事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理的問題與對(duì)策分析

文/李雅娟（生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心）

事業(yè)單位作為保障社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的核心力量，具有較強(qiáng)的服務(wù)性與公益性。就事業(yè)單位而言，國家財(cái)政體制、行政管理體制改革以及各項(xiàng)政策的出臺(tái)，正是為了推動(dòng)事業(yè)單位內(nèi)部管理模式的轉(zhuǎn)變，從而適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，充分發(fā)揮其社會(huì)公共服務(wù)職能，進(jìn)而保障社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

全面預(yù)算管理在事業(yè)單位管理模式轉(zhuǎn)變過程中發(fā)揮著極為重要的作用，在政策的推動(dòng)下，各事業(yè)單位現(xiàn)已普遍建立了相應(yīng)的全面預(yù)算管理制度，逐漸將全面預(yù)算管理理念應(yīng)用至內(nèi)部管理工作中。但由于可參考案例較少，事業(yè)單位在落實(shí)過程中面臨諸多困難。鑒于此，全面預(yù)算管理在事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)用的有效路徑，應(yīng)當(dāng)作為各事業(yè)單位管理層及相關(guān)人士現(xiàn)階段的重點(diǎn)研究課題。

一、事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理的意義

在復(fù)雜多變的外部環(huán)境下，全面預(yù)算管理的重要作用愈加顯著，現(xiàn)從如下兩方面就全面預(yù)算管理的意義加以闡述：

（一）有助于財(cái)政資金利用率的提升

事業(yè)單位全面預(yù)算管理的有效落實(shí)，一方面有助于各單位對(duì)財(cái)政資金的合理配置與高效使用，從而提升各單位內(nèi)部財(cái)政資金利用率，進(jìn)而確保國家總體財(cái)政資金利用率的提升。另一方面有助于政府部門對(duì)各單位財(cái)政資金活動(dòng)的準(zhǔn)確把握，并通過綜合評(píng)估，將資金投入到更需要的地方去，進(jìn)而改善民生，實(shí)現(xiàn)有限資源效益的最大化[1]。

（二）有助于事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的降低

事業(yè)單位所面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要有支付風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，通過全面預(yù)算管理，有助于事業(yè)單位對(duì)自身運(yùn)營情況的實(shí)時(shí)掌控，并通過事前預(yù)測、事中控制、事后評(píng)估全過程管理，增強(qiáng)事業(yè)單位對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與控制能力，將而降低風(fēng)險(xiǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)損失[2]。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題

（一）制度建設(shè)不健全，全員參與度不高

在政策的推動(dòng)下，雖然各事業(yè)單位已經(jīng)普遍建立了相應(yīng)的全面預(yù)算管理制度，但在制度設(shè)計(jì)上仍存在一些漏洞，這些漏洞需要事業(yè)單位對(duì)其予以進(jìn)一步的補(bǔ)充完善與修正。比如：未將一些非財(cái)務(wù)內(nèi)容納入預(yù)算管理范疇，違背了全面預(yù)算管理的全面性；未對(duì)相關(guān)政策及法律法規(guī)進(jìn)行充分解讀，制度的制定缺乏政策方面所要體現(xiàn)的內(nèi)容等等，這些問題的存在，使之無法對(duì)全面預(yù)算管理工作予以正確指導(dǎo)，既不利于事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的進(jìn)一步推進(jìn)，又不利于其工作質(zhì)量的進(jìn)一步提升。

（二）組織架構(gòu)不完善，職責(zé)劃分不清晰

最初，事業(yè)單位預(yù)算管理工作的開展主要由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，但隨著全面預(yù)算管理模式的引進(jìn)，僅憑借財(cái)務(wù)部門無法完成該項(xiàng)工作，這是由全面預(yù)算管理的特性所決定的。但就目前大多數(shù)事業(yè)單位具體情況來看，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)全面預(yù)算管理工作的現(xiàn)象仍普遍存在，雖然有的事業(yè)單位建立了預(yù)算管理委員會(huì)，但其組織架構(gòu)仍存在不完善的地方，比如缺乏歸口管理機(jī)制。此外，職責(zé)劃分不清晰、責(zé)任無法對(duì)應(yīng)到人等問題也較為普遍，這在一定程度上阻礙了事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的有序開展。

