政策執(zhí)行視角下第一書(shū)記貧困治理實(shí)現(xiàn)路徑研究
——基于南疆B村的考察

李 婷，張 曄，曾德鵬

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，烏魯木齊 830052）

“駐村第一書(shū)記”是黨中央國(guó)務(wù)院在新的歷史時(shí)期為幫助農(nóng)村實(shí)現(xiàn)脫貧、加強(qiáng)基層黨建工作與促進(jìn)農(nóng)戶增產(chǎn)增收的特色模式。早在2015年，習(xí)近平總書(shū)記便指出要選好和配強(qiáng)村一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)班子，鼓勵(lì)和選派第一書(shū)記到貧困村一線工作［1］。2021年2月，中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9 899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬(wàn)個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了“消除絕對(duì)貧困”的艱巨任務(wù)［2］。但這并不意味著貧困治理的終結(jié)，可持續(xù)的減貧仍面臨新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，今后是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的過(guò)渡期，在過(guò)渡期內(nèi)，繼續(xù)實(shí)行“四個(gè)不摘”，保持現(xiàn)有幫扶政策、資金支持、幫扶力量總體穩(wěn)定，可見(jiàn)第一書(shū)記的重要作用仍不容忽視。

學(xué)術(shù)界對(duì)第一書(shū)記的研究主要從以下2條路徑展開(kāi)。一是第一書(shū)記的制度研究。有學(xué)者指出第一書(shū)記接受國(guó)家、派出單位的委托到農(nóng)村基層社會(huì)駐村扶貧，扶貧的行政過(guò)程和社會(huì)互動(dòng)過(guò)程形成粘合治理［3］，另外，第一書(shū)記是聯(lián)結(jié)國(guó)家體制和村莊社會(huì)的重要“接點(diǎn)”，通過(guò)“接點(diǎn)治貧”促進(jìn)了村莊組織建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)治理和消除貧困［4］。與此同時(shí)，代表國(guó)家治理的第一書(shū)記與代表基層政治的村支書(shū)2股政治力量在村莊場(chǎng)域相遇時(shí)，形成“雙軌治理”的治貧格局［5］。在治貧過(guò)程中，第一書(shū)記既需要考慮制度環(huán)境約束與變化，也要考慮駐村幫扶隊(duì)員之間的接續(xù)、互動(dòng)關(guān)系，形成“接棒治理”［6］。二是第一書(shū)記政策分析。這一路徑從第一書(shū)記的工作成效、行動(dòng)困境、負(fù)面影響以及治理路徑等幾方面展開(kāi)。研究指出，第一書(shū)記爭(zhēng)取的資源為派駐村注入了發(fā)展動(dòng)力［7］、拓寬了公共產(chǎn)品和扶貧資源的渠道［8］、通過(guò)引導(dǎo)貧困村組織運(yùn)行和村民參與提高了貧困治理的有效性［9］。在具體實(shí)踐中，第一書(shū)記面臨著政治考核、利益訴求以及各扶貧單位的對(duì)比壓力［10］。此外，第一書(shū)記作為農(nóng)村基層場(chǎng)域的嵌入者，必定會(huì)遭遇鄉(xiāng)土社會(huì)的排斥、村民信任危機(jī)、村干部的和謀抵制、責(zé)任與權(quán)力不匹配等難題［11］。第一書(shū)記嵌入到基層組織中會(huì)造成村民對(duì)第一書(shū)記的依賴［12］，從而弱化村干部群體的村治動(dòng)力［13］。因此，第一書(shū)記制度完善需要從完善保障與激勵(lì)措施、增強(qiáng)人崗相適性和落實(shí)“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”等方面入手［14］。

