證券處罰的裁量困境與解決路徑*
——兼論裁量基準(zhǔn)的構(gòu)建

孫海濤，周奇锜

（河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210098）

一、引言

防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，是金融工作的根本性任務(wù)。為促進(jìn)法治經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展，避免系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家金融安全，2019年新修訂的《證券法》宏觀上以“寬進(jìn)嚴(yán)罰”的思想為指導(dǎo)，微觀上通過(guò)裁量區(qū)間上下限的調(diào)整宣示了證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)在財(cái)產(chǎn)罰方面的自由裁量權(quán)。在實(shí)際效能方面，當(dāng)前證券監(jiān)管的難點(diǎn)不在于識(shí)別和懲罰，而在于把握罰沒(méi)數(shù)額的量化尺度?；貧w法學(xué)理論的邏輯，從法的規(guī)范作用和社會(huì)效果兩個(gè)維度看，證券處罰裁量過(guò)失引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題應(yīng)由專(zhuān)業(yè)化、法治化、系統(tǒng)化的體系予以規(guī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的背景下，根據(jù)市場(chǎng)治理現(xiàn)代化、法治化的要求，為證券監(jiān)管權(quán)力劃出理性的邊界并構(gòu)成閉環(huán)，進(jìn)而將被環(huán)繞的中間區(qū)域建設(shè)成支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的證券市場(chǎng)，是證券監(jiān)管執(zhí)法努力的方向。

二、證券處罰裁量的解構(gòu)與困境

（一）裁量活動(dòng)的法理和實(shí)務(wù)解構(gòu)

證券處罰的手段大致分為聲譽(yù)罰、行為罰和財(cái)產(chǎn)罰。聲譽(yù)罰和行為罰目標(biāo)明確，前者的目的在于通過(guò)降低相對(duì)人社會(huì)聲譽(yù)的方式向市場(chǎng)通告關(guān)聯(lián)交易的風(fēng)險(xiǎn)，后者則旨在禁止違法主體在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的期間內(nèi)破壞市場(chǎng)秩序，二者都受到“法有特別規(guī)定才適用”的合法性約束。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)此強(qiáng)于定性而弱于定量，更偏向于附帶裁量外觀的羈束行政行為。

與前兩者迥異的是財(cái)產(chǎn)罰的量化屬性。以沒(méi)收和罰款為主要手段的財(cái)產(chǎn)罰，其功能在于對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)性利益的剝奪。在法理邏輯上，沒(méi)收不具有懲罰性，其旨在恢復(fù)社會(huì)財(cái)產(chǎn)分配的合理狀態(tài)。罰款則起到懲戒作用，它以財(cái)產(chǎn)剝奪的形式迫使相對(duì)人喪失對(duì)合法財(cái)產(chǎn)的占有，進(jìn)而降低其生活質(zhì)量和社會(huì)財(cái)富地位。在個(gè)案執(zhí)法中，沒(méi)收部分涵攝相對(duì)人違法所得后便不再擴(kuò)張，監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠自由裁量的部分以罰款為主，其往往基于沒(méi)收部分的倍數(shù)產(chǎn)生量變。因此，以沒(méi)收為基數(shù)產(chǎn)生的罰款數(shù)額是監(jiān)管機(jī)構(gòu)自由裁量的唯一變量。式（1）直觀地展現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)裁量權(quán)力的行使形式：

（二）裁量困境的表現(xiàn)形式

1.實(shí)體正義的裁量困境

處罰數(shù)額作為負(fù)擔(dān)行政行為的主要外觀，其直觀性、確定性和量化屬性是客觀分析監(jiān)管執(zhí)法適當(dāng)性的窗口。為對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法強(qiáng)度進(jìn)行衡量，參照張舫和李響（2016），本文進(jìn)一步構(gòu)建了式（2）的執(zhí)法強(qiáng)度指標(biāo)：

在宏觀層面，通過(guò)對(duì)證監(jiān)會(huì)在2006-2014年期間作出的1303封行政處罰決定書(shū)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，張舫和李響（2016）的結(jié)果表明，證監(jiān)會(huì)在該執(zhí)法周期內(nèi)對(duì)證券違法行為的平均執(zhí)法強(qiáng)度為26.6（見(jiàn)表1）。

表1 2006-2014年證券財(cái)產(chǎn)罰執(zhí)法強(qiáng)度指數(shù)統(tǒng)計(jì)表

進(jìn)一步延長(zhǎng)樣本區(qū)間發(fā)現(xiàn)，在2015-2018年之間，證監(jiān)會(huì)罰沒(méi)數(shù)額總體呈現(xiàn)攀升態(tài)勢(shì)（見(jiàn)表2），2015年的罰沒(méi)收入超過(guò)此前10年罰沒(méi)總和的1.5倍。2019年《證券法》修訂后，證監(jiān)會(huì)執(zhí)法數(shù)額和辦案數(shù)量雖略有下降，但大額罰沒(méi)大幅提升。2021年證監(jiān)會(huì)開(kāi)出了8張數(shù)額過(guò)億的罰單。根據(jù)應(yīng)松年和馮?。?021）的統(tǒng)計(jì)，近年罰沒(méi)個(gè)案均值已從2000萬(wàn)元上升到3300萬(wàn)元以上。

表2 2015-2020年證券案件罰沒(méi)數(shù)額統(tǒng)計(jì)表

在微觀個(gè)案中，以孔某案①詳見(jiàn)中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)山西監(jiān)管局行政處罰決定書(shū) 晉〔2021〕1號(hào)。和劉某案②詳見(jiàn)中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)上海監(jiān)管局行政處罰決定書(shū) 滬〔2022〕3號(hào)。為例。孔某憑借內(nèi)幕信息違法獲利518萬(wàn)元，被處以違法所得3倍的罰款。但在劉某案中，行為人劉某通過(guò)獲知內(nèi)幕信息，以控制他人賬戶(hù)的行為違法獲利5464萬(wàn)元，被處以1倍于違法所得的罰款。兩案同屬內(nèi)幕信息交易案件，區(qū)別在于劉某雖進(jìn)一步構(gòu)成借用賬戶(hù)操縱市場(chǎng)的違法行為，但其罰款裁量倍數(shù)卻更低。在復(fù)雜的實(shí)務(wù)情境中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量無(wú)可爭(zhēng)議，堅(jiān)持政策導(dǎo)向的監(jiān)管思維也無(wú)可厚非，但個(gè)案執(zhí)行中不同的裁量結(jié)果卻在一定程度上淡化了執(zhí)法的嚴(yán)謹(jǐn)性，部分忽視了裁量邏輯的一貫性，也潛在地增加了證券交易活動(dòng)的行為成本。

