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    中國附郭縣制度的兩種特殊形態(tài)

    2022-10-03 08:45:28趙逸才
    文史哲 2022年5期
    關(guān)鍵詞:郭縣政區(qū)

    趙逸才

    由于附郭縣與當(dāng)今中國市縣同城(有縣無城)、市縣同名等現(xiàn)象密切相關(guān),甚至關(guān)系到人們的籍貫、行政辦事等事宜,也引起了大眾的討論。然而,對“附郭縣”“首縣”“市縣同城”“市縣同名”概念的理解偏差和誤用、混用現(xiàn)象仍較多存在。本文通過梳理附郭縣的相關(guān)文獻記載,嘗試在客觀厘定附郭縣概念的基礎(chǔ)上,著重闡釋中國古代附郭縣制度中“多附郭縣”與統(tǒng)縣政區(qū)下不設(shè)附郭縣(無附郭縣)的兩種特殊形態(tài),拋磚引玉,求教方家。

    一、附郭縣的含義與記載

    附郭縣,也稱倚郭縣,或“(治)郭下縣”,指中國古代統(tǒng)縣政區(qū)和高層政區(qū)治所所在之縣。與其他縣相比,除本縣治所外,附郭縣的縣城中還設(shè)有上級政區(qū)治所,這使附郭縣與統(tǒng)縣政區(qū)乃至高層政區(qū)的聯(lián)系更加密切。附郭縣在各縣中一般地位較高。在中國古代的行政區(qū)劃體系下,歷代統(tǒng)縣政區(qū)和高層政區(qū)的治所必然設(shè)于某個縣城之中,因此,附郭縣在“郡下統(tǒng)縣”模式確立之初就已產(chǎn)生,并隨著歷代政區(qū)層級之演變而發(fā)展變化。如果統(tǒng)縣政區(qū)或高層政區(qū)的治所(城池)跨越了兩個縣的縣境(一治兩縣),此二縣便形成一對雙附郭縣。

    圖1 附郭縣模式圖 圖2 雙附郭縣模式圖

    合理界定“附郭縣”的概念需明確“縣”是主體,“附郭”是特征。自戰(zhàn)國后,中國的縣在地域上就有了“城”與“縣”的區(qū)別?!俺恰币话阒缚h的中心,即縣治、縣城,“縣”則指包括縣城以及城外農(nóng)村地區(qū)的整個縣的地域。附郭縣是上級政區(qū)(統(tǒng)縣政區(qū)或高層政區(qū))的治所所在的縣,并不僅指縣城,也可以說附郭縣是指沒有獨立縣城而將治所附設(shè)在上級政區(qū)(府、州、郡等)城郭之內(nèi)的縣,涵蓋整個縣的地域范圍。同理,雙附郭縣也是指被上級政區(qū)治所所在的城池跨越的兩個縣的整個縣域范圍?!案焦h”與“附郭縣縣城”應(yīng)明確區(qū)分。

    此外,將“附郭縣”與“首縣”劃等號也不確切。雖然歷代正史地理志、地理總志在記載附郭縣時,一般都將其列于各縣的首位,但也有例外。例如《晉書·地理志》中,揚州領(lǐng)晉安郡(附郭縣侯官)、廬陵郡(附郭縣石陽)、南康郡(附郭縣雩都),侯官、石陽、雩都三縣都未列于郡下各縣的首位。歷史上附郭縣的數(shù)目過千,“首縣”大多指高層政區(qū)治所所在之附郭縣。趙希鼎曾論及:“凡省會所在地之府所屬之縣曰首縣。府或直隸州所在地所屬之縣曰附郭縣或倚郭縣。直隸廳屬有州縣者為例不多,只奉天之鳳凰廳及四川之?dāng)⒂缽d。縣有京縣,如順天府屬之大興、宛平,奉天府屬之承德縣,皆曰京縣。蓋以北京及盛京所在地故名?!比绻邔诱^(qū)治所下有雙附郭縣,則此兩縣并列為“首縣”,例如:“仁和、錢塘兩首縣獻策,遣兵七百名往發(fā)明揚祖墳,承瀛許之,以候補通判吳嵰領(lǐng)其事?!睔v史上的附郭縣應(yīng)有“京縣—首縣—附郭縣”三個層級,“附郭縣”包含但不等于“首縣”。至明清尤其是清代以后,“首縣”的含義有所拓寬,地方志中有時也稱普通的附郭縣為“首縣”。

    不論歷代的縣等標(biāo)準(zhǔn)如何變化,附郭縣始終處于較突出的地位,京縣和首縣更是地位顯赫。東漢時期就已明確規(guī)定,京縣的等第高于所有縣,例如:洛陽令和京兆尹、右扶風(fēng)之大縣令的地位高于其他所有縣令,兩晉南北朝時期亦如此。隋初沿襲該制,而后“煬帝以大興、長安、河南、洛陽四縣令并增正五品,諸縣皆以所管閑劇及沖要之處以為等級”,將首都所在的大興、長安以及陪都所在的洛陽、河南皆置于全國諸縣之首。而金代中都的附郭縣宛平、大興為赤縣,等級最高,“在諸京倚郭者為京縣,自京縣而下,以萬戶以上為上,三千戶以上為中,不滿三千為下”。高層政區(qū)治所所在的首縣往往等第也很高,自《新唐書·地理志》,正史地理志對各縣的等第一般都有明確說明,不論歷代縣的分等標(biāo)準(zhǔn)如何變化,京縣與首縣的等第都高于普通縣。從歷史經(jīng)驗看,高層政區(qū)治所附近還很可能形成雙附郭縣,一般并列為等第較高的首縣。而歷史上統(tǒng)縣政區(qū)下的普通附郭縣,常取縣政區(qū)治所所依附之地的等第,依不同時代的劃分標(biāo)準(zhǔn),與其他各縣差異不大??h等制度方便了中央政府對地方情況和發(fā)展動態(tài)的掌握,成為其制定施政方針的重要標(biāo)準(zhǔn),地方的官員設(shè)置、品秩和任用方式皆因縣等而有所別。附郭縣因其良好的區(qū)位優(yōu)勢和較高的等第,常常成為經(jīng)濟發(fā)達、人才輩出之地。

