以疏解“減法”換取勢能“加法”

[摘要] 國家“十四五”規(guī)劃明確以疏解思路引領(lǐng)超大特大城市高質(zhì)量發(fā)展。在深刻把握城市功能演進與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化互恰關(guān)系的基礎(chǔ)上，結(jié)合先進城市經(jīng)驗，加強對城市轉(zhuǎn)型期產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律性研究，科學認識功能疏解為城市制造業(yè)比較優(yōu)勢提升帶來的“騰籠換鳥”機遇。在把握疏解與穩(wěn)增長關(guān)系中，保持退出一般性制造業(yè)的戰(zhàn)略定力，堅定不移發(fā)展先進制造業(yè)，助推城市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，是超特大城市制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的必由之路。

[關(guān)鍵詞] 制造業(yè);? 轉(zhuǎn)型升級;? 功能疏解;? 超大城市

[中圖分類號] D616? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2022）09-0068-04

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，目前我國有超大城市7座、特大城市14座，由于兼具城市群（都市圈）核心、創(chuàng)新策源高地、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)樞紐、“雙循環(huán)”戰(zhàn)略聯(lián)結(jié)等重要功能，超特大城市的高質(zhì)量發(fā)展無疑是“十四五”時期影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進程的重大議題。國家“十四五”規(guī)劃首次以指向高質(zhì)量發(fā)展的疏解思路為超特大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展引領(lǐng)方向。一方面，明確將有序疏解“中心城區(qū)一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場”以及“過度集中的醫(yī)療和高等教育”等公共服務(wù)資源，作為治理“大城市病”的核心策略;另一方面，強調(diào)培育“高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能”，率先形成“以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主體、先進制造業(yè)為支撐的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”，以此提升城市綜合能級和國際競爭力。這是在超特大城市深度融入和服務(wù)新發(fā)展格局的歷史節(jié)點，基于對國際國內(nèi)環(huán)境變化和產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展趨勢的準確判斷作出的重要戰(zhàn)略部署。

在“十四五”首提“保持制造業(yè)比重基本穩(wěn)定”的產(chǎn)業(yè)政策導向下，我國城市正處于制造范式轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，制造業(yè)發(fā)展及其疏解的程度對城市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展意義重大。取得“保持制造業(yè)比重基本穩(wěn)定”的共識固然重要，但絕非輕而易舉之事。如何保持疏解一般性制造業(yè)和發(fā)展先進制造業(yè)的戰(zhàn)略定力、平衡好疏解城市非核心功能和引育高端功能的關(guān)系，是當前超特大城市發(fā)展的必選項。

超大城市功能演進與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整高度互恰

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級究竟對城市功能轉(zhuǎn)型產(chǎn)生怎樣深刻的影響？理論領(lǐng)域的豐碩成果提供了多視角解讀，也為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城市功能的互恰關(guān)系提供了重要解釋。

城市經(jīng)濟學認為，產(chǎn)業(yè)空間集聚帶來的比較優(yōu)勢與規(guī)模效應，是城市經(jīng)濟社會的本質(zhì)特性。城市功能作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)功能的表征形式之一，其演化的周期性由產(chǎn)業(yè)空間與結(jié)構(gòu)“平衡—抵牾—再平衡”的周期性規(guī)律決定，這一過程直接影響城市運行效率和區(qū)域發(fā)展水平。

城市功能演進規(guī)律表明，伴隨主導產(chǎn)業(yè)地位的順次更替，城市自身的形態(tài)演化和樞紐功能漸趨成熟完善，城市功能樞紐化又為多層級區(qū)域城市體系的形成締造了條件，引發(fā)城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)向和城鎮(zhèn)體系關(guān)系改變，從而形成規(guī)模不等的都市圈、城市群。都市圈、城市群內(nèi)的城市功能分工以區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈為載體并體現(xiàn)為在產(chǎn)業(yè)鏈上所占據(jù)的位置的不同，產(chǎn)業(yè)遷移因此成為政府實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標的慣用政策工具。

錢納里基于對制造業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的長期觀察，提出了經(jīng)典的區(qū)域經(jīng)濟演進規(guī)律：工業(yè)化初期階段—工業(yè)化中期階段—工業(yè)化后期階段—后工業(yè)化社會。即隨著產(chǎn)業(yè)分工水平不斷提升，制造業(yè)中的非制造環(huán)節(jié)不斷分離出來，形成服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，制造業(yè)占經(jīng)濟的比重將出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性下降。當生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)逐漸取代資金技術(shù)密集型制造業(yè)，成為引領(lǐng)城市經(jīng)濟社會發(fā)展的主導力量，工業(yè)化社會便完成向后工業(yè)化社會的轉(zhuǎn)變。

