競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系之追溯歷史法

■楊建強 王逍 李思 汪婭

引言

隨著我國社會主義市場經濟體制不斷完善和裝備建設軍民融合深度發(fā)展，裝備采購合同的權威性、規(guī)范性、約束性日益凸顯。為降低裝備采購風險，提高裝備建設水平，2018 年建立裝備采購合同監(jiān)管工作運行機制，2022年發(fā)布《軍隊裝備采購合同監(jiān)督管理暫行規(guī)定》，在法規(guī)制度層面明確了裝備采購合同監(jiān)管工作要求。

為適應裝備采購模式由單一平臺采購向復雜武器系統(tǒng)采購、由單一來源方式為主采購向競爭擇優(yōu)為主采購、由單一訂購的“小采購”向包括預先研究、研制、訂購、維修等“大采購”轉變的客觀需要，軍事代表作為裝備采購合同監(jiān)管工作實施的主體，需要在裝備采購合同監(jiān)管方法和手段上下功夫。

1 競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系簡介

針對當前軍事代表在競爭性采購裝備合同監(jiān)管工作中存在的問題和難點，經過調研、分析、總結和比較借鑒，課題組緊貼任務實際創(chuàng)造性的提出了15種單項監(jiān)管方法和5 種系統(tǒng)監(jiān)管方法構建的合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系，確保了以質量為核心的合同監(jiān)管工作的創(chuàng)新開展。

單項監(jiān)管方法主要針對合同監(jiān)管工作的每項內容提出，側重于單項工作思路；系統(tǒng)監(jiān)管方法主要根據(jù)合同監(jiān)管任務情況從不同角度提出，側重于系統(tǒng)工作策略。系統(tǒng)監(jiān)管方法應用時，具體工作內容需采取單項監(jiān)管方法；單項監(jiān)管方法應用時，需考慮系統(tǒng)監(jiān)管方法的選擇情況。下面給出了單項監(jiān)管方法應用矩陣表、系統(tǒng)監(jiān)管方法應用矩陣表、單項監(jiān)管方法和系統(tǒng)監(jiān)管方法相互關系圖。本文介紹單項監(jiān)管方法之追溯歷史法。

2 追溯歷史法的提出背景

按采購方式，競爭性采購可分為公開招標采購、邀請招標采購、競爭性談判采購、詢價采購、評審確認。按采購類型，競爭性采購可分為分類競爭采購、分層次競爭采購、分階段競爭采購、一體化競爭采購、集中采購。無論是哪一種競爭性采購方式或類型，自合同監(jiān)管工作機制建立后，競爭擇優(yōu)過程軍事代表目前基本不參與。絕大多數(shù)都是項目中標后即將簽訂合同時，上級機關通知軍事代表室參加合同評審，同時向軍事代表室下達監(jiān)管任務后，軍事代表才介入。

從裝備競爭性采購全流程上看，競標過程實際上是合同甲方選擇合同乙方的過程，合同監(jiān)管任務尚未下達，未到正式開展監(jiān)管工作的時機。從裝備采購領域改革要求上看，軍事代表也應只負責合同簽訂后的合同監(jiān)督管理，才能達到決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約又相互協(xié)調的目標。制度機制設計的初衷，是為了厘清裝備建設各個環(huán)節(jié)的任務與責任界面，同時盡可能摒除競標過程中的負面關聯(lián)因素，相較于以往依據(jù)GJB 3898A-2006 軍事代表還可以參與裝備采購招標工作，從制度設計層面上毫無疑問是進步。

表1 競爭性采購裝備合同監(jiān)管單項監(jiān)管方法應用矩陣表

表2 競爭性采購裝備合同監(jiān)管系統(tǒng)監(jiān)管方法應用矩陣表

續(xù)表2

目前從實踐上看，和單一來源采購合同監(jiān)管工作相比，競爭性采購合同監(jiān)管工作存在著不同程度的磨合過程。單一來源采購項目的任務下達及裝備研制生產流程屬于標準模式，軍事代表依照標準程序內容開展合同監(jiān)管工作即可。而競爭性采購項目由于其多了競標過程且競標策略多種多樣，特別是中標后正式采購產品特點和前期競標過程或樣機狀態(tài)存在著較大關聯(lián)時，由于軍事代表前期未參與競標過程，承擔合同監(jiān)管任務時存在監(jiān)管盲區(qū)，較多矛盾問題也源于此產生。