2.程序正義的裁量困境

在蘇某案③詳見(jiàn)北京市高級(jí)人民法院〔2018〕京行終445號(hào)行政判決書(shū)。中，證監(jiān)會(huì)認(rèn)定蘇某在買(mǎi)賣(mài)某公司股票過(guò)程中構(gòu)成內(nèi)幕交易，罰沒(méi)蘇某共計(jì)1.3億元人民幣。蘇某對(duì)證監(jiān)會(huì)作出的處罰決定持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為自身行為是正常的市場(chǎng)交易活動(dòng)，不構(gòu)成違法也不涉及犯罪。本案經(jīng)北京市高級(jí)人民法院審理，最終判決證監(jiān)會(huì)因處罰裁量過(guò)程事實(shí)依據(jù)不清、裁量程序違法等緣由敗訴。立足判決書(shū)，案件的爭(zhēng)議明確指向裁量程序。第一，內(nèi)幕信息知情人存在的真實(shí)性爭(zhēng)議?？罐q中證監(jiān)會(huì)認(rèn)為違法事實(shí)的認(rèn)定屬于自身裁量范疇，但自立案伊始到高院終審判決，其并未聯(lián)系到內(nèi)幕信息知情人殷某，亦未證明內(nèi)幕信息交流形式的真實(shí)性。第二，證監(jiān)會(huì)拒絕就作為裁量依據(jù)的關(guān)鍵證據(jù)當(dāng)庭質(zhì)證。原則上，關(guān)鍵證據(jù)應(yīng)通過(guò)處罰決定書(shū)的方式公布，用以增強(qiáng)處罰的正當(dāng)性并說(shuō)明裁量的適當(dāng)性。拒絕質(zhì)證在一定程度上也可能反映出證監(jiān)會(huì)對(duì)裁量程序在司法審查階段的不自信。第三，裁量程序及裁量技術(shù)爭(zhēng)議。針對(duì)蘇某對(duì)罰沒(méi)金額裁量依據(jù)提出的疑議，證監(jiān)會(huì)回復(fù)稱(chēng)該案罰沒(méi)金額是根據(jù)慣用的計(jì)算方法得出，但始終未給出具體的計(jì)算方式和過(guò)程說(shuō)明。

3.部門(mén)法銜接的裁量困境

2021年，證監(jiān)會(huì)共辦理案件609起，其中典型重大違法案件163起，向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件及線索共計(jì)177項(xiàng)，其余案件因監(jiān)管裁量權(quán)率先做出判斷而未進(jìn)入司法環(huán)節(jié)。在胡某案④詳見(jiàn)中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)行政處罰決定書(shū)〔2021〕127號(hào)。中，胡某憑借非法控制的27個(gè)股票賬戶(hù)，以集中買(mǎi)入、大單申報(bào)拉升股價(jià)的形式，利用對(duì)倒、虛假申報(bào)、盤(pán)中封漲停、盤(pán)中拉抬、反向交易的具體手段在15個(gè)交易日內(nèi)實(shí)施操縱股市的非法行為。據(jù)證監(jiān)會(huì)調(diào)查，違法相對(duì)人日均交易數(shù)量占該股市場(chǎng)成交量的20.08%，最后一日占比達(dá)31%，案件關(guān)涉違法所得970萬(wàn)元，最終罰沒(méi)3882萬(wàn)元。胡某案不僅構(gòu)成2005年《證券法》第77條和第203條（2019年《證券法》第55條和第192條）所述操縱證券市場(chǎng)的行為，而且也滿(mǎn)足《刑法》第182條、《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理操縱證券、期貨市場(chǎng)刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第1條及第2條第7款規(guī)定的操縱證券、期貨市場(chǎng)罪的構(gòu)成要件。根據(jù)2005年《證券法》186條（2019年《證券法》178條）的規(guī)定，本案應(yīng)依法移交司法機(jī)關(guān)辦理。但是證監(jiān)會(huì)未在行政處罰決定書(shū)中提及案件進(jìn)入司法程序的情況，也未在政府信息公開(kāi)欄目中公布案件的移送信息。

在我國(guó)證券監(jiān)管財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制制度的應(yīng)然設(shè)計(jì)中，行政財(cái)產(chǎn)罰和刑事財(cái)產(chǎn)刑應(yīng)做到在運(yùn)用上并行不悖、相互協(xié)調(diào)、分工明確、銜接有度，其各自的獨(dú)立運(yùn)用價(jià)值也應(yīng)受到執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)體、程序兩個(gè)方面的尊重。立足國(guó)家治理現(xiàn)代化的建設(shè)目標(biāo)，秩序治理要求執(zhí)法主體在保證自身首次判斷權(quán)自治的情況下兼顧其他部門(mén)法。

三、裁量困境的成因分析

（一）立法預(yù)留較大裁量空間

在制度的應(yīng)然設(shè)計(jì)中，處罰決定應(yīng)基于主客觀一致和比例原則作出，選擇縱深較大的處罰規(guī)則容易造成對(duì)裁量權(quán)的限制不足（張紅，2020）。2019年《證券法》雖然沿用了傳統(tǒng)的數(shù)距式、倍數(shù)式以及混合式處罰形式，但是處罰金額的上下限和變量倍數(shù)都有較大幅度增長(zhǎng)。廣闊的裁量范圍為情境的或然性預(yù)留了發(fā)揮空間，但也應(yīng)關(guān)注執(zhí)法精度的需求。

在實(shí)際應(yīng)用中，首先，作為裁量權(quán)力的一種，裁量空間規(guī)定得過(guò)于寬泛，尺度偏大，裁量結(jié)果容易因執(zhí)法者監(jiān)管風(fēng)格、心理活動(dòng)、個(gè)人偏好、執(zhí)法水平、裁量技術(shù)等主客觀因素的影響而畸輕畸重。其次，根據(jù)行政自治主義，監(jiān)管主體能夠自主衡量授權(quán)法范圍內(nèi)用權(quán)尺度。由于過(guò)程行政信息的不公開(kāi)性、執(zhí)法人員的不固定性，案件的裁量也容易造成“同案異罰”或者類(lèi)案分歧。最后，作為行政處罰雙罰制創(chuàng)新應(yīng)用的局部領(lǐng)域，自然人是證券處罰中最主要的規(guī)制主體之一，大額處罰雖然在一定程度上震懾了部分市場(chǎng)主體，但是卻對(duì)另一部分明知自身無(wú)法負(fù)擔(dān)處罰數(shù)額卻渴求市場(chǎng)回報(bào)的自然人作用有限（應(yīng)松年和馮健，2021）。實(shí)際上，寬泛的處罰區(qū)間所引申的裁量自由潛在忽視了對(duì)相對(duì)人客觀承受能力和潛在心理活動(dòng)的考量，畢竟不確定的法律責(zé)任并不完全導(dǎo)向抑制主觀犯意，同樣也可能催生“賭徒心理”。換言之，執(zhí)法判斷只有滿(mǎn)足目的適當(dāng)、行為必要、手段衡量的要求，所獲得的監(jiān)管利益才能真正切合證券市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)制的需要。

