huán)境類刑事案件中當(dāng)事人自愿繳納的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金，賠償義務(wù)人未履行修復(fù)義務(wù)被沒(méi)收的履約保證金等均納入統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理，實(shí)現(xiàn)資金管理科學(xué)化、規(guī)范化，進(jìn)而產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。

（二）以專業(yè)思維推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金科學(xué)使用

從專業(yè)化角度解決生態(tài)環(huán)境損害賠償資金使用以單個(gè)生態(tài)系統(tǒng)為對(duì)象，缺乏系統(tǒng)和整體性，甚至帶來(lái)新的生態(tài)問(wèn)題［8］參見(jiàn)高吉喜、楊兆平：《生態(tài)功能恢復(fù)：中國(guó)生態(tài)恢復(fù)的目標(biāo)與方向》，《生態(tài)與農(nóng)業(yè)環(huán)境學(xué)報(bào)》2015年第1期。等風(fēng)險(xiǎn)。以生態(tài)修復(fù)結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力提升，因時(shí)制宜、因地制宜編制資金使用方案和生態(tài)修復(fù)方案，同時(shí)明確在替代性修復(fù)、異地修復(fù)等情況下“碳匯為主、其他為輔”的資金使用方式，以專業(yè)的生態(tài)修復(fù)促成科學(xué)使用生態(tài)環(huán)境損害賠償資金。

（三）以閉環(huán)思維推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金檢察監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)立足碳達(dá)峰、碳中和的時(shí)代背景，以恢復(fù)性司法理念和能動(dòng)司法理念開(kāi)展檢察監(jiān)督工作。以法律監(jiān)督職能轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能為底層邏輯，確保檢察監(jiān)督覆蓋收繳和盤活用好生態(tài)環(huán)境損害賠償資金，實(shí)現(xiàn)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、服務(wù)綠色發(fā)展的目的，構(gòu)建從“生態(tài)賠償-生態(tài)修復(fù)-生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)”的閉環(huán)監(jiān)督模式，彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金監(jiān)督機(jī)制尚處于空白領(lǐng)域［9］參見(jiàn)郭武、岳子玉：《生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理模式選擇與法律制度構(gòu)建》，《蘭州學(xué)刊》2020年第12期。的尷尬局面。

四、“固碳增匯”視域下生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理使用的完善路徑

在生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理使用機(jī)制優(yōu)化的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金助力“固碳增匯”在實(shí)踐層面仍需從以下幾方面進(jìn)一步完善。

一是規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償資金收存、實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化生態(tài)修復(fù)。歸集各執(zhí)收主體收取的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金，以聯(lián)席會(huì)議的方式定期商討資金用于生態(tài)修復(fù)的具體方案及落實(shí)情況。同時(shí)要構(gòu)建資金使用信息公開(kāi)制度［10］參見(jiàn)林煜：《我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度的困境與出路》，《中國(guó)環(huán)境管理》2019年第4期。，確保資金使用透明度。另外要完善相關(guān)法律法規(guī)及具體配套制度，建立部門之間、區(qū)域之間長(zhǎng)效協(xié)作機(jī)制，共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)工作。

二是優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害賠償資金使用、助推多元化生態(tài)修復(fù)。除了直接將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金用于“固碳增匯”外，還可以通過(guò)將賠償資金用于認(rèn)購(gòu)碳匯的方式進(jìn)行替代修復(fù)，雙向激活碳匯交易市場(chǎng)。也可探索建立生態(tài)環(huán)境損害賠償資金碳匯指標(biāo)評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金使用效果可視化，進(jìn)一步深化生態(tài)環(huán)境損害賠償資金助力“固碳增匯”的效果。