事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理的問題與對策分析

文/李雅娟（生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學品管理技術(shù)中心）

事業(yè)單位作為保障社會穩(wěn)定發(fā)展的核心力量，具有較強的服務(wù)性與公益性。就事業(yè)單位而言，國家財政體制、行政管理體制改革以及各項政策的出臺，正是為了推動事業(yè)單位內(nèi)部管理模式的轉(zhuǎn)變，從而適應(yīng)社會發(fā)展需求，充分發(fā)揮其社會公共服務(wù)職能，進而保障社會的穩(wěn)定發(fā)展。

全面預(yù)算管理在事業(yè)單位管理模式轉(zhuǎn)變過程中發(fā)揮著極為重要的作用，在政策的推動下，各事業(yè)單位現(xiàn)已普遍建立了相應(yīng)的全面預(yù)算管理制度，逐漸將全面預(yù)算管理理念應(yīng)用至內(nèi)部管理工作中。但由于可參考案例較少，事業(yè)單位在落實過程中面臨諸多困難。鑒于此，全面預(yù)算管理在事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)用的有效路徑，應(yīng)當作為各事業(yè)單位管理層及相關(guān)人士現(xiàn)階段的重點研究課題。

一、事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理的意義

在復(fù)雜多變的外部環(huán)境下，全面預(yù)算管理的重要作用愈加顯著，現(xiàn)從如下兩方面就全面預(yù)算管理的意義加以闡述：

（一）有助于財政資金利用率的提升

事業(yè)單位全面預(yù)算管理的有效落實，一方面有助于各單位對財政資金的合理配置與高效使用，從而提升各單位內(nèi)部財政資金利用率，進而確保國家總體財政資金利用率的提升。另一方面有助于政府部門對各單位財政資金活動的準確把握，并通過綜合評估，將資金投入到更需要的地方去，進而改善民生，實現(xiàn)有限資源效益的最大化[1]。

（二）有助于事業(yè)單位財務(wù)風險的降低

事業(yè)單位所面臨的財務(wù)風險主要有支付風險和運營風險，通過全面預(yù)算管理，有助于事業(yè)單位對自身運營情況的實時掌控，并通過事前預(yù)測、事中控制、事后評估全過程管理，增強事業(yè)單位對財務(wù)風險的識別與控制能力，將而降低風險帶來的經(jīng)濟損失[2]。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題

（一）制度建設(shè)不健全，全員參與度不高

在政策的推動下，雖然各事業(yè)單位已經(jīng)普遍建立了相應(yīng)的全面預(yù)算管理制度，但在制度設(shè)計上仍存在一些漏洞，這些漏洞需要事業(yè)單位對其予以進一步的補充完善與修正。比如：未將一些非財務(wù)內(nèi)容納入預(yù)算管理范疇，違背了全面預(yù)算管理的全面性；未對相關(guān)政策及法律法規(guī)進行充分解讀，制度的制定缺乏政策方面所要體現(xiàn)的內(nèi)容等等，這些問題的存在，使之無法對全面預(yù)算管理工作予以正確指導，既不利于事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的進一步推進，又不利于其工作質(zhì)量的進一步提升。

（二）組織架構(gòu)不完善，職責劃分不清晰

最初，事業(yè)單位預(yù)算管理工作的開展主要由財務(wù)部門負責，但隨著全面預(yù)算管理模式的引進，僅憑借財務(wù)部門無法完成該項工作，這是由全面預(yù)算管理的特性所決定的。但就目前大多數(shù)事業(yè)單位具體情況來看，財務(wù)部門負責全面預(yù)算管理工作的現(xiàn)象仍普遍存在，雖然有的事業(yè)單位建立了預(yù)算管理委員會，但其組織架構(gòu)仍存在不完善的地方，比如缺乏歸口管理機制。此外，職責劃分不清晰、責任無法對應(yīng)到人等問題也較為普遍，這在一定程度上阻礙了事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的有序開展。

（三）編制方法不靈活，預(yù)算編制不科學

雖然各事業(yè)單位管理層對預(yù)算編制的關(guān)注度越來越高，但其中存在的一些問題一直未得以徹底解決，預(yù)算編制脫離實際的現(xiàn)象普遍存在，這在很大程度上制約著事業(yè)單位全面預(yù)算管理水平的提升。預(yù)算編制不科學的主要原因可歸納為兩點：第一，為嚴格按照標準化的預(yù)算編制流程開展預(yù)算編制工作；第二，預(yù)算編制方法的選取不靈活、不具有針對性。