（二）監(jiān)管執(zhí)行可能誤解裁量授權(quán)初衷

法定處罰區(qū)間的真正功能不限于授予行政自治權(quán)，其理性?xún)r(jià)值亦旨在給予執(zhí)法機(jī)關(guān)判斷選擇權(quán)。裁量的價(jià)值不僅在于彰顯實(shí)體正義的真實(shí)意涵，裁量的選擇環(huán)節(jié)也是程序之治構(gòu)建的過(guò)程。但在實(shí)踐中，監(jiān)管執(zhí)行可能出現(xiàn)誤解栽量授權(quán)初衷的情況。

第一，監(jiān)管執(zhí)法一方面可能將裁量權(quán)力簡(jiǎn)單地理解為在法定區(qū)間內(nèi)的自主決定，另一方面也可能相對(duì)忽視了裁量縱深延展對(duì)精準(zhǔn)執(zhí)法的選擇和包容價(jià)值。傳統(tǒng)學(xué)說(shuō)認(rèn)為執(zhí)法的處斷權(quán)既已滿(mǎn)足合法性外觀就應(yīng)當(dāng)被承認(rèn)（奧托，2002）。但作為權(quán)力行使的環(huán)節(jié)，裁量并非行政滿(mǎn)足合法性要件的自由決定，它是行政主體立足合理性、程序正當(dāng)性原則在合義務(wù)和受法之約制范圍內(nèi)的率先選擇和而后判斷（城仲模，1997）?！蹲C券法》法律責(zé)任部分規(guī)定了證監(jiān)會(huì)實(shí)施監(jiān)管行為的條件、范圍、方式、措施等內(nèi)容，通過(guò)設(shè)定區(qū)間、頂格上限、最低數(shù)額的方式，立法力求避免執(zhí)法的絕對(duì)過(guò)輕和絕對(duì)超重。

第二，處罰決定書(shū)普遍以“依據(jù)《證券法》第某條作出處罰”的理由量罰，除此以外并未披露更多的判斷過(guò)程。根據(jù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的導(dǎo)向，實(shí)體正義作為裁量活動(dòng)高級(jí)階段的產(chǎn)物不可能一蹴而就，裁量的程序之治負(fù)擔(dān)著為精準(zhǔn)執(zhí)法探索生存空間的責(zé)任。立足執(zhí)法“穩(wěn)、準(zhǔn)、狠”的優(yōu)勢(shì)，處罰決定迥異于羈束行政的特點(diǎn)就在于需要根據(jù)客觀個(gè)性在共性的范圍內(nèi)選擇，其后果依賴(lài)事實(shí)解析、價(jià)值衡量以及完備邏輯的證成。監(jiān)管主體堅(jiān)持正當(dāng)程序亦是通過(guò)自我說(shuō)服消解社會(huì)質(zhì)疑。此外，即使裁量程序的本質(zhì)在于向更高級(jí)別的行為精度靠攏，也依舊允許某些偏移和細(xì)微謬誤的存在，因?yàn)榧?xì)小的處理瑕疵難以完全杜絕。

（三）行政裁量與司法謙抑性之間尚未達(dá)成平衡

當(dāng)下執(zhí)法中存在的刑事問(wèn)題行政終局和行政罰款代位刑事罰金刑的傾向源于理論和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)維度。第一，在理論層面，從行政處罰脫胎于刑事罪輕主義的淵源來(lái)看，行政罰款和罰金刑的差異僅在法律部門(mén)、執(zhí)行機(jī)關(guān)以及標(biāo)的行為的社會(huì)危害程度這三個(gè)方面，其粘連屬性在一定程度衍生了行刑交叉領(lǐng)域的性質(zhì)裁量爭(zhēng)議。此外，現(xiàn)行《刑法》和《證券法》為公權(quán)的選擇分歧提供了依據(jù)。例如《刑法》第180條和《證券法》第191條都對(duì)內(nèi)幕交易作出了規(guī)定。無(wú)論是行政機(jī)關(guān)將案件移送司法程序還是自行終局處置，在成文法上都于法有據(jù)。

第二，在實(shí)務(wù)層面，同樣存在三條分析進(jìn)路。首先是行政的首次判斷權(quán)問(wèn)題，在證券監(jiān)管的領(lǐng)域則具體表現(xiàn)為證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)的在先立案。證監(jiān)會(huì)對(duì)處罰標(biāo)的的定性、定量、是否達(dá)到移送標(biāo)準(zhǔn)擁有較大的判斷選擇權(quán)，在監(jiān)管格局中很容易出現(xiàn)行政強(qiáng)勢(shì)的現(xiàn)象。目前存在于實(shí)務(wù)中的問(wèn)題包括但不限于有案難移、有案不移和以罰代刑。其次，《刑法》作為公民社會(huì)的最終保障體現(xiàn)出應(yīng)然謙抑屬性。刑罰的審慎應(yīng)用使得司法對(duì)刑事責(zé)任的證成在法律部門(mén)的交叉領(lǐng)域保持消極姿態(tài)（倪震，2019）。其原因不僅是司法部門(mén)辦案壓力較大和專(zhuān)司該域的證券執(zhí)法機(jī)構(gòu)具備專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)，而且刑事部門(mén)的每一次決斷都會(huì)通過(guò)強(qiáng)制上網(wǎng)制度作為判例供社會(huì)參閱，司法判決的標(biāo)桿性使得刑事部門(mén)通常傾向于相關(guān)問(wèn)題的民事或行政解決（宋英輝和曹文智，2015）。最后，金融創(chuàng)新和金融犯罪之間存在易轉(zhuǎn)換性，刑事部門(mén)因自身業(yè)務(wù)水平、專(zhuān)業(yè)技術(shù)的內(nèi)在因素和市場(chǎng)反應(yīng)、資本市場(chǎng)發(fā)展等外部因素，對(duì)牽涉甚廣、情況復(fù)雜的證券違法案件主觀上更趨向于求助專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)。