綜上所述，當(dāng)前的研究豐富了對(duì)第一書(shū)記制度及其實(shí)踐過(guò)程的認(rèn)識(shí)，為第一書(shū)記開(kāi)展工作提供了理論參考，但也存在著一些不足。其一，當(dāng)前研究大多是從個(gè)案或?qū)嵶C分析出發(fā)，理解第一書(shū)記制度或第一書(shū)記的扶貧績(jī)效，尚未對(duì)第一書(shū)記真實(shí)、具體的工作進(jìn)行深入的案例研究和探討；其二，南疆4地州是脫貧攻堅(jiān)的“硬骨頭”，針對(duì)上述區(qū)域的研究成果較少。當(dāng)前正是“絕對(duì)貧困”到“相對(duì)貧困”的過(guò)渡期，如何接續(xù)發(fā)揚(yáng)第一書(shū)記制度的優(yōu)勢(shì)，關(guān)鍵在于及時(shí)總結(jié)第一書(shū)記的典型經(jīng)驗(yàn)?；诖?，本研究從政策執(zhí)行的視角出發(fā)，以南疆B村為個(gè)案，并就駐村第一書(shū)記貧困治理提出對(duì)策建議，以期尋找可復(fù)制的模式，鞏固拓寬脫貧攻堅(jiān)成果，實(shí)現(xiàn)其與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

1 分析框架與適用性

1.1 分析框架

選擇政策執(zhí)行理論中具有代表性的“霍恩-米特”模型作為分析框架。霍恩-米特模型是美國(guó)學(xué)者卡爾·范霍恩和唐納德·范米特在《政策執(zhí)行過(guò)程：一個(gè)概念性的架構(gòu)》一文中提出。該模型認(rèn)為，從政策決定到政策轉(zhuǎn)變這一過(guò)程中有很多影響變量，其中包括系統(tǒng)本身的因素，也包括環(huán)境的因素［15］。主要有6個(gè)影響政策績(jī)效的因素：政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、執(zhí)行方式、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性、系統(tǒng)環(huán)境與執(zhí)行人員的價(jià)值取向。分析框架見(jiàn)圖1。

圖1 霍恩-米特模型

1.2 適用性分析

霍恩-米特模型在本研究中的適用性體現(xiàn)在以下2個(gè)方面：一是第一書(shū)記治理貧困的過(guò)程就是執(zhí)行國(guó)家扶貧政策的過(guò)程；二是在第一書(shū)記扶貧的過(guò)程中，政策執(zhí)行目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)是工作能否順利開(kāi)展的重要體現(xiàn)，各類政策資源是工作能否順利開(kāi)展的前提，第一書(shū)記的政策執(zhí)行方式?jīng)Q定了工作效果，而價(jià)值取向引導(dǎo)其行為態(tài)度和響應(yīng)對(duì)政策目標(biāo)及效果起關(guān)鍵性作用。這與模型理論架構(gòu)和研究視角相契合?；诖耍狙芯窟x擇霍恩-米特模型作為分析框架。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 研究方法

單案例研究是對(duì)“某一經(jīng)驗(yàn)性、實(shí)證性課題進(jìn)行研究的方式”?；卮鸬氖恰霸趺礃印焙汀盀槭裁础钡膯?wèn)題［16］，研究對(duì)象是目前正在發(fā)生的事件，研究者對(duì)于當(dāng)前正在發(fā)生的事件不能控制或極少能控制［17］。研究B村第一書(shū)記如何破解貧困困境，屬于“如何”問(wèn)題的范疇，且B村的發(fā)展是我們不能控制的。此外，第一書(shū)記扶貧時(shí)間跨度長(zhǎng)，覆蓋面廣，問(wèn)卷選項(xiàng)難免有疏漏，很難借助數(shù)據(jù)模型和計(jì)量工具清楚地描述，因此本研究采用單案例研究法。

2.2 案例選擇

Pettigrew［18］認(rèn)為，單案例研究對(duì)象的選擇可以是極端的或獨(dú)一無(wú)二的，也可以是具有豐富經(jīng)驗(yàn)的，同時(shí)也應(yīng)考慮信息的可得性。首先是代表性。B村位于新疆維吾爾自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱新疆）的和田地區(qū)，該地區(qū)7縣1市被列為國(guó)家重點(diǎn)扶貧的縣市，扶貧的難度大；其次是典型性。B村由“破破爛爛的村”成為了“脫貧光榮村”，該村第一書(shū)記獲得了“自治區(qū)脫貧攻堅(jiān)貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”“2020年新疆稅務(wù)系統(tǒng)的最美稅務(wù)人”“全國(guó)脫貧攻堅(jiān)先進(jìn)個(gè)人”的光榮稱號(hào)，在第一書(shū)記的貧困治理實(shí)踐中具有較好的示范性；最后是客觀可行性。筆者生活在烏魯木齊市，便于前往調(diào)研地獲取數(shù)據(jù)，且有豐富的南疆調(diào)研經(jīng)歷，對(duì)第一書(shū)記駐村情況了解但不全面，保證了處理調(diào)研數(shù)據(jù)的客觀性。