（三）編制方法不靈活，預(yù)算編制不科學(xué)

雖然各事業(yè)單位管理層對(duì)預(yù)算編制的關(guān)注度越來越高，但其中存在的一些問題一直未得以徹底解決，預(yù)算編制脫離實(shí)際的現(xiàn)象普遍存在，這在很大程度上制約著事業(yè)單位全面預(yù)算管理水平的提升。預(yù)算編制不科學(xué)的主要原因可歸納為兩點(diǎn)：第一，為嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)算編制流程開展預(yù)算編制工作；第二，預(yù)算編制方法的選取不靈活、不具有針對(duì)性。

（四）控制監(jiān)管不到位，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格

預(yù)算執(zhí)行是全面預(yù)算管理的重頭，在制度建設(shè)、組織架構(gòu)、預(yù)算編制都已完備的基礎(chǔ)上，預(yù)算執(zhí)行的控制監(jiān)督工作尤為重要，控制監(jiān)督力度直接影響全面預(yù)算管理的有效性。大多數(shù)事業(yè)單位的控制監(jiān)管機(jī)制雖已完備，但還存在諸多問題，執(zhí)行情況評(píng)估間隔時(shí)間糾、監(jiān)管機(jī)制缺乏動(dòng)態(tài)性、實(shí)時(shí)跟蹤落實(shí)不到位等，都是最為常見的問題。這些問題如果不及時(shí)解決，全面預(yù)算管理工作將無法深入推進(jìn)，全面預(yù)算管理工作也會(huì)“流于形式”，無法發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。

（五）考核指標(biāo)不合理，績效考核不充分

預(yù)算績效考核機(jī)制設(shè)立的主要目的：1.激發(fā)單位全體員工工作積極性，提升全面預(yù)算管理工作質(zhì)量；2.及時(shí)改進(jìn)全面預(yù)算管理中存在的問題，更好地指導(dǎo)下一階段的全面預(yù)算管理工作。但是由于事業(yè)單位績效考核體系不完善，考核指標(biāo)缺乏綜合性，致使考核結(jié)果不具備足夠的客觀性與公平公正性，這在很大程度上影響了考核結(jié)果的應(yīng)用效果，甚至?xí)m得其反。

三、事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理的對(duì)策探析

（一）完善制度建設(shè)，提升全員參與度

完善的制度建設(shè)是全面預(yù)算管理工作有序開展與不斷推進(jìn)的基本保障。首先，健全的制度能夠有效推動(dòng)全體員工參與至預(yù)算管理工作當(dāng)中；其次，健全的制度對(duì)全面預(yù)算管理工作有一定的指導(dǎo)約束作用；最后，事業(yè)單位提升全面預(yù)算管理水平，第一步就需要從制度建設(shè)著手。

在完善制度建設(shè)過程中，主要是確保制度的全面性、完整性與科學(xué)有效性，一方面結(jié)合單位實(shí)際情況，對(duì)各項(xiàng)制度內(nèi)容加以完善，將資金流轉(zhuǎn)、費(fèi)用報(bào)銷、成本控制等財(cái)務(wù)活動(dòng)，以及人才招聘與培養(yǎng)、業(yè)務(wù)流程規(guī)范與審批程序等非財(cái)務(wù)內(nèi)容，全部納入全面預(yù)算管理制度當(dāng)中，以此來確保制度的全面性與完整性；另一方面認(rèn)真研讀相關(guān)政策及其他政府文件，深入探討相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容，確保制度的合法合規(guī)性與政策適應(yīng)性。事業(yè)單位還可以適當(dāng)借鑒其他單位的全面預(yù)算管理制度內(nèi)容，然后基于自身情況，對(duì)其制度內(nèi)容進(jìn)行逐條修改調(diào)整，使其適應(yīng)于本單位的發(fā)展，以此來確保制度的科學(xué)有效性。