四、裁量基準(zhǔn)解決裁量困境的理論廓清

（一）證券處罰裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)合法性

1.證券處罰裁量基準(zhǔn)的法理邏輯

裁量基準(zhǔn)是指行政主體在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的裁量范圍內(nèi)，對(duì)具體違法行為的情節(jié)進(jìn)行細(xì)化、量化以確定是否進(jìn)行處罰、給予何種處罰以及給予何種幅度處罰的依據(jù)。當(dāng)前，境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)在既存法律框架內(nèi)構(gòu)建針對(duì)證券處罰裁量控權(quán)的裁量基準(zhǔn)制度已十分普遍。無(wú)論是德國(guó)聯(lián)邦金融監(jiān)管局創(chuàng)制的《證券交易法行政罰款指南》（WPHG Administrative Fine Guidelines），還是我國(guó)香港證監(jiān)會(huì)制定的《證監(jiān)會(huì)紀(jì)律處分罰款指引》，均對(duì)我國(guó)裁量基準(zhǔn)制度的建設(shè)具有借鑒意義。

出于法治所需，應(yīng)對(duì)我國(guó)證券處罰裁量基準(zhǔn)的產(chǎn)生邏輯予以明確。在裁量的法授權(quán)上，2021年修訂的《行政處罰法》第34條新增了行政機(jī)關(guān)設(shè)定裁量基準(zhǔn)的規(guī)定。作為行政處罰的具體應(yīng)用場(chǎng)景，在證券監(jiān)管領(lǐng)域設(shè)定裁量基準(zhǔn)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言是一種合乎法治程序要求和行政理性的法定努力義務(wù)（王貴松，2016）。在部門(mén)法內(nèi)部，裁量活動(dòng)同樣是行政法的精髓，《證券法》法律責(zé)任部分的行政強(qiáng)制、高度裁量屬性亦強(qiáng)調(diào)證券執(zhí)法裁量的控權(quán)保民需求，在證券市場(chǎng)以功能主義的視角推行規(guī)則之治是大勢(shì)所趨。

2.技術(shù)化裁量基準(zhǔn)的域內(nèi)需求和域外鏡鑒

法治的技術(shù)趨勢(shì)是治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中形式理性及其所引領(lǐng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然結(jié)果（王靜，2022）。針對(duì)類(lèi)型化處罰依據(jù)來(lái)源案件的處理，應(yīng)當(dāng)明確的是“同案同罰”和“類(lèi)案類(lèi)罰”所代表的平等對(duì)待原則和正當(dāng)程序價(jià)值。在對(duì)同案、類(lèi)案的處斷中，裁量標(biāo)準(zhǔn)的體系性、裁量技術(shù)的公開(kāi)性、裁量程序的正當(dāng)性是保證類(lèi)型化行為處斷適當(dāng)?shù)娜齻€(gè)要素?！蹲C券法》修訂后，有關(guān)適當(dāng)性的三個(gè)因素并未得到補(bǔ)充，市場(chǎng)秩序的恢復(fù)仍缺少一套針對(duì)逐利行為分級(jí)的客觀體系。

從實(shí)用主義角度，域外證券治理經(jīng)驗(yàn)具有一定的借鑒價(jià)值。例如德國(guó)《證券交易法行政罰款指南》旨在給予執(zhí)法者程序方面的指引，其任務(wù)是細(xì)化行為層級(jí)并以書(shū)面形式確定責(zé)任效果，通過(guò)抑制違法意圖，達(dá)到社會(huì)反應(yīng)的主客觀最佳值。我國(guó)證券行業(yè)起步較晚，蓬勃發(fā)展的資本市場(chǎng)仍未形成相應(yīng)的治理輔助架構(gòu)。故本土化的證券處罰裁量基準(zhǔn)可考慮吸收借鑒以下因素：第一，依據(jù)處罰法定原則確定違法處罰金額，裁量基準(zhǔn)只是一種行政規(guī)則內(nèi)部效力的體現(xiàn)。第二，負(fù)擔(dān)行政行為的裁量基準(zhǔn)的最大約束性邊界在于常規(guī)的制約而不在于要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)絕對(duì)的服從，其應(yīng)當(dāng)具有一定的預(yù)測(cè)功能和前瞻性作為對(duì)個(gè)案和預(yù)外的補(bǔ)充。第三，證券處罰裁量基準(zhǔn)是對(duì)行政平等對(duì)待原則的追求，一方面是針對(duì)單位和個(gè)人進(jìn)行具體評(píng)估，另一方面是相對(duì)意義上的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

（二）裁量基準(zhǔn)有助于實(shí)現(xiàn)行政和刑事的有序銜接

在公法的發(fā)展歷程之中，行政處罰是刑罰概念限縮的產(chǎn)物，行政處罰本質(zhì)上是秩序罰，在裁量層面難免與刑罰判斷存在分歧。在裁量基準(zhǔn)的語(yǔ)境里，擁有首次判斷選擇權(quán)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化自制守則為部門(mén)法程序銜接提供指引，運(yùn)用裁量基準(zhǔn)的細(xì)化情節(jié)對(duì)違法行為分層，達(dá)到行政和刑事客觀區(qū)分的目的。監(jiān)管機(jī)構(gòu)從數(shù)額、行為后果、主觀惡性等變量修正層面出發(fā)，只要滿(mǎn)足“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿”的標(biāo)準(zhǔn)就移送司法部門(mén)。

長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)證券領(lǐng)域責(zé)任承擔(dān)存在“兩頭輕、中間重”的現(xiàn)象，即強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任。而刑事、民事責(zé)任的制約作用較弱。證券違法成本的衡量應(yīng)充分考慮不同類(lèi)型責(zé)任間的整體性、區(qū)分性，違法成本的衡量應(yīng)當(dāng)由整個(gè)法律體系共同操作規(guī)制。通過(guò)裁量基準(zhǔn)，雖無(wú)法完全杜絕執(zhí)法處斷的誤差，但處罰決定人員卻也只能在本格次的裁量基準(zhǔn)中選擇，不能突破規(guī)定尺度。明確的裁量界限使得執(zhí)法者喪失了超高額處斷的依據(jù)和行政獨(dú)斷的底氣，并不得不依據(jù)控權(quán)程序?qū)⒕唧w的案件劃分至不同的部門(mén)法調(diào)整區(qū)域。裁量基準(zhǔn)成為司法程序啟動(dòng)的行政執(zhí)行承諾。