2.3 數(shù)據(jù)收集

案例研究與傳統(tǒng)的歷史研究相比，多了2種資料來(lái)源：直接觀察事件過(guò)程和對(duì)事件的參與者進(jìn)行訪談［16］。調(diào)研團(tuán)隊(duì)“石榴紅了”于2020年10月赴B村進(jìn)行了集中調(diào)研，成員后續(xù)數(shù)次赴B村回訪，訪談的對(duì)象包括B村駐村第一書(shū)記、村“兩委”成員、駐村工作隊(duì)隊(duì)員、企業(yè)負(fù)責(zé)人以及普通村民等。對(duì)村“兩委”成員、村民、企業(yè)負(fù)責(zé)人等的訪談主要包括村莊的發(fā)展歷史、組織結(jié)構(gòu)、第一書(shū)記是否為村莊發(fā)展提供了幫助、對(duì)第一書(shū)記的看法、對(duì)村莊未來(lái)的展望等內(nèi)容；對(duì)第一書(shū)記、工作隊(duì)員的訪談則側(cè)重于其個(gè)人經(jīng)歷（包括進(jìn)入B村的時(shí)間及過(guò)程）、如何發(fā)展、村莊的未來(lái)展望、工作心得與未來(lái)的工作計(jì)劃等。最終將訪談錄音轉(zhuǎn)成文字，后期采用郵件、電話、微信等方式補(bǔ)充調(diào)研材料，并輔以相關(guān)媒體資料、政策文件、工作記錄等文本資料，為開(kāi)展案例研究奠定了基礎(chǔ)。

3 案例呈現(xiàn)

3.1 發(fā)展基礎(chǔ)——一窮二白的貧困村

B村位于新疆和田地區(qū)，鄉(xiāng)政府以南4 km處，距離和田市區(qū)不足5 km，靠近工業(yè)園區(qū)，交通便利，其中耕地面積為20 hm2，人均占有耕地433 m2，缺少土地是致貧的主要原因。全村共有4個(gè)小隊(duì)，建檔立卡貧困戶145戶共671人，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入以農(nóng)業(yè)、林果業(yè)、勞務(wù)輸出為主，以家庭養(yǎng)殖、手工業(yè)為輔。村“兩委”成員為農(nóng)民干部，多為初中學(xué)歷，有的甚至是小學(xué)學(xué)歷，國(guó)語(yǔ)水平、計(jì)算機(jī)水平以及辦公能力比較弱。因?yàn)樽匀粭l件差、自然災(zāi)害多、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理以及人口素質(zhì)低等問(wèn)題，B村被列為深度貧困村，是一個(gè)名副其實(shí)的“破爛”村。

3.2 發(fā)展歷程——貧困治理的3個(gè)階段

2018年，國(guó)家稅務(wù)局和田地區(qū)分局響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，派駐優(yōu)秀干部Z駐村。干部Z本科畢業(yè)，先后去過(guò)云南、東北和新疆等地，2009年到國(guó)家稅務(wù)總局和田地區(qū)稅務(wù)局工作，曾任辦公室主任、副局長(zhǎng)等職務(wù)。因工作安排臨時(shí)被任命為駐村第一書(shū)記，面臨著語(yǔ)言不通、工作內(nèi)容不熟悉和協(xié)調(diào)關(guān)系不暢的難題。很快調(diào)整好心態(tài)，克服困難，面對(duì)新角色、新任務(wù)深入調(diào)研，抓住主要“矛盾”，扎實(shí)開(kāi)展4項(xiàng)“舊貌”換“新顏”的舉措，帶領(lǐng)B村踏上了脫貧致富的新道路。