此外，事業(yè)單位還可參考佛山市某事業(yè)單位全面預(yù)算管理制度的完善步驟：（1）梳理業(yè)務(wù)模式與流程，有序?qū)訕I(yè)務(wù)活動(dòng)與財(cái)務(wù)工作，以此來構(gòu)建完善的全面預(yù)算管理環(huán)境；（2）就制度中有關(guān)預(yù)算執(zhí)行控制的內(nèi)容加以強(qiáng)化，充分發(fā)揮制度的約束作用及權(quán)威性；（3）做好財(cái)務(wù)要素的確認(rèn)；（4）加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息管理[3]。

（二）優(yōu)化組織架構(gòu)，明確崗位職責(zé)權(quán)限

預(yù)算管理組織架構(gòu)是全面預(yù)算管理的基本要素，科學(xué)有效的組織架構(gòu)，能夠有效提升事業(yè)單位全面預(yù)算管理效率。完整的預(yù)算管理組織架構(gòu)包含了決策、管理與執(zhí)行者三個(gè)層級(jí)，因此，事業(yè)單位可以從這三個(gè)層級(jí)切入，對(duì)現(xiàn)有的預(yù)算管理組織架構(gòu)加以優(yōu)化，并明確各層級(jí)、各崗位的職責(zé)權(quán)限。

首先，就預(yù)算管理決策層而言，就是全面預(yù)算管理委員會(huì)，主要由單位領(lǐng)導(dǎo)班子組成，負(fù)責(zé)全面預(yù)算管理發(fā)展方向的把控、單位預(yù)算總目標(biāo)的制定、預(yù)算編制的終審，及其一些支持性工作；其次，就管理層而言，就是預(yù)算管理辦公室及預(yù)算歸口管理組織。其中，預(yù)算管理辦公室——通常設(shè)置在財(cái)務(wù)部門當(dāng)中，由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算管理相關(guān)制度的起草修訂、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理及一些上傳下達(dá)性工作；預(yù)算歸口管理組織——由人力資源部、資產(chǎn)管理部、內(nèi)審部等部門組成，負(fù)責(zé)各部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行情況的匯總工作，同時(shí)將執(zhí)行所遇到的問題上報(bào)至預(yù)算管理辦公室；最后，就執(zhí)行層而言，即各基層部門，負(fù)責(zé)本部門預(yù)算的編制、執(zhí)行工作，同時(shí)還需要將預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)情況反饋至預(yù)算歸口管理組織。

在完整有效的預(yù)算管理組織架構(gòu)基礎(chǔ)上，事業(yè)單位還需做好各層級(jí)、各部門、各崗位的職責(zé)劃分，確保不相容崗位相分離，同時(shí)建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度，確保責(zé)任到人[4]。

（三）靈活選用編制方法，提升預(yù)算編制科學(xué)性

預(yù)算編制是全面預(yù)算管理的起點(diǎn)，也是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，而預(yù)算編制方法則是預(yù)算編制的重要組成要素。事業(yè)單位要想通過增強(qiáng)預(yù)算編制科學(xué)性，提升全面預(yù)算管理水平，就必須對(duì)預(yù)算編制方法加以優(yōu)化。常見的預(yù)算編制方法有零基預(yù)算法、增量預(yù)算法、滾動(dòng)預(yù)算法、彈性預(yù)算法、固定預(yù)算法等等，通過靈活選用多樣化的預(yù)算編制方法，能夠有效提升全面預(yù)算管理的適應(yīng)能力。同時(shí)，事業(yè)單位還需在此基礎(chǔ)上，將預(yù)算項(xiàng)目與編制方法一一對(duì)應(yīng)，從而進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算編制的針對(duì)性，比如：針對(duì)于固定費(fèi)用，采用固定預(yù)算與增量預(yù)算相結(jié)合的編制方法；針對(duì)于變動(dòng)費(fèi)用，采用彈性預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合的方法，同時(shí)也可以適當(dāng)采用定期預(yù)算法和滾動(dòng)預(yù)算法，從而增強(qiáng)預(yù)算指標(biāo)的適時(shí)性與準(zhǔn)確性。在條件允許的情況下，事業(yè)單位還可將預(yù)算編制交由預(yù)算部負(fù)責(zé)，預(yù)算部則根據(jù)預(yù)算內(nèi)容合理選用并組合多種編制方法，來完成預(yù)算編制，比如說零基預(yù)算與項(xiàng)目預(yù)算相結(jié)合、固定預(yù)算與費(fèi)用預(yù)算相結(jié)合等，如此來確保預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，提升預(yù)算編制質(zhì)量[5]。