（三）裁量基準(zhǔn)作為權(quán)利和權(quán)力救濟(jì)的手段

1.裁量基準(zhǔn)通過(guò)權(quán)力自我約束救濟(jì)相對(duì)人權(quán)利

綜上所述，256排螺旋CT冠脈成像在冠心病診斷中診斷準(zhǔn)確率極高，并具安全性高、操作簡(jiǎn)單可以反復(fù)操作的特點(diǎn)，應(yīng)在臨床中廣泛應(yīng)用。

裁量基準(zhǔn)限縮了“法不可知”的潛在運(yùn)作空間，通過(guò)率先為程序中行政處理的內(nèi)部前置認(rèn)定范圍劃定紅線，緩解了相對(duì)人對(duì)執(zhí)法效果“威不可測(cè)”的不信任。在對(duì)執(zhí)法的復(fù)議或者訴訟中，無(wú)論是行政主體還是相對(duì)人都可以借此證明處罰活動(dòng)的合理性或不適當(dāng)性。出于文本性質(zhì)，裁量基準(zhǔn)不僅是立足于內(nèi)部道德義務(wù)的“用權(quán)手冊(cè)”，長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)同樣是行政機(jī)關(guān)作出的權(quán)力承諾。特別是承擔(dān)給付責(zé)任的弱勢(shì)相對(duì)人在公力救濟(jì)中援引裁量基準(zhǔn)有理可循。通過(guò)獲取裁量基準(zhǔn)所代表的權(quán)力約定，相對(duì)人能夠?qū)ΡO(jiān)管決斷的合理性提出質(zhì)疑，并以行政主體違背誠(chéng)實(shí)守信原則為由，主張保護(hù)信賴(lài)?yán)妫üS，2017）。

2.以裁量基準(zhǔn)作為公權(quán)的自行救濟(jì)

執(zhí)法人員在面對(duì)相對(duì)人時(shí)屬于強(qiáng)勢(shì)一方，但是在面對(duì)關(guān)涉自身政治地位和經(jīng)濟(jì)收支的行政追責(zé)時(shí)卻處于弱勢(shì)地位。根據(jù)《公務(wù)員法》第63條，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員自我救濟(jì)的方式包括陳述、申辯，其價(jià)值是公務(wù)員對(duì)執(zhí)法行為適當(dāng)性的自證。對(duì)于執(zhí)法者而言，自證合法性難度不大，但難以言明的是決斷效果符合比例原則。針對(duì)執(zhí)法者的自我救濟(jì)需求，裁量基準(zhǔn)一方面能夠?yàn)楣珯?quán)的自辯提供客觀標(biāo)準(zhǔn)，另一方面，其作為執(zhí)法者的事先權(quán)責(zé)通告，符合監(jiān)督與救濟(jì)原則的要求。即使處罰決定書(shū)未對(duì)裁量結(jié)果的構(gòu)成詳細(xì)說(shuō)明，但是只要符合裁量基準(zhǔn)設(shè)定的基本情形，并在考慮具體情節(jié)的基礎(chǔ)上能與效果格次基本對(duì)應(yīng)，那么執(zhí)法瑕疵也應(yīng)得到合理諒解。裁量基準(zhǔn)的救濟(jì)價(jià)值之一旨在為公務(wù)員群體提供抗辯行政處分的依據(jù)，并在處理權(quán)力、權(quán)利平衡的層面為公務(wù)員群體提供技術(shù)性用權(quán)指導(dǎo)和救濟(jì)補(bǔ)充。

（四）裁量基準(zhǔn)滿(mǎn)足雙罰制度應(yīng)用的需求

在裁量的話語(yǔ)體系里，雙罰制度包括兩個(gè)基礎(chǔ)價(jià)值：責(zé)任自負(fù)原則和過(guò)罰相當(dāng)。前者是雙罰制度的裁量基點(diǎn)，后者是執(zhí)法者對(duì)法律理性的把握，二者各有側(cè)重。責(zé)任自負(fù)原則要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)從客觀角度，通過(guò)對(duì)危害和致害行為的識(shí)別找出真實(shí)責(zé)任主體，使單位免于承擔(dān)成員個(gè)人行為的替代責(zé)任，也力求避免錯(cuò)誤追究無(wú)過(guò)錯(cuò)行為人的行政責(zé)任。作為程序裁量的開(kāi)端，基準(zhǔn)文本的要件判斷是法治裁量之始（鄭春燕，2007），一方面用裁量基準(zhǔn)所確定的情節(jié)細(xì)化指標(biāo)幫助界定法律責(zé)任的承擔(dān)主體，另一方面以裁量基準(zhǔn)的技術(shù)控權(quán)性迫使監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)責(zé)任主體區(qū)分對(duì)待。針對(duì)處罰決定書(shū)對(duì)成員責(zé)任籠統(tǒng)描述的普遍現(xiàn)象，裁量基準(zhǔn)通過(guò)各自責(zé)任的構(gòu)成基礎(chǔ)，區(qū)分出成員行為的獨(dú)立性和依附性。通過(guò)技術(shù)裁量的預(yù)設(shè)，執(zhí)法者整體上既尊重危害結(jié)果的統(tǒng)一性，又考慮到責(zé)任主體在裁量區(qū)間、承擔(dān)方式、裁量依據(jù)來(lái)源上的差異性。

過(guò)罰相當(dāng)?shù)牟昧坑^包括裁量結(jié)果的適當(dāng)以及不二罰。在單位違法的領(lǐng)域容易滋生違法自然人對(duì)雙罰制違反不二罰主義的疑惑，一方面是質(zhì)疑處罰行為的重復(fù)性，另一方面是質(zhì)疑財(cái)產(chǎn)罰反復(fù)的盈利性。在行政規(guī)制的大多數(shù)領(lǐng)域，法人人格的擬制獨(dú)立吸收了單位成員的人格意義，法人作為單位違法的唯一責(zé)任主體，行政只實(shí)施單罰。但是回歸證券監(jiān)管的雙罰制度，單位法人和單位成員的雙主體構(gòu)成在法理上通過(guò)雙重構(gòu)造論，客觀反映成員個(gè)人在單位違法中的主觀性、獨(dú)立性，其雙重構(gòu)造明確了金融監(jiān)管的雙罰本質(zhì)就是嚴(yán)厲打擊個(gè)人在組織中的能動(dòng)行為。以裁量基準(zhǔn)作為公民、法人或者其他組織的預(yù)知和接受中介，是破除對(duì)雙罰制違背不二罰原則的制度性回應(yīng)和誤會(huì)的消解方式。通過(guò)裁量基準(zhǔn)的公示為相對(duì)人提供具有預(yù)測(cè)價(jià)值的參考清單，權(quán)力的邊界被公開(kāi)文本向全社會(huì)通告，形成官民之間的成文契約。通過(guò)對(duì)雙罰中各自法律后果的陳述，以預(yù)告的方式平行解析了單位和成員分開(kāi)處罰的同一基礎(chǔ)事實(shí)，一定程度消解了責(zé)任主體對(duì)雙罰中單一情節(jié)的區(qū)分處理違背不二罰原則的質(zhì)疑。