功能疏解顯著促進超大城市制造業(yè)比較優(yōu)勢的提升

從發(fā)達經(jīng)濟體的歷史經(jīng)驗看，一些大都市在高水平競爭中脫穎而出，成為良性、健康發(fā)展的城市，就在于其在長期的城市發(fā)展政策中，遵循產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)生演替規(guī)律，并在特定階段曾經(jīng)采取積極的行政、規(guī)劃、財稅等手段引導和干預城市制造業(yè)的發(fā)展。

東京借助始于1960年代的兩次首都圈建設(shè)規(guī)劃，制造業(yè)地位躍居日本首位，盡管第三次規(guī)劃推動其城市功能轉(zhuǎn)向中樞管理職能，導致工業(yè)大疏散，但依靠科技創(chuàng)新推動的精密機械等技術(shù)密集型工業(yè)部門以及與信息、金融有關(guān)的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，至今依然集聚了日本制造業(yè)65%的優(yōu)勢力量，并形成了以京濱工業(yè)帶為核心的首都圈產(chǎn)業(yè)研發(fā)中心。倫敦從20世紀60年代起啟動從工業(yè)經(jīng)濟向服務(wù)經(jīng)濟的全面轉(zhuǎn)型，成為世界金融中心，2000年后開始高度強調(diào)制造業(yè)的升級與發(fā)展，國際領(lǐng)先的金融地位更使其具備開展高附加值、知識密集型、具有創(chuàng)新性和設(shè)計主導的制造業(yè)活動的雄厚基礎(chǔ)，成為世界上最具吸引力的制造業(yè)地區(qū)之一。紐約自20世紀50年代起經(jīng)歷了數(shù)十年的制造業(yè)衰退，但在美國制造業(yè)整體回流的背景下，政府設(shè)立21個工業(yè)商務(wù)區(qū)（IBZ）給新制造創(chuàng)造機會，保持了自身世界一流的精密制造能力和技術(shù)創(chuàng)新能力，并力爭通過知識產(chǎn)權(quán)、標準體系等手段實現(xiàn)價值鏈控制，強化全球生產(chǎn)指揮與控制中心功能。

如上實踐表明，這些先發(fā)城市雖然都經(jīng)歷了較為明顯的制造業(yè)（自發(fā)）衰退、（政策）疏解或遷移過程，但都同時抓住了進入高技術(shù)工業(yè)階段和電子信息時代的歷史機遇，通過產(chǎn)業(yè)政策扶持或政府的直接資助，推動基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵核心技術(shù)持續(xù)創(chuàng)新突破，從而筑牢了高端制造領(lǐng)域的絕對優(yōu)勢，并助力保持其本國乃至全球重要制造業(yè)中心的地位，這成為實現(xiàn)城市經(jīng)濟良性循環(huán)和長久韌性的關(guān)鍵所在。

在國內(nèi)，功能疏解同樣顯著促進了超特大城市制造業(yè)比較優(yōu)勢的提升。近年來，北京積極有序疏解非首都功能，對不宜發(fā)展的制造業(yè)“痛下決心、壯士斷腕”，通過制定全國首個以治理“大城市病”為目標的新增產(chǎn)業(yè)禁限目錄（九年四次修訂）、存量產(chǎn)業(yè)淘汰目錄、“10+3”高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄，對產(chǎn)業(yè)進行“舍”與“得”的選擇，持續(xù)探索科學的制度體系。上海以建設(shè)全球卓越制造基地為目標，在鎖定高端制造產(chǎn)業(yè)基地的同時，推動城市非核心功能向郊區(qū)以及更大區(qū)域范圍疏解，不僅成為全國率先布局先進制造業(yè)發(fā)展的典范，而且實現(xiàn)了重塑城市經(jīng)濟活力與有效控制核心區(qū)人口的雙重目標。成都在“中優(yōu)”區(qū)域推進城市非核心功能疏解，分產(chǎn)業(yè)、分功能明確疏解的空間方向、項目的搬遷時序、支持政策和補貼標準，推動產(chǎn)業(yè)項目遷得出去、落得下來。