3.2.1 起步時(shí)期，摸清村情民意實(shí)施精準(zhǔn)扶貧脫貧攻堅(jiān)，精準(zhǔn)是第一要義。堅(jiān)決不搞“大水漫灌”式扶貧，不搞“手榴彈炸跳蚤”式扶貧。要把扶貧精準(zhǔn)到點(diǎn)上和根上［2］。Z組織工作隊(duì)員和村干部互相配合，長(zhǎng)短互補(bǔ)，每2人負(fù)責(zé)1個(gè)小隊(duì)，很快摸清每個(gè)貧困戶的情況。隨后，他帶領(lǐng)工作隊(duì)員把全村的地圖畫(huà)了出來(lái)，每家每戶都做了標(biāo)記，如建檔立卡貧困戶是綠色的、黨員是紅色的、空房子是藍(lán)色的，哪一家有富民安居房、哪一家享受抗震房政策、哪一家是自建房，以及每戶的致貧原因等都標(biāo)注清楚，畫(huà)好示意圖。

3.2.2 發(fā)展時(shí)期，推動(dòng)村民就業(yè)提高收入水平貧困治理，推動(dòng)就業(yè)是先導(dǎo)。結(jié)合B村的實(shí)際情況，就業(yè)是提高村民收入的最好選擇。Z積極聯(lián)系工地和工廠，輸送貧困戶實(shí)現(xiàn)就業(yè)。2018年，Z安排到服裝廠上班46人，最終離開(kāi)了38人，只留下了8人。針對(duì)村民們不愿意就業(yè)的情況，Z制定了3種就業(yè)方案：一是幫有就業(yè)意愿和目標(biāo)的村民找工作；二是安排無(wú)就業(yè)意愿和目標(biāo)的村民工作。村民家里的牛羊可以托管，有任何困難工作隊(duì)和村“兩委”會(huì)幫忙解決；三是安排家庭確實(shí)有困難，不能出遠(yuǎn)門(mén)的村民到村里的公益性崗位就業(yè)。確保每一戶都有穩(wěn)定的收入來(lái)源，脫貧攻堅(jiān)路上一個(gè)也不能少。2019年，Z輸送到和田市某一工地就業(yè)的貧困戶拿不到工資，Z自掏腰包墊付了工資；同年，貧困戶R由于丈夫去世精神狀況很不好，Z費(fèi)盡心力幫她找工作，針對(duì)她不愿就業(yè)的情況，Z通過(guò)教育疏導(dǎo)、鼓勵(lì)安慰、監(jiān)督盯梢的方式成功幫R實(shí)現(xiàn)就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，就業(yè)已成為B村村民們的主要收入來(lái)源。

此外，Z借鑒稅務(wù)申報(bào)系統(tǒng)想出了一個(gè)收入申報(bào)的方案（圖2）。制作了4個(gè)展板，所有的貧困戶每周一到村委會(huì)把自己的收入、享受的項(xiàng)目和政策寫(xiě)在展板上，村委會(huì)經(jīng)審核后每隔2個(gè)月將村民的收入由高到低排名。與此同時(shí)，他定了一個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)政策，即第一名申請(qǐng)脫貧的貧困戶，他自掏腰包設(shè)立1 000元獎(jiǎng)金，第二名設(shè)立800元獎(jiǎng)金，第三名到第十名分別是500元獎(jiǎng)金，其他人不獎(jiǎng)勵(lì)。后來(lái)全村一共脫貧98戶，Z收到了78份脫貧申請(qǐng)書(shū)，有效證書(shū)78份。脫貧結(jié)束以后，Z給每家每戶發(fā)了一個(gè)榮譽(yù)證書(shū)，即脫貧光榮證。