（四）控制監(jiān)管不到位，預(yù)算執(zhí)行不嚴格

預(yù)算執(zhí)行是全面預(yù)算管理的重頭，在制度建設(shè)、組織架構(gòu)、預(yù)算編制都已完備的基礎(chǔ)上，預(yù)算執(zhí)行的控制監(jiān)督工作尤為重要，控制監(jiān)督力度直接影響全面預(yù)算管理的有效性。大多數(shù)事業(yè)單位的控制監(jiān)管機制雖已完備，但還存在諸多問題，執(zhí)行情況評估間隔時間糾、監(jiān)管機制缺乏動態(tài)性、實時跟蹤落實不到位等，都是最為常見的問題。這些問題如果不及時解決，全面預(yù)算管理工作將無法深入推進，全面預(yù)算管理工作也會“流于形式”，無法發(fā)揮實質(zhì)性的作用。

（五）考核指標不合理，績效考核不充分

預(yù)算績效考核機制設(shè)立的主要目的：1.激發(fā)單位全體員工工作積極性，提升全面預(yù)算管理工作質(zhì)量；2.及時改進全面預(yù)算管理中存在的問題，更好地指導下一階段的全面預(yù)算管理工作。但是由于事業(yè)單位績效考核體系不完善，考核指標缺乏綜合性，致使考核結(jié)果不具備足夠的客觀性與公平公正性，這在很大程度上影響了考核結(jié)果的應(yīng)用效果，甚至會適得其反。

三、事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理的對策探析

（一）完善制度建設(shè)，提升全員參與度

完善的制度建設(shè)是全面預(yù)算管理工作有序開展與不斷推進的基本保障。首先，健全的制度能夠有效推動全體員工參與至預(yù)算管理工作當中；其次，健全的制度對全面預(yù)算管理工作有一定的指導約束作用；最后，事業(yè)單位提升全面預(yù)算管理水平，第一步就需要從制度建設(shè)著手。

在完善制度建設(shè)過程中，主要是確保制度的全面性、完整性與科學有效性，一方面結(jié)合單位實際情況，對各項制度內(nèi)容加以完善，將資金流轉(zhuǎn)、費用報銷、成本控制等財務(wù)活動，以及人才招聘與培養(yǎng)、業(yè)務(wù)流程規(guī)范與審批程序等非財務(wù)內(nèi)容，全部納入全面預(yù)算管理制度當中，以此來確保制度的全面性與完整性；另一方面認真研讀相關(guān)政策及其他政府文件，深入探討相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容，確保制度的合法合規(guī)性與政策適應(yīng)性。事業(yè)單位還可以適當借鑒其他單位的全面預(yù)算管理制度內(nèi)容，然后基于自身情況，對其制度內(nèi)容進行逐條修改調(diào)整，使其適應(yīng)于本單位的發(fā)展，以此來確保制度的科學有效性。

此外，事業(yè)單位還可參考佛山市某事業(yè)單位全面預(yù)算管理制度的完善步驟：（1）梳理業(yè)務(wù)模式與流程，有序?qū)訕I(yè)務(wù)活動與財務(wù)工作，以此來構(gòu)建完善的全面預(yù)算管理環(huán)境；（2）就制度中有關(guān)預(yù)算執(zhí)行控制的內(nèi)容加以強化，充分發(fā)揮制度的約束作用及權(quán)威性；（3）做好財務(wù)要素的確認；（4）加強數(shù)據(jù)信息管理[3]。

（二）優(yōu)化組織架構(gòu)，明確崗位職責權(quán)限

預(yù)算管理組織架構(gòu)是全面預(yù)算管理的基本要素，科學有效的組織架構(gòu)，能夠有效提升事業(yè)單位全面預(yù)算管理效率。完整的預(yù)算管理組織架構(gòu)包含了決策、管理與執(zhí)行者三個層級，因此，事業(yè)單位可以從這三個層級切入，對現(xiàn)有的預(yù)算管理組織架構(gòu)加以優(yōu)化，并明確各層級、各崗位的職責權(quán)限。