總體來看，國內(nèi)超特大城市的疏解經(jīng)驗為全球城市治理貢獻了中國范本，其共同特點是：始終立足于解決城市人口與資源、環(huán)境的突出矛盾，借力功能、產(chǎn)業(yè)疏解提質(zhì)引導人口、就業(yè)布局重構(gòu)，不僅通過制造業(yè)“騰籠換鳥”牢牢占據(jù)了產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈的高端環(huán)節(jié)，進一步穩(wěn)固了以先進制造業(yè)為代表的城市實體經(jīng)濟根基，而且將“功能—產(chǎn)業(yè)—人口—空間—公共服務(wù)”統(tǒng)籌考慮，在有效治理“大城市病”過程中探索出一種人口經(jīng)濟密集地區(qū)的優(yōu)化開發(fā)模式。

在把握疏解與穩(wěn)增長關(guān)系中保持退出一般性制造業(yè)的戰(zhàn)略定力

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中難以避免經(jīng)濟增速的下滑。從長期看，舍棄與城市戰(zhàn)略定位不一致、不協(xié)調(diào)的功能和產(chǎn)業(yè)，以疏解功能的“減法”換發(fā)展勢能的“加法”，能夠加快實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級與功能空間合理布局的雙重目標，促進城市比較優(yōu)勢的發(fā)揮和區(qū)域分工的專業(yè)化，推動城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)換。從這個意義上講，穩(wěn)增長與抓疏解是目標一致的、同向的、相互協(xié)同的。但從短期看，一般性制造業(yè)退出必然會減少當前產(chǎn)業(yè)存量、就業(yè)崗位、財政收入，新舊動力接續(xù)轉(zhuǎn)換、創(chuàng)新源轉(zhuǎn)化為增長源、高技術(shù)項目的引育，既需要時間也需要空間，企業(yè)退出留下的真空地帶較難彌補，這些都是導致經(jīng)濟下滑的不穩(wěn)定因素。

因此，把握好疏解與穩(wěn)增長的平衡關(guān)系尤為關(guān)鍵。兩者關(guān)系在不同階段，內(nèi)涵有所不同：在疏解的初期階段，要在保持經(jīng)濟適度增速的目標下談疏解，審慎把握產(chǎn)業(yè)退出的時序、節(jié)奏、力度，既要克服“求增長”的情結(jié)，又要防止傳統(tǒng)增長動力過快衰減導致經(jīng)濟“失速”;當疏解進入中后期階段，要對疏解可能帶來的影響做好總體研判，綜合權(quán)衡疏解減少效益和新增效益導致的經(jīng)濟變化，提高產(chǎn)業(yè)政策的精準性和有效性，以更高、更優(yōu)標準加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，保障經(jīng)濟的行穩(wěn)致遠。

總體來看，在由工業(yè)化階段向后工業(yè)化階段的轉(zhuǎn)變中，市場機制是推動城市產(chǎn)業(yè)疏解調(diào)整的主導力量，任何經(jīng)濟體都不能跨越自身發(fā)展階段而隨意選擇某種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這一過程遵循市場經(jīng)濟的邏輯。倫敦、紐約、東京等城市都經(jīng)歷了制造業(yè)衰退后地區(qū)經(jīng)濟速度下滑、中心區(qū)人口減少、城市活力下降等問題，這個陣痛期大約持續(xù)了20年左右。后發(fā)國家城市盡管難以繞過轉(zhuǎn)型陣痛期，但仍能發(fā)揮政府主導型市場經(jīng)濟模式的優(yōu)勢，借助技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、制度設(shè)計、政策調(diào)節(jié)等手段，有效縮短工業(yè)化各個階段的過渡時間，減緩一般性制造業(yè)外遷帶來的發(fā)展動力衰退及各種城市問題。

堅定不移發(fā)展先進制造業(yè)重塑城市競爭優(yōu)勢

在全球城市體系的高水平競爭中，先進制造業(yè)基礎(chǔ)不僅代表著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的未來方向，而且對大都市新技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)新維持和服務(wù)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。相對于高能耗、高污染、低產(chǎn)值的傳統(tǒng)制造業(yè)，先進制造業(yè)具有突出的高端化、智能化、服務(wù)化、融合化、生態(tài)化、低碳化特征，能幫助大都市連通產(chǎn)業(yè)、人才、科技、創(chuàng)新、服務(wù)等多種經(jīng)濟要素，是全球化時代高能級城市提升創(chuàng)新功能的重要載體，這正是知識經(jīng)濟導向下大都市競爭的核心與關(guān)鍵。近年來，國際上保持制造業(yè)比重基本穩(wěn)定的成功經(jīng)驗以及發(fā)達國家以制造業(yè)創(chuàng)新重塑城市競爭優(yōu)勢的再工業(yè)化行動表明：強關(guān)聯(lián)度、強集群效應、高就業(yè)帶動力、高技術(shù)延展性、高創(chuàng)新潛力等特性，使先進制造業(yè)在由爭奪經(jīng)濟流量向爭奪創(chuàng)新資源的全球城市戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向中始終承擔著重要功能。