圖2 稅務(wù)申報(bào)流程和B村貧困戶申請(qǐng)脫貧流程

3.2.3 壯大時(shí)期，拓展產(chǎn)業(yè)人才帶動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)貧困治理，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是關(guān)鍵。2018年，和田地區(qū)興起了養(yǎng)殖鴿子的熱潮，再加上當(dāng)?shù)厝讼彩厨澴拥娘嬍沉?xí)慣，市場(chǎng)和愛(ài)好二者兼具。干部Z通過(guò)和田市幫扶領(lǐng)導(dǎo)牽線搭橋，在和田某鴿業(yè)公司的幫助下，將村里的6.67 hm2荒地建成鴿子養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社。合作社采取的是“企業(yè)+村委會(huì)+貧困戶”3方合作的經(jīng)營(yíng)模式。合作社運(yùn)行初期，因合作社場(chǎng)長(zhǎng)的離開(kāi)，合作社面臨無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)的困境，面對(duì)困境Z沒(méi)有退縮，每天帶著老員工去養(yǎng)殖市場(chǎng)學(xué)習(xí)養(yǎng)鴿技術(shù)，掌握鴿子的養(yǎng)殖技巧。為了解決鴿子破殼率低的問(wèn)題，他請(qǐng)教了許多專業(yè)人員，終于找出問(wèn)題癥結(jié)。隨后Z安排專人每天早晨8～9點(diǎn)進(jìn)行人工破殼，鴿子的出欄率迅速提升，截至2020年8月，該村鴿子合作社已成為和田市規(guī)模最大的種鴿養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社，收入已突破250萬(wàn)元，B村摘掉了“貧困帽”。

產(chǎn)業(yè)扶貧做好了，人才振興也不能少。B村只有6個(gè)大學(xué)生。大學(xué)生A畢業(yè)于北京服裝學(xué)院，干部Z幫助A協(xié)調(diào)創(chuàng)業(yè)貸款、推廣服裝、拓寬銷路和客戶等事宜。在Z的一步步引導(dǎo)下，A成立了自己的工作室，以新疆艾德萊絲為底蘊(yùn)，民族服飾特點(diǎn)為主要元素設(shè)計(jì)服裝。A雇了30名婦女做艾德萊絲，實(shí)現(xiàn)了從艾德萊絲的紡織到設(shè)計(jì)、縫制、實(shí)體店銷售的完整產(chǎn)業(yè)鏈，其新穎的款式和考究的用料吸引了大批顧客。目前A在和田市開(kāi)了2家實(shí)體店，全疆各市都有經(jīng)銷商。2020年，A接受新疆電視臺(tái)的采訪，其商業(yè)模式在全國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)大賽上獲得新疆區(qū)一等獎(jiǎng)，全國(guó)三等獎(jiǎng)。

3.3 發(fā)展成果——村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大

如今，干部Z在B村駐村已達(dá)3年。B村全年人均純收入10 311.6元，由之前“破破爛爛的村”成為了“脫貧光榮村”。2020年，B村代表新疆接受了國(guó)務(wù)院的檢查，并獲得了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)可。Z獲得了“自治區(qū)脫貧攻堅(jiān)貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”“2020年新疆稅務(wù)系統(tǒng)的最美稅務(wù)人”“全國(guó)脫貧攻堅(jiān)先進(jìn)個(gè)人”的光榮稱號(hào)。

4 基于霍恩-米特模型的B村經(jīng)驗(yàn)分析

結(jié)合霍恩-米特分析框架，對(duì)B村是如何破解治理困境，最終實(shí)現(xiàn)貧困治理作出分析。

4.1 政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)

政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)可以詳細(xì)并且充分地說(shuō)明公共政策的預(yù)期，通常在政策執(zhí)行過(guò)程中利用可量化績(jī)效指標(biāo)具體地評(píng)價(jià)政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)完成的進(jìn)度［19］。Z在B村的扶貧工作只有一個(gè)目標(biāo)，即脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)確保穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)貧困人口兩不愁（不愁吃、不愁穿）、三保障（義務(wù)教育有保障、基本醫(yī)療有保障、住房安全有保障），確保現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全面實(shí)現(xiàn)脫貧，所有貧困村和貧困縣全部如期退出貧困序列，解決區(qū)域性整體貧困情況［20］。Z將這一總體目標(biāo)又分解成若干階段子目標(biāo)，即走訪入戶、作戰(zhàn)示意圖、促進(jìn)就業(yè)、收入申報(bào)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)以及培養(yǎng)人才等。通過(guò)構(gòu)建政策執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)和人員，根據(jù)政策任務(wù)的難易程度、緊急程度，配置相應(yīng)的資源完成了各階段目標(biāo)。扶貧過(guò)程中的考核指標(biāo)主要有履行職責(zé)情況（政策宣傳、開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧、切實(shí)為民辦事服務(wù)等）和執(zhí)行紀(jì)律情況（嚴(yán)守紀(jì)律、認(rèn)真落實(shí)日常考勤、請(qǐng)假銷假、去向公示制度、按要求吃住在村等）。可見(jiàn)，明確的總目標(biāo)、劃分子目標(biāo)與可量化的考核標(biāo)準(zhǔn)是貧困治理的前提。