首先，就預(yù)算管理決策層而言，就是全面預(yù)算管理委員會，主要由單位領(lǐng)導班子組成，負責全面預(yù)算管理發(fā)展方向的把控、單位預(yù)算總目標的制定、預(yù)算編制的終審，及其一些支持性工作；其次，就管理層而言，就是預(yù)算管理辦公室及預(yù)算歸口管理組織。其中，預(yù)算管理辦公室——通常設(shè)置在財務(wù)部門當中，由財務(wù)部門負責預(yù)算管理相關(guān)制度的起草修訂、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理及一些上傳下達性工作；預(yù)算歸口管理組織——由人力資源部、資產(chǎn)管理部、內(nèi)審部等部門組成，負責各部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行情況的匯總工作，同時將執(zhí)行所遇到的問題上報至預(yù)算管理辦公室；最后，就執(zhí)行層而言，即各基層部門，負責本部門預(yù)算的編制、執(zhí)行工作，同時還需要將預(yù)算執(zhí)行的真實情況反饋至預(yù)算歸口管理組織。

在完整有效的預(yù)算管理組織架構(gòu)基礎(chǔ)上，事業(yè)單位還需做好各層級、各部門、各崗位的職責劃分，確保不相容崗位相分離，同時建立相應(yīng)的責任追究制度，確保責任到人[4]。

（三）靈活選用編制方法，提升預(yù)算編制科學性

預(yù)算編制是全面預(yù)算管理的起點，也是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，而預(yù)算編制方法則是預(yù)算編制的重要組成要素。事業(yè)單位要想通過增強預(yù)算編制科學性，提升全面預(yù)算管理水平，就必須對預(yù)算編制方法加以優(yōu)化。常見的預(yù)算編制方法有零基預(yù)算法、增量預(yù)算法、滾動預(yù)算法、彈性預(yù)算法、固定預(yù)算法等等，通過靈活選用多樣化的預(yù)算編制方法，能夠有效提升全面預(yù)算管理的適應(yīng)能力。同時，事業(yè)單位還需在此基礎(chǔ)上，將預(yù)算項目與編制方法一一對應(yīng)，從而進一步增強預(yù)算編制的針對性，比如：針對于固定費用，采用固定預(yù)算與增量預(yù)算相結(jié)合的編制方法；針對于變動費用，采用彈性預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合的方法，同時也可以適當采用定期預(yù)算法和滾動預(yù)算法，從而增強預(yù)算指標的適時性與準確性。在條件允許的情況下，事業(yè)單位還可將預(yù)算編制交由預(yù)算部負責，預(yù)算部則根據(jù)預(yù)算內(nèi)容合理選用并組合多種編制方法，來完成預(yù)算編制，比如說零基預(yù)算與項目預(yù)算相結(jié)合、固定預(yù)算與費用預(yù)算相結(jié)合等，如此來確保預(yù)算編制的準確性，提升預(yù)算編制質(zhì)量[5]。

此外，規(guī)范的預(yù)算編制流程也是增強預(yù)算編制科學有效性的重要途徑，事業(yè)單位在編制預(yù)算時，可參考鄭州某事業(yè)單位的預(yù)算編制流程，見圖1。該預(yù)算編制流程是基于“上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總”的標準化編制流程，再結(jié)合單位自身實際情況所制定的。

圖1 預(yù)算編制流程

（四）建立動態(tài)控制監(jiān)管機制，嚴格落實預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行作為全面預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，加大預(yù)算執(zhí)行控制監(jiān)管力度，能夠快速提升全面預(yù)算管理水平。基于此，事業(yè)單位應(yīng)當盡快建立動態(tài)控制監(jiān)管機制，并確保預(yù)算執(zhí)行工作的嚴格落實。實時跟蹤與動態(tài)化分析，不僅有助于單位管理層對預(yù)算執(zhí)行情況的充分掌握以及問題的快速定位與精準分析，而且有助于預(yù)算控制手段、預(yù)算編制內(nèi)容及預(yù)算執(zhí)行情況的及時調(diào)整與改進。事業(yè)單位在建立動態(tài)控制監(jiān)管機制時，可從如下幾個步驟著手：