五、證券領(lǐng)域裁量基準(zhǔn)的法治化構(gòu)造

（一）證券處罰裁量基準(zhǔn)的客觀形式體系

在證券處罰的領(lǐng)域，裁量基準(zhǔn)的執(zhí)法延伸定位較為明朗。首先，裁量基準(zhǔn)并未為公民創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利、義務(wù)，其旨在于具體執(zhí)行中對(duì)立法意圖、立法目標(biāo)作出釋明（王錫鋅，2008）；其次，裁量基準(zhǔn)具有行政權(quán)威賦予的規(guī)范效力和適用效力，這種效力首先對(duì)內(nèi)作用，而后在執(zhí)法活動(dòng)中進(jìn)一步引申至相對(duì)人（Strauss，1992），其與抽象行政行為直接效力外部性的要求相悖（熊樟林，2019）。最后，如果將裁量基準(zhǔn)歸入行政立法，證監(jiān)會(huì)就必須嚴(yán)格遵循處罰法定原則，無(wú)法在特殊情況下例外處理（王留一，2018），這與裁量選擇的“應(yīng)變”初衷相違背，也不利于預(yù)外情節(jié)的精準(zhǔn)治理。此外，裁量基準(zhǔn)制定程序的內(nèi)部化和過(guò)程行政行為屬性又在欠缺民主程序的角度否定了自身的立法屬性，故在證券執(zhí)法的領(lǐng)域，裁量基準(zhǔn)應(yīng)立足行政規(guī)范性文件的地位。

（二）證券處罰裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造

裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造基于行政裁量的法理構(gòu)成，基于“統(tǒng)一裁量觀”構(gòu)建的“情節(jié)—效果”模型回應(yīng)了市場(chǎng)對(duì)裁量依據(jù)和裁量決定的猶疑。裁量過(guò)程從程序流轉(zhuǎn)的角度區(qū)分為“調(diào)查分析的判斷情節(jié)”和“合議決定的效果選擇”。

1.處斷程序的判斷情節(jié)

在行政決定中，滿(mǎn)足裁量客觀需要的情節(jié)判斷是法定構(gòu)成要件之外的各種主客觀事實(shí)的總和。實(shí)踐中往往對(duì)事實(shí)情節(jié)的判斷最為復(fù)雜繁瑣，其根源在于缺少效力完備、理由充分、兼顧法理的衡量標(biāo)準(zhǔn)，一般表現(xiàn)為決斷權(quán)力與解釋義務(wù)之間的矛盾。解釋義務(wù)是對(duì)裁量依據(jù)的認(rèn)定和界定，是指向不同效果格次的事實(shí)來(lái)源。對(duì)情節(jié)予以細(xì)化的技術(shù)預(yù)設(shè)，旨在避免對(duì)案情解讀的不客觀。

高標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利救濟(jì)要求執(zhí)法技術(shù)共同進(jìn)步。在美國(guó)，司法審查階段時(shí)SEC即使具備證據(jù)優(yōu)勢(shì)，只要處罰理由未滿(mǎn)足充分標(biāo)準(zhǔn)，該案涉情節(jié)仍需得到反復(fù)剖析以證明無(wú)法選擇更輕的處罰決斷（馬嘯宇，2021）。我國(guó)司法審查雖不包括過(guò)程行政行為，但是為說(shuō)理依據(jù)增加規(guī)定情節(jié)分級(jí)的指引卻也利于雙方救濟(jì)。最初的任務(wù)是為處罰依據(jù)選擇基礎(chǔ)的類(lèi)型特征，譬如先行確定基本事實(shí)是內(nèi)幕交易還是虛假記載，其認(rèn)定基于法條歸納的一般要件；其次是通過(guò)分析主客觀因素，在已確定的類(lèi)型區(qū)間內(nèi)初步選擇，并為之后的效果選擇提供支持。歸納類(lèi)型化行為情節(jié)的目的在于節(jié)約執(zhí)法者對(duì)同案或類(lèi)案定性判斷的時(shí)間成本和初始誤差，并且能夠幫助執(zhí)法者提前圈定合議范圍，避免過(guò)大的定量分歧。

2.合議決定的效果選擇

相較情節(jié)判斷可能涉及法律保留的問(wèn)題，效果格化的實(shí)踐范圍囿于上位法的授權(quán)，自始便排除了來(lái)自正當(dāng)性的非議（周佑勇，2014）?，F(xiàn)階段效果選擇有三種模式以供參考：經(jīng)驗(yàn)評(píng)估、尋找基礎(chǔ)值、數(shù)學(xué)方法。經(jīng)驗(yàn)評(píng)估方法是從執(zhí)法樣本中總結(jié)出普遍性的裁量參考并予以歸納的經(jīng)驗(yàn)匯編。尋找基礎(chǔ)值模式則是執(zhí)法者根據(jù)案情預(yù)估法授權(quán)范圍內(nèi)的基點(diǎn)，再根據(jù)調(diào)查反饋繼續(xù)加權(quán)。數(shù)學(xué)方法是利用數(shù)學(xué)公式的計(jì)算結(jié)果應(yīng)對(duì)不同的執(zhí)法案情。執(zhí)行中，數(shù)學(xué)公式的客觀公允性和技術(shù)范式外觀使之相較其他模式具備更小的裁量誤差幾率。不過(guò)，構(gòu)建數(shù)學(xué)模型必須立足海量的樣本分析和充足的實(shí)踐反饋，經(jīng)驗(yàn)評(píng)估法和尋找基礎(chǔ)值法雖帶有濃厚的主觀色彩，但卻有積累裁量經(jīng)驗(yàn)和案例樣本的功能。在此背景下，數(shù)學(xué)模型的搭建在新裁量觀指導(dǎo)下結(jié)合既往案例，以罰款和沒(méi)收金額的比值為目標(biāo)域，基本情節(jié)為定量，具體主客觀行為為復(fù)變量結(jié)合經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)影響等因素組成有機(jī)統(tǒng)一的整體，通過(guò)客觀技術(shù)和主觀心證相統(tǒng)一，應(yīng)對(duì)證券執(zhí)法領(lǐng)域的多樣性、復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性特點(diǎn)。具體的數(shù)學(xué)模型應(yīng)當(dāng)在裁量基準(zhǔn)制度的完善過(guò)程中逐步形成，以體現(xiàn)其與時(shí)俱進(jìn)的改良主義屬性。