4.2 政策資源

政策資源是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障，有人力資源、權(quán)威資源、信息資源、資金資源以及其他有利于推進(jìn)政策執(zhí)行的資源［21］。Z從2個(gè)方面整合了B村的資源，一是依靠村莊的社會(huì)資本發(fā)現(xiàn)并匯聚村莊資源。一方面，Z書(shū)記借助派駐單位與自己的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，協(xié)調(diào)稅務(wù)局、工地老板、服裝廠廠長(zhǎng)、鴿子養(yǎng)殖公司等為B村帶來(lái)產(chǎn)業(yè)與就業(yè)。另一方面，Z團(tuán)結(jié)好B村的駐村工作隊(duì)隊(duì)員、村“兩委”成員、村民等隊(duì)員堅(jiān)守在自己的崗位，勁往一處使，心往一處聚，內(nèi)外同力，共同施策，確保扶貧取得了成功；二是利用村莊現(xiàn)有的資源拓展產(chǎn)業(yè)。Z利用村里的荒地建鴿子養(yǎng)殖場(chǎng)，利用村莊的人才資源與文化資源，鼓勵(lì)大學(xué)生發(fā)展服裝產(chǎn)業(yè)。由此可見(jiàn)利用社會(huì)資本創(chuàng)造資源是貧困治理的關(guān)鍵，但不難看出，目前B村仍存在人才資源欠缺與信息化管理較落后的問(wèn)題。

4.3 政策執(zhí)行方式

政策執(zhí)行方式是通過(guò)溝通、協(xié)調(diào)與強(qiáng)制等形式，在政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間相互促進(jìn)的一種行動(dòng)［22］。Z采取的政策執(zhí)行方式主要有以下幾點(diǎn)：一是村民的利益保護(hù)。Z以“寬嚴(yán)相濟(jì)”為基本原則，采取強(qiáng)制手段和平等的、關(guān)愛(ài)式的溝通、鼓勵(lì)等手段相結(jié)合的方式解決貧困戶的就業(yè)問(wèn)題；二是情感連帶。Z通過(guò)團(tuán)結(jié)關(guān)愛(ài)、一起打游戲、為工作隊(duì)員買空調(diào)、給村干部發(fā)紅包等方式增加與村兩委成員和工作隊(duì)員的親密度，自掏腰包墊付農(nóng)民工工資；三是創(chuàng)新發(fā)展。Z借鑒稅務(wù)局的稅務(wù)申報(bào)系統(tǒng)，在摸清村民收入的同時(shí)節(jié)省了人力、物力、財(cái)力，而且通過(guò)公示激發(fā)村民的“恥感文化”從而提高了村民的收入。可見(jiàn)，恰當(dāng)?shù)膭?chuàng)新政策執(zhí)行方式可以使貧困治理事半功倍。

4.4 政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性

執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性是指執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特征和整合程度，包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)的規(guī)模與能力［23］。扶貧政策的落實(shí)涉多個(gè)參與主體。Z在B村開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作時(shí)，方方面面都要協(xié)調(diào)，要和縣級(jí)組織部、督導(dǎo)組、扶貧辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等各個(gè)部門(mén)接觸，人際關(guān)系的建立非常關(guān)鍵。在執(zhí)行機(jī)構(gòu)的規(guī)模方面，B村扶貧的相關(guān)的政策執(zhí)行主體大致有7個(gè)：一是Z，他是村一級(jí)的“領(lǐng)頭羊”“守護(hù)者”，其訴求主要在于貫徹落實(shí)上級(jí)要求并確保項(xiàng)目落實(shí)；二是村“兩委”成員；三是駐村工作隊(duì)；四是民（協(xié)警）；五是駐村管寺干部；六是小隊(duì)長(zhǎng)，即B村4個(gè)小隊(duì)的小隊(duì)長(zhǎng)，每個(gè)小隊(duì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)1個(gè)小隊(duì)的事宜，實(shí)行網(wǎng)格化管理；七是聯(lián)戶輪值長(zhǎng)，每位聯(lián)戶輪值長(zhǎng)負(fù)責(zé)幾戶的工作。在執(zhí)行機(jī)構(gòu)的能力方面，據(jù)調(diào)研了解到，B村的“村兩委”成員為農(nóng)民干部，多為初中學(xué)歷，有的甚至是小學(xué)學(xué)歷，文化素質(zhì)與辦公能力較弱，給Z開(kāi)展工作造成了一定的困難。可見(jiàn)，合理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的規(guī)模與能力是貧困治理的保障。