此外，規(guī)范的預(yù)算編制流程也是增強(qiáng)預(yù)算編制科學(xué)有效性的重要途徑，事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)，可參考鄭州某事業(yè)單位的預(yù)算編制流程，見圖1。該預(yù)算編制流程是基于“上下結(jié)合、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總”的標(biāo)準(zhǔn)化編制流程，再結(jié)合單位自身實(shí)際情況所制定的。

圖1 預(yù)算編制流程

（四）建立動(dòng)態(tài)控制監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行作為全面預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，加大預(yù)算執(zhí)行控制監(jiān)管力度，能夠快速提升全面預(yù)算管理水平。基于此，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)盡快建立動(dòng)態(tài)控制監(jiān)管機(jī)制，并確保預(yù)算執(zhí)行工作的嚴(yán)格落實(shí)。實(shí)時(shí)跟蹤與動(dòng)態(tài)化分析，不僅有助于單位管理層對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的充分掌握以及問題的快速定位與精準(zhǔn)分析，而且有助于預(yù)算控制手段、預(yù)算編制內(nèi)容及預(yù)算執(zhí)行情況的及時(shí)調(diào)整與改進(jìn)。事業(yè)單位在建立動(dòng)態(tài)控制監(jiān)管機(jī)制時(shí)，可從如下幾個(gè)步驟著手：

其一，細(xì)化分析預(yù)算目標(biāo)、預(yù)算管理內(nèi)容及崗位職責(zé)權(quán)限，確保單位內(nèi)部各崗位及其員工，對(duì)自身工作目標(biāo)、內(nèi)容及相關(guān)責(zé)任有清楚認(rèn)知，為后續(xù)動(dòng)態(tài)控制監(jiān)管機(jī)制的建立奠定基礎(chǔ)；其二，基于預(yù)算目標(biāo)及財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)相關(guān)指標(biāo)，借助各類系統(tǒng)軟件、“大數(shù)據(jù)、云計(jì)算”等信息技術(shù)，建立預(yù)算執(zhí)行預(yù)警機(jī)制。當(dāng)實(shí)際執(zhí)行情況偏離預(yù)算目標(biāo)或者正常指標(biāo)范圍時(shí)，自動(dòng)觸發(fā)預(yù)警機(jī)制，并發(fā)出預(yù)警信號(hào)，相關(guān)人員接收到信號(hào)后，及時(shí)采取措施并通知相應(yīng)負(fù)責(zé)人，從而確保異常情況的及時(shí)發(fā)現(xiàn)與控制。同時(shí)，事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)定期組織開展預(yù)算執(zhí)行月度評(píng)估會(huì)議，針對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況、執(zhí)行過程中存在的問題以及后續(xù)預(yù)算執(zhí)行的調(diào)整改進(jìn)方案進(jìn)行討論分析，從而確保問題的徹底解決；其三，規(guī)范預(yù)算調(diào)整流程及相應(yīng)的審批流程，謹(jǐn)遵“謹(jǐn)慎處理、適當(dāng)調(diào)整”的原則，避免預(yù)算隨意調(diào)整以及資金過度支出的現(xiàn)象發(fā)生[6]。