后工業(yè)化時代，我國一些區(qū)域性中心城市“過早去工業(yè)化”和“過快去工業(yè)化”引發(fā)制造業(yè)未強先降的整體衰退風險。在全球產(chǎn)業(yè)鏈重塑的背景下，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論、發(fā)展經(jīng)濟學的相關(guān)理論能否適用于中國這樣一個超大型經(jīng)濟體？我們到底是要經(jīng)濟活動來適應理論，還是要創(chuàng)新理論來指導現(xiàn)實？習近平總書記指出：“新時代改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的豐富實踐是理論和政策研究的‘富礦’?！?唯有通過思考和回答時代課題來推進理論創(chuàng)新，才能準確回應和科學指導中國特色社會主義經(jīng)濟建設(shè)偉大實踐中的重大問題。因此，關(guān)于中國超特大城市發(fā)展制造業(yè)的討論，不是制造業(yè)“要不要發(fā)展”的問題，而是“怎樣發(fā)展”的問題;不是“去制造業(yè)”的問題，而是“去制造化”程度的問題。如果僅僅遵循產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換一般規(guī)律的經(jīng)驗性研究，以及后工業(yè)化階段部分先發(fā)城市塑造高服務(wù)業(yè)占比標桿的既有實踐，而將討論的核心問題限定于制造業(yè)“能不能發(fā)展”，絕對肯定或否定制造業(yè)，都將陷入無法證偽、對實際工作毫無指導意義的困境。

超特大城市發(fā)展先進制造業(yè)的具體路徑應從兩個方面展開。一方面，要從建構(gòu)和提升城市產(chǎn)業(yè)核心競爭力的角度，圍繞各地區(qū)“十四五”時期構(gòu)建先進制造業(yè)體系的部署，以集群模式做優(yōu)做強新一代信息技術(shù)、高端裝備、新能源汽車、新材料、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，探索創(chuàng)新世界級先進制造業(yè)集群的培育模式、組織方式、發(fā)展政策、治理機制，實施“一群一策”差異化發(fā)展路線和分類型政策支持，培育一批以世界一流企業(yè)、“獨角獸”企業(yè)、專精特新“小巨人”企業(yè)、“單項冠軍”企業(yè)、“隱形冠軍”企業(yè)為核心的制造企業(yè)群體，持續(xù)提升先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)能級。另一方面，要轉(zhuǎn)變將“產(chǎn)業(yè)升級”等同于“發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)”“新制造代替舊工業(yè)”的傳統(tǒng)思維認知，關(guān)注存量制造業(yè)的改造升級。從國家角度觀察，近年來以服裝紡織、食品飲料、家具制造、印刷出版等為代表的勞動密集型都市工業(yè)的再興起，使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在一些資源匱乏的發(fā)達國家中又重新占據(jù)較高比重，通用技術(shù)創(chuàng)新和應用為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高精尖轉(zhuǎn)型提供了可能。超特大城市要留住保障城市運行生命線安全以及對高端產(chǎn)業(yè)鏈條有重要影響的制造業(yè)企業(yè)，就要將政策資源配置的指向由特定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向技術(shù)創(chuàng)新，培育形成激發(fā)有效創(chuàng)新的激勵機制和政策環(huán)境，通過5G、大數(shù)據(jù)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等共性使能技術(shù)向傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的滲透、新技術(shù)嫁接傳統(tǒng)技術(shù)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深度融合等方式，對產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)進行附加值提升、彌補斷鏈環(huán)節(jié)，實現(xiàn)傳統(tǒng)制造業(yè)從粗放到精密、從規(guī)模到精敏、從高能耗、高污染、低產(chǎn)值到高技術(shù)、高價值、清潔化的全面升級。

（本文是北京市社會科學基金重點項目“新中國成立前后‘四面八方’的經(jīng)濟政策及其當代價值研究”〈項目編號：19LJA002〉階段性成果）

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（作者簡介：刁琳琳，中共北京市委黨校（北京行政學院）經(jīng)濟學教研部副主任、教授）

責任編輯 / 張蕾磊