4.5 執(zhí)行人員的價(jià)值取向

執(zhí)行人員的價(jià)值取向主要是因?yàn)檎邎?zhí)行者可能會(huì)因?yàn)槠鋵?duì)政策的認(rèn)知程度強(qiáng)弱與態(tài)度鮮明與否影響他們執(zhí)行政策的能力和意愿［21］。政策執(zhí)行者對(duì)政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的理解和接受將會(huì)大幅度地提高成功執(zhí)行的可能性，對(duì)于政策持有負(fù)面偏好的執(zhí)行者可能會(huì)試圖偷偷轉(zhuǎn)移注意力逃避甚至拒絕政策執(zhí)行。Z是和田地區(qū)稅務(wù)局晉升最快的干部，并且以習(xí)近平總書(shū)記為偶像，對(duì)各項(xiàng)扶貧政策理解較為透徹，支持黨的方針政策，具有很大的個(gè)人魅力。在調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)對(duì)于B村貧困戶的個(gè)人收入以及B村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的收益，受訪人員都表示精準(zhǔn)扶貧政策的各項(xiàng)落實(shí)推動(dòng)了B村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；在個(gè)人成就感方面，Z和駐村工作隊(duì)員、村“兩委”成員都表示通過(guò)扶貧工作的開(kāi)展，自身有很大的成就感，實(shí)現(xiàn)了自己的人生價(jià)值，未來(lái)還會(huì)繼續(xù)努力，打造一個(gè)更高水平、更美好的未來(lái)。可見(jiàn)，執(zhí)行人員正確的價(jià)值取向確保貧困治理順利開(kāi)展。

4.6 系統(tǒng)環(huán)境

政策執(zhí)行過(guò)程中面臨的系統(tǒng)內(nèi)外部環(huán)境要素，對(duì)于政策的執(zhí)行既有正面影響，又有負(fù)面影響［24］。據(jù)實(shí)地調(diào)查了解到，外部環(huán)境方面，B村的發(fā)展受制于地理環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、人文發(fā)展、社會(huì)資本等方面；內(nèi)部環(huán)境方面，一方面，村民文化程度低，很多婦女甚至沒(méi)有走出過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；另一方面，村民的婚姻觀念、生育觀念和教育觀念等相對(duì)落后，仍然是一種“老婆孩子熱炕頭，誰(shuí)來(lái)我不愁”的生活狀態(tài)，形成了一種“貧困文化”圈，阻礙了B村脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)程，這給扶貧政策的執(zhí)行帶來(lái)了一定的問(wèn)題與難度。B村自然環(huán)境差、社會(huì)環(huán)境已經(jīng)根深蒂固。如何破解錯(cuò)綜復(fù)雜的系統(tǒng)環(huán)境問(wèn)題成為系統(tǒng)環(huán)境面臨的最大困境。

5 小結(jié)與建議

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已取得全面勝利，可持續(xù)的減貧仍面臨新的挑戰(zhàn)。第一書(shū)記作為基層治理網(wǎng)絡(luò)的外源性公共領(lǐng)導(dǎo)力，為貧困村帶來(lái)了巨大福利，貧困治理成效顯著，在過(guò)渡期內(nèi)仍需發(fā)揮其重要作用。從政策執(zhí)行視角來(lái)看，明確的政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)、充分的資源配置、恰當(dāng)與創(chuàng)新的政策執(zhí)行方式、執(zhí)行人員正確的價(jià)值取向、合理的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)特性與積極的系統(tǒng)環(huán)境都是第一書(shū)記實(shí)現(xiàn)貧困治理的保障。要做到上述要求，可以從以下幾方面入手：