（三）雙罰制度的特殊價(jià)值應(yīng)納入裁量基準(zhǔn)構(gòu)建

裁量基準(zhǔn)應(yīng)該注意到《證券法》對(duì)單位及其成員的責(zé)任區(qū)分，考慮到成員與單位在責(zé)任證成上的依附關(guān)系，制訂時(shí)成員責(zé)任應(yīng)與單位的相同基本情節(jié)形成對(duì)應(yīng)關(guān)系。

1.雙罰制裁量基準(zhǔn)的啟用標(biāo)準(zhǔn)

平行對(duì)照的裁量基準(zhǔn)的啟動(dòng)必須考慮雙罰制的特殊性?；陔p罰制的構(gòu)成邏輯，對(duì)個(gè)人的處罰行為存在兩個(gè)前提。首先，單位行為已經(jīng)被確認(rèn)違法，并且主要責(zé)任人員為執(zhí)行單位的意志、為了單位的利益，構(gòu)成了個(gè)人活躍的客觀違法。其次，按照法人實(shí)在學(xué)說(shuō)，雙罰制度的基礎(chǔ)是單位和自然人都實(shí)施了自我意思表示行為，這是判斷各自應(yīng)受行政處罰的依據(jù)。故應(yīng)先以單位受罰的既定性作為雙罰成立的前提之一，否則僅為針對(duì)自然人的單罰。雙罰制下平行裁量基準(zhǔn)的啟動(dòng)在學(xué)理上以法人實(shí)在說(shuō)為基礎(chǔ)，要件上以單位違法的率先構(gòu)成、單位受罰的應(yīng)然性和成員實(shí)施主要責(zé)任行為作為啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。

2.裁量基準(zhǔn)考慮自然人相對(duì)人的主觀性

執(zhí)法中僅以客觀危害結(jié)果作為單位責(zé)任的裁量依據(jù)有其合理性，但是對(duì)成員而言，裁量應(yīng)區(qū)分主觀有過(guò)錯(cuò)和無(wú)過(guò)錯(cuò)。首先，根據(jù)行政處罰主觀過(guò)錯(cuò)責(zé)任說(shuō)，責(zé)任成員應(yīng)對(duì)單位違法事實(shí)負(fù)有主觀過(guò)錯(cuò)，其他自然人因?yàn)樵跓o(wú)過(guò)錯(cuò)的情況下實(shí)施了正常的職業(yè)行為，進(jìn)而并不滿(mǎn)足負(fù)擔(dān)行政行為的主客觀一致條件（呂楠楠，2021），故裁量基準(zhǔn)的初始任務(wù)在于判斷主觀過(guò)錯(cuò)的存在與否。

其次，裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以主觀過(guò)錯(cuò)的程度作為量化內(nèi)容。主觀過(guò)錯(cuò)分為故意和過(guò)失，故意的主要責(zé)任人員不僅在心理上期望違法結(jié)果的實(shí)現(xiàn)，行動(dòng)上也積極促成后果的達(dá)成，主觀惡性大，且存在主觀能動(dòng)性。因此，需要在裁量基準(zhǔn)中將該類(lèi)情況歸入較為苛刻的格次，具體應(yīng)包含以下幾類(lèi)：①追求A事實(shí)，達(dá)成A事實(shí)，主客觀一致，裁量從嚴(yán)；②追求A事實(shí)，達(dá)成B事實(shí)，主客觀不一致，按照客觀結(jié)果定性，定量的問(wèn)題參考主觀追求與客觀事實(shí)的主觀方面之間的程度差異，主觀重則從重，主觀輕則從輕；③追求A事實(shí)且預(yù)見(jiàn)B事實(shí)，達(dá)成B事實(shí)，主客觀一致，裁量從嚴(yán)；④追求A和B兩個(gè)事實(shí)，達(dá)成A或B事實(shí)，主客觀一致，以致害行為定性，裁量從嚴(yán)。在過(guò)失的主觀過(guò)錯(cuò)裁量中，同樣應(yīng)分為疏忽大意的過(guò)失和過(guò)于自信的過(guò)失。疏忽大意的過(guò)失以成員負(fù)有預(yù)見(jiàn)損害發(fā)生的義務(wù)而未預(yù)見(jiàn)為基礎(chǔ)，過(guò)于自信的過(guò)失則是由成員輕信損害結(jié)果能夠避免而盲目追求合法結(jié)果所致（陳銀珠，2017），二者的主觀惡性極弱，但因侵害客觀秩序而負(fù)有法律責(zé)任，故裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以客觀實(shí)害結(jié)果為依據(jù)劃分效果層級(jí)，不僅對(duì)成員在合理的區(qū)間內(nèi)從輕裁量，對(duì)單位的追責(zé)也應(yīng)從輕。

3.以聽(tīng)證制度作為雙罰制裁量基準(zhǔn)的程序補(bǔ)充

裁量基準(zhǔn)不僅要受監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)查結(jié)果的影響，還應(yīng)當(dāng)衡量來(lái)自相對(duì)人的意見(jiàn)。情節(jié)判斷的程序不能局限于單一事實(shí)來(lái)源的桎梏，更應(yīng)當(dāng)在公民表意的范圍內(nèi)起到補(bǔ)充功能。