其一，細化分析預(yù)算目標、預(yù)算管理內(nèi)容及崗位職責權(quán)限，確保單位內(nèi)部各崗位及其員工，對自身工作目標、內(nèi)容及相關(guān)責任有清楚認知，為后續(xù)動態(tài)控制監(jiān)管機制的建立奠定基礎(chǔ)；其二，基于預(yù)算目標及財務(wù)與非財務(wù)相關(guān)指標，借助各類系統(tǒng)軟件、“大數(shù)據(jù)、云計算”等信息技術(shù)，建立預(yù)算執(zhí)行預(yù)警機制。當實際執(zhí)行情況偏離預(yù)算目標或者正常指標范圍時，自動觸發(fā)預(yù)警機制，并發(fā)出預(yù)警信號，相關(guān)人員接收到信號后，及時采取措施并通知相應(yīng)負責人，從而確保異常情況的及時發(fā)現(xiàn)與控制。同時，事業(yè)單位還應(yīng)當定期組織開展預(yù)算執(zhí)行月度評估會議，針對預(yù)算執(zhí)行情況、執(zhí)行過程中存在的問題以及后續(xù)預(yù)算執(zhí)行的調(diào)整改進方案進行討論分析，從而確保問題的徹底解決；其三，規(guī)范預(yù)算調(diào)整流程及相應(yīng)的審批流程，謹遵“謹慎處理、適當調(diào)整”的原則，避免預(yù)算隨意調(diào)整以及資金過度支出的現(xiàn)象發(fā)生[6]。

（五）有針對性地設(shè)立考核指標，確?？冃Э己擞行?/h3>

績效考核作為全面預(yù)算管理的最后一個環(huán)節(jié)，發(fā)揮著重要作用。通過績效考核，不僅能夠充分調(diào)動單位全體員工參與預(yù)算管理的積極性，提升全面預(yù)算管理工作質(zhì)量與效率，而且有助于全面預(yù)算管理問題的充分發(fā)現(xiàn)與徹底解決，為全面預(yù)算管理工作的進一步推進提供保障?？己酥笜说脑O(shè)立對績效考核有效性有著直接影響，所以事業(yè)單位應(yīng)當對考核指標的設(shè)立投入更多精力。首先，事業(yè)單位一方面需要確保考核指標的多元化程度，即將財務(wù)與非財務(wù)指標相結(jié)合、動態(tài)與靜態(tài)指標性結(jié)合、定性與定量指標性結(jié)合，另一方面需要確保指標的針對性與指標運用的靈活性；其次，事業(yè)單位還應(yīng)當建立與之相適應(yīng)的獎罰激勵制度，將單位戰(zhàn)略目標、本階段的預(yù)算管理目標以及預(yù)算管理工作的完成情況與員工的個人利益相關(guān)聯(lián)，從而積極調(diào)動員工工作積極性，確保其工作質(zhì)量。同時，事業(yè)單位還需基于考核結(jié)果，對全面預(yù)算管理中存在的問題予以進一步改善優(yōu)化，從而更好地指導下一階段的全面預(yù)算管理工作。

（六）借助信息系統(tǒng)，實現(xiàn)預(yù)算管理一體化

為順應(yīng)財政部《關(guān)于推廣實施中央預(yù)算管理一體化建設(shè)的通知》要求，實現(xiàn)各部門預(yù)算管理一體化，事業(yè)單位首先需要做好系統(tǒng)準備工作，并基于2022年的部門預(yù)算數(shù)據(jù)，進行壓力測試，然后于2023年開展部門預(yù)算管理工作時，逐步完成預(yù)算管理一體化建設(shè)工作，并借助一體化系統(tǒng)，完成入庫項目評審、申報入庫等工作；完成預(yù)算管理、資產(chǎn)管理以及財務(wù)管理等工作的多維度有機融合，形成全鏈條管理機制。此外，建立財務(wù)管理信息系統(tǒng)與一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)協(xié)同與信息共享機制。

四、結(jié)束語

綜合上述內(nèi)容，在我國行政管理體制不斷深化改革的時代背景下，事業(yè)單位應(yīng)當積極落實全面預(yù)算管理，并結(jié)合單位性質(zhì)及具體情況，深入剖析全面預(yù)算管理中存在的問題，例如：員工參與度不高、職責劃分不清晰、預(yù)算編制不科學、執(zhí)行不嚴格、考核不充分等等，并基于實際問題，有針對性地采取完善制度建設(shè)、優(yōu)化組織架構(gòu)、靈活選用編制方法、建立動態(tài)控制監(jiān)管機制、補充或者調(diào)整績效考核指標體系等相應(yīng)措施，提升事業(yè)單位全面預(yù)算管理水平，增強事業(yè)單位對全面預(yù)算管理的應(yīng)用力度及有效性，最終使事業(yè)單位為社會公眾提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，確保其社會效益最大化。

由于對相關(guān)文獻及理論的研究深度不夠，文章中提到的問題、措施也有諸多不足之處，后續(xù)會不斷學習研究，力求提出更有效的措施，以幫助事業(yè)單位更好地落實全面預(yù)算管理。