1）明確政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，充分配置政策資源。國(guó)家政策下達(dá)后，基層政府組織第一書(shū)記學(xué)習(xí)會(huì)議精神，領(lǐng)悟政策要點(diǎn)；劃分子目標(biāo)，根據(jù)實(shí)際情況制定具體的實(shí)施方案和標(biāo)準(zhǔn)，分別依據(jù)其崗位職責(zé)制定不同的考核細(xì)則；增加基層工作人員的待遇水平與精神關(guān)懷，構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民培育體制機(jī)制，以優(yōu)惠政策吸引外來(lái)人才；健全互聯(lián)網(wǎng)辦公體系，借鑒好的信息化治理經(jīng)驗(yàn)；強(qiáng)化對(duì)基層政府的財(cái)政支持，加大定向項(xiàng)目支持或資金扶持。

2）完善政策執(zhí)行人員的價(jià)值取向，創(chuàng)新政策執(zhí)行方式。將德智體美、工作能力與為人民服務(wù)的情懷納入第一書(shū)記的選拔標(biāo)準(zhǔn)，利用培訓(xùn)、宣講、獎(jiǎng)勵(lì)等手段向第一書(shū)記等基層工作者灌輸正確的工作道德規(guī)范；發(fā)揮工作先鋒模范人物的領(lǐng)頭作用，將基層優(yōu)秀治理經(jīng)驗(yàn)匯編成冊(cè)發(fā)放給第一書(shū)記學(xué)習(xí)；第一書(shū)記做好實(shí)地摸排、民情民意調(diào)研，根據(jù)政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理創(chuàng)新的政策執(zhí)行方式；增強(qiáng)第一書(shū)記利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)辦公的思維能力，開(kāi)設(shè)創(chuàng)新治理大賽，讓第一書(shū)記有平臺(tái)提出基層治理的創(chuàng)新方式。

3）構(gòu)建合理的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，改善政策執(zhí)行的系統(tǒng)環(huán)境。建立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)辦公室，具體負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)間的相關(guān)事宜；根據(jù)基層工作的實(shí)際情況，構(gòu)建合理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)部門(mén)間的聯(lián)系；在政府主導(dǎo)下整合機(jī)構(gòu)層級(jí)和功能，引入市場(chǎng)、社會(huì)等多方參與，協(xié)同發(fā)展；加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注重村莊人居環(huán)境整治；制作符合情況的通俗易懂宣教資料，將新興媒體與傳統(tǒng)媒體結(jié)合宣傳政策；注重農(nóng)民實(shí)用技能培訓(xùn)和文化素質(zhì)提升，引入適當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，大力宣傳優(yōu)秀農(nóng)民企業(yè)家事跡，積極舉辦“比學(xué)趕幫超”脫貧致富類活動(dòng)。

6 結(jié)語(yǔ)

在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，中國(guó)進(jìn)入相對(duì)貧困治理領(lǐng)域，總結(jié)絕對(duì)貧困治理中的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善絕對(duì)貧困治理中形成的治理模式，對(duì)于防范化解返貧風(fēng)險(xiǎn)具有重要的意義。本研究結(jié)合B村“扶貧”的案例，豐富發(fā)展了政策執(zhí)行的研究視角，為基層治理、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、防范化解返貧風(fēng)險(xiǎn)以及實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接提供參考，為實(shí)踐部門(mén)提供最直觀的可借鑒經(jīng)驗(yàn)。本研究也存在局限，一是對(duì)B村的探索屬于單案例研究，尚不能完全概括所有村莊的貧困治理情景和模式，仍需要因地制宜地總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)。二是由于本研究存在主觀和客觀上的局限，僅采用訪談法，未對(duì)被訪者和當(dāng)?shù)鼐用褫o以問(wèn)卷調(diào)查，分析缺少數(shù)據(jù)支撐。下一步，可以在問(wèn)卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過(guò)定性與定量相結(jié)合的方式，展開(kāi)更深入的研究。