聽(tīng)證是行政主體作出有關(guān)相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的決定時(shí)接受相對(duì)人陳述、申辯、提交證據(jù)的制度。聽(tīng)證在很大程度上是一種相對(duì)人對(duì)利益剝奪裁量的制約，但聽(tīng)證本身是對(duì)裁量的補(bǔ)充，不僅是因?yàn)闄?quán)利主張和裁決主張以及裁量所引起的負(fù)擔(dān)必須被考慮，而且也是通過(guò)聽(tīng)證收集的新證據(jù)繼續(xù)進(jìn)行情節(jié)判斷，以供在效果格次中精準(zhǔn)選擇。由于證券雙罰的制裁對(duì)象復(fù)合且基于證券處罰普遍高額的罰沒(méi)，根據(jù)《行政處罰法》第63條，行政主體有義務(wù)告知相對(duì)人聽(tīng)證的權(quán)利。至少在聽(tīng)證權(quán)利主體的角度，考慮到雙罰制度的多主體特征，自然人相對(duì)人應(yīng)既可以代表單位出席聽(tīng)證制度，也可以要求為自身的行政負(fù)擔(dān)爭(zhēng)取更加有利的裁量結(jié)果。聽(tīng)證機(jī)關(guān)不得在單位犯罪中以成員行為附隨于單位為由對(duì)自然人行為實(shí)施不合理限制，監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)為成員行為和單位行為提供基于相對(duì)獨(dú)立性的相對(duì)平等裁量說(shuō)理機(jī)會(huì)以滿(mǎn)足裁量基準(zhǔn)對(duì)事實(shí)的要求。

（四）為處斷權(quán)力設(shè)置裁量逸脫

1.逸脫條款補(bǔ)充作用基于裁量基準(zhǔn)的僵化

逸脫是指執(zhí)法機(jī)關(guān)在履行公務(wù)時(shí)根據(jù)個(gè)案需求，拒絕適用或變更采用基準(zhǔn)的臨機(jī)決斷權(quán)。作為逸脫權(quán)的法治載體，為特殊情形預(yù)留選擇余地體現(xiàn)了逸脫條款的補(bǔ)充價(jià)值。

規(guī)則與裁量的混合要恰到好處，執(zhí)法不能過(guò)分依賴(lài)既定的裁量基準(zhǔn)，否則容易誤入執(zhí)行僵化的“秩序陷阱”，導(dǎo)致只有“批發(fā)的正義”而沒(méi)有個(gè)案裁量的正義（王天華，2011）。裁量基準(zhǔn)適用僵化的原因可分為：①動(dòng)態(tài)市場(chǎng)中制式文本的滯后性；②調(diào)整對(duì)象、調(diào)整范圍應(yīng)具備普適性，裁量基準(zhǔn)不可能自始完備、契合各方（程曉紅，2022）；③執(zhí)行人員本身存在能力局限，無(wú)法兼顧理和情；④其他場(chǎng)景中，基準(zhǔn)功能在特定時(shí)刻的失靈等。針對(duì)復(fù)雜的實(shí)踐難題，因勢(shì)利導(dǎo)的逸脫權(quán)以特定標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力豁免，應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)的個(gè)案需求。

2.對(duì)逸脫條款的控權(quán)邏輯

逸脫條款作為受限權(quán)力的特別解禁，雖然在本意上是行政自制的“特別放權(quán)”，但是追求靈活的裁量逸脫又容易與旨在控權(quán)的裁量基準(zhǔn)整體產(chǎn)生矛盾，關(guān)鍵在于對(duì)逸脫權(quán)的約束。對(duì)證券處罰裁量基準(zhǔn)逸脫條款的制約應(yīng)集中在控制適用場(chǎng)景，約束逸脫范圍和制度化的防控技術(shù)上。對(duì)于逸脫條款的適用場(chǎng)景，總的而言可分為兩類(lèi)：第一是情節(jié)要件的個(gè)案性，例如出現(xiàn)了意料之外的新型法律事實(shí)；第二是法律效果的個(gè)案性，體現(xiàn)為因個(gè)案原因變更法律效果的需求。

控制逸脫權(quán)范圍，首先應(yīng)確立限制性原則。一方面，抽象原則適用性強(qiáng)，能夠較好地應(yīng)對(duì)實(shí)際情況的細(xì)微變動(dòng)；另一方面，采用原則而非具體的規(guī)則也為證券執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為自治提供便利，不致另設(shè)羈束。逸脫條款的限制性原則應(yīng)包括：①合法性原則，逸脫條款規(guī)定的內(nèi)容必須受到《證券法》《行政處罰法》和基準(zhǔn)本身的三重限制；②必要性原則，逸脫條款適用應(yīng)滿(mǎn)足手段必要和量化必要的原則；③誠(chéng)實(shí)守信原則，裁量基準(zhǔn)的功能之一是提供合理預(yù)期，逸脫條款不得損害相對(duì)人的信賴(lài)?yán)?；④特定原則，逸脫條款適用情形不得泛濫，條件允許應(yīng)列舉窮盡。執(zhí)法中應(yīng)以適用裁量基準(zhǔn)為原則，應(yīng)用逸脫項(xiàng)為例外。

對(duì)逸脫濫用的制度預(yù)防分為四個(gè)層面：第一是預(yù)設(shè)答辯。執(zhí)法機(jī)構(gòu)的答辯制度是法治限制的核心，行政主體無(wú)論處于何種情況都有解釋說(shuō)明的義務(wù)。第二是集體決策。從證券行政處罰的源頭——應(yīng)用逸脫條款的決策階段始，合議制就是杜絕行政專(zhuān)斷、消除個(gè)人權(quán)力恣意和排除決策謬誤的第一道屏障。第三是司法審查。法院根據(jù)《行政訴訟法》第53條的規(guī)定審查逸脫條款在一定期間中被反復(fù)援引的問(wèn)題，既可以防止行政機(jī)關(guān)借逸脫之名行濫權(quán)之實(shí)，也可以審視基準(zhǔn)本身是否需要調(diào)整。受案法院審查后可以向裁量基準(zhǔn)的制定機(jī)關(guān)提出司法建議。第四是評(píng)估更新。在對(duì)逸脫行為或者逸脫條款進(jìn)行司法審查并確認(rèn)不適當(dāng)后，處理的結(jié)果可分為個(gè)案不適用和逸脫條款存疑。對(duì)于個(gè)案問(wèn)題，法院可以依據(jù)《行政訴訟法》第77條作出變更判決。當(dāng)逸脫條款本身存疑時(shí)，法院無(wú)權(quán)直接對(duì)逸脫條項(xiàng)進(jìn)行變更，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在內(nèi)部確立評(píng)估更新規(guī)則，包括對(duì)適用個(gè)案的評(píng)估和對(duì)逸脫條款本身的評(píng)估，最后依據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)逸脫項(xiàng)進(jìn)行或改或廢的動(dòng)態(tài)調(diào)整。