（五）有針對(duì)性地設(shè)立考核指標(biāo)，確?？冃Э己擞行?/h3>

績效考核作為全面預(yù)算管理的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)揮著重要作用。通過績效考核，不僅能夠充分調(diào)動(dòng)單位全體員工參與預(yù)算管理的積極性，提升全面預(yù)算管理工作質(zhì)量與效率，而且有助于全面預(yù)算管理問題的充分發(fā)現(xiàn)與徹底解決，為全面預(yù)算管理工作的進(jìn)一步推進(jìn)提供保障。考核指標(biāo)的設(shè)立對(duì)績效考核有效性有著直接影響，所以事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)考核指標(biāo)的設(shè)立投入更多精力。首先，事業(yè)單位一方面需要確保考核指標(biāo)的多元化程度，即將財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)相結(jié)合、動(dòng)態(tài)與靜態(tài)指標(biāo)性結(jié)合、定性與定量指標(biāo)性結(jié)合，另一方面需要確保指標(biāo)的針對(duì)性與指標(biāo)運(yùn)用的靈活性；其次，事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)建立與之相適應(yīng)的獎(jiǎng)罰激勵(lì)制度，將單位戰(zhàn)略目標(biāo)、本階段的預(yù)算管理目標(biāo)以及預(yù)算管理工作的完成情況與員工的個(gè)人利益相關(guān)聯(lián)，從而積極調(diào)動(dòng)員工工作積極性，確保其工作質(zhì)量。同時(shí)，事業(yè)單位還需基于考核結(jié)果，對(duì)全面預(yù)算管理中存在的問題予以進(jìn)一步改善優(yōu)化，從而更好地指導(dǎo)下一階段的全面預(yù)算管理工作。

（六）借助信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化

為順應(yīng)財(cái)政部《關(guān)于推廣實(shí)施中央預(yù)算管理一體化建設(shè)的通知》要求，實(shí)現(xiàn)各部門預(yù)算管理一體化，事業(yè)單位首先需要做好系統(tǒng)準(zhǔn)備工作，并基于2022年的部門預(yù)算數(shù)據(jù)，進(jìn)行壓力測試，然后于2023年開展部門預(yù)算管理工作時(shí)，逐步完成預(yù)算管理一體化建設(shè)工作，并借助一體化系統(tǒng)，完成入庫項(xiàng)目評(píng)審、申報(bào)入庫等工作；完成預(yù)算管理、資產(chǎn)管理以及財(cái)務(wù)管理等工作的多維度有機(jī)融合，形成全鏈條管理機(jī)制。此外，建立財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)與一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)協(xié)同與信息共享機(jī)制。

四、結(jié)束語

綜合上述內(nèi)容，在我國行政管理體制不斷深化改革的時(shí)代背景下，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極落實(shí)全面預(yù)算管理，并結(jié)合單位性質(zhì)及具體情況，深入剖析全面預(yù)算管理中存在的問題，例如：員工參與度不高、職責(zé)劃分不清晰、預(yù)算編制不科學(xué)、執(zhí)行不嚴(yán)格、考核不充分等等，并基于實(shí)際問題，有針對(duì)性地采取完善制度建設(shè)、優(yōu)化組織架構(gòu)、靈活選用編制方法、建立動(dòng)態(tài)控制監(jiān)管機(jī)制、補(bǔ)充或者調(diào)整績效考核指標(biāo)體系等相應(yīng)措施，提升事業(yè)單位全面預(yù)算管理水平，增強(qiáng)事業(yè)單位對(duì)全面預(yù)算管理的應(yīng)用力度及有效性，最終使事業(yè)單位為社會(huì)公眾提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，確保其社會(huì)效益最大化。

由于對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)及理論的研究深度不夠，文章中提到的問題、措施也有諸多不足之處，后續(xù)會(huì)不斷學(xué)習(xí)研究，力求提出更有效的措施，以幫助事業(yè)單位更好地落實(shí)全面預(yù)算管理。