由于競爭性采購招標階段軍事代表沒有介入，對競爭性采購的整體要求不了解，對投標樣機狀態(tài)、系統(tǒng)配套關系、技術質量狀況、比測試驗過程等不清楚，就給后續(xù)中標后的正式監(jiān)管帶來工作銜接上的不便。特別是對于非型號裝備的競爭性訂購監(jiān)管，軍事代表只參加合同簽訂前的技術狀態(tài)確認會，然后就直接進入產品批產監(jiān)管階段。如果軍事代表沒有掌握足夠的樣機歷史數(shù)據(jù)去了解產品特點和技術細節(jié)，在驗收過程中很難抓住主要矛盾。從形式上看，直接就按技術狀態(tài)確認的產品圖樣進行驗收，似乎簡單省事，但如果對前期的競爭擇優(yōu)過程不了解，很容易抓不住監(jiān)管的關鍵和重點。另外，由于軍代室不參與競標過程，對于承制單位串標、圍標等不良行為知之甚少，這些屬于影響承制資格保持的信息不能及時獲取并上報，無法有效進行承制單位資格日常監(jiān)督。

3 追溯歷史法的設計思路

基于以上考慮，有必要對相關歷史信息進行追溯，對競爭擇優(yōu)過程進行復盤，掌握必要信息和相關細節(jié)，為正式監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支撐。這也屬于參與合同訂立準備工作的范疇。

圖1 競爭性采購裝備合同監(jiān)管單項監(jiān)管方法和系統(tǒng)監(jiān)管方法相互關系圖

追溯的內容：首先是競標樣機的相關信息，包括樣機設計、加工制造、裝配調試、外協(xié)配套的相關情況，特別是關重件的型號規(guī)格和質量等級；其次是競標過程的相關信息，包括招標公告、投標文件、比測試驗、開標評標等信息，特別是投標承諾、響應指標、試驗數(shù)據(jù)；再者是異常處理的相關信息，包括質疑爭議、退場返場、仲裁情況等信息，特別是問題定性和責任認定。

追溯的方式：以收集查閱相關文檔記錄為主，輔以對樣機實物、照片錄像的印證，投標單位出具真實性承諾，協(xié)調相關單位對信息進行確認。

追溯的時機：接受競爭性合同監(jiān)管任務前，可結合中標后的技術狀態(tài)確認開展。

4 追溯歷史法的實施流程

可分為發(fā)放信息函詢表、承制單位填寫信息、相關單位確認信息、監(jiān)管風險評估四個步驟。

發(fā)放信息函詢表：由即將承擔監(jiān)管任務的軍事代表室向承制單位正式行文發(fā)放，信息函詢表參考格式如表3，可有針對性的進行調整。

承制單位填寫信息：承制單位根據(jù)前期競爭擇優(yōu)的情況進行如實填寫并做真實性承諾，務求內容詳實、過程清楚、數(shù)據(jù)準確。

相關單位確認信息：競爭擇優(yōu)過程涉及到招標組織單位、招標試驗單位、招標監(jiān)督單位、主要配套外協(xié)單位等，協(xié)調相關單位對函詢表內容進行確認。

監(jiān)管風險評估：軍事代表室對信息函詢表內容及相關證明材料進行分析研判，結合已掌握的相關信息和監(jiān)管任務特點視情對信息函詢表內容進行進一步核實。最后對監(jiān)管任務進行綜合風險評估，向監(jiān)管委托單位發(fā)出風險告知單或拒絕接受監(jiān)管任務。

5 需要注意的問題

函詢表內容在填寫過程中，相關單位的確認需要承制單位、上級機關、招標組織單位等共同支持配合才能完成，實施過程中也可采取協(xié)調紀要、會議座談等折衷方式，目的是對競爭擇優(yōu)相關信息的真實性印證。

結合函詢表內容，軍事代表對即將接受的監(jiān)管任務和采購合同信息、技術狀態(tài)確認情況、承制單位情況進行綜合匯總，特別是招投標階段的工作和后續(xù)進度、質量、技術狀態(tài)、經費、售后服務監(jiān)管要求的關聯(lián)，從甲方采購的角度去理解和把握監(jiān)管重點。

表3 競爭擇優(yōu)信息函詢表

對函詢表內容匯總過程中，軍事代表需要采取基于風險的思維，同步評估監(jiān)管任務存在的風險，比如技術狀態(tài)確認的完整性、外包協(xié)作方式的合法性、投標承諾和合同條款的一致性等等，及時規(guī)避和消除監(jiān)管風險。

6 結論

作為競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系的第一種單項監(jiān)管特性方法，追溯歷史法適用于合同監(jiān)管的前期工作。此方法的運用有利于盡早發(fā)現(xiàn)監(jiān)管風險、厘清監(jiān)管重點難點，從而提高合同監(jiān)管質效。