    戰(zhàn)國至漢代的傳世文獻一般表明“郭”在城外,多指(套在小城外的)大城、外城,古人的說法都比較一致。還有與“附郭”相似的“郛郭”之說,最早的“郛郭”一詞見于《韓非子·難二第三十七》:“趙簡子圍衛(wèi)之郛郭,犀楯、犀櫓,立于矢石之所不及,鼓之而士不起。簡子投枹曰:‘烏乎!吾之士數(shù)弊也。’”而后,《呂氏春秋》中如是記載此事:“趙簡子攻衛(wèi)附郭,自將兵。及戰(zhàn),且遠立,又居于犀蔽屏櫓之下,鼓之而士不起。簡子投桴而嘆曰:‘嗚呼!士之速弊一若此乎?!憋@然,《呂氏春秋》之“附郭”含義等同于“郛郭”。隋煬帝大業(yè)十一年(615)曾下詔曰:“而近代戰(zhàn)爭,居人散逸,田疇無伍,郛郭不修,遂使游惰實繁,寇襄未息。今天下平一,海內(nèi)晏如,宜令人悉城居,田隨近給,使強弱相容,力役兼濟,穿窬無所厝其奸宄,萑蒲不得聚其逋逃。有司具為事條,務(wù)令得所?!庇缮峡梢?,“郛郭”僅指城郭,“郛”非“附”矣,不可混同。《說文》:“郛,郭也?!倍巫⒁豆騻鳌罚骸叭肫溘保⒃唬骸佰?,恢郭也,城外大郭也?!彼?,“郛郭”都是指大城、外城或城郭之意,并無政區(qū)概念。而“附郭”應(yīng)該是指靠近外城之地,“附郭縣”即外城周圍的縣?!案焦h”之名是否從“郛郭”演變而來,尚缺少史料支撐。但“附郭縣”“倚郭縣”無疑概括了外城及其周邊的地域范圍,具備了行政區(qū)劃層面的含義,而不僅指城郭或城池。

    隋唐以前,傳世文獻對“郭”“郛郭”等城郭和“縣”已記載頗多,《南齊書·州郡志》《魏書·地形志》等在一些郡后標(biāo)出了“治…(縣)”,《隋書·地理志》則在一些縣后標(biāo)出了“置…(郡)”,但并未直接指出過附郭縣。隋唐以后,自《元和郡縣志》始,地理總志對附郭縣有了明確標(biāo)識;自《金史·地理志》,正史地理志開始明確指出附郭縣。明清以后,各省通志與府縣方志基本都有關(guān)于附郭縣及其沿革的明確記載,且大多記為“附郭”,附郭縣的稱法遂沿用至今。

    表1 歷代地理文獻對附郭縣的記載方式

    說明:表中的文獻為擇要選錄,明清地方志對附郭縣記載尤多,文獻數(shù)量龐大,茲不列舉。

    歷代地理文獻對附郭縣有大量記載和考訂,雖說法略有不同,但含義上無異,《輿地紀勝》《明一統(tǒng)志》《大明清類天文分野之書》《肇域志》《讀史方輿紀要》等文獻的記載都包含了上述多種情況。而“附郭縣”作為政區(qū)通名,至遲在南宋的詩詞、地理志中已經(jīng)出現(xiàn)。南宋詩人戴復(fù)古《戲呈趙明府》詩云:

    堂堂附郭縣,深遠半如村。能共斯民樂,渾忘太守尊。梅花高可折,橫浦撓無渾。欠與詩狂者,清談共一樽。

    于此可窺見附郭縣縣令“深遠半如村”的微妙境地。戴復(fù)古另有詩題名為“江州德化縣漪嵐堂盡得廬山之勝,醉中作此呈趙明府”,詩云:

    不羨君為花縣宰,羨君日坐漪嵐堂。有時酒興兼詩興,無限山光與水光。百姓熙熙知教化,群胥凜凜對風(fēng)霜。公馀置酒看桃李,醉倒花前客自狂。

    趙明府即德化縣縣令,德化縣為江州的附郭縣。另外,南宋中期的地理總志《輿地紀勝》對附郭縣都有“倚郭”“附郭”“郭下(縣)”等明確標(biāo)識,卷二七《瑞州》出現(xiàn)了“附郭縣”的政區(qū)通名:

    瑞州,上。高安郡。紹興十三年,賜郡名高安。……皇朝平江南,割清江隸臨江,萬載隸袁州,開寶中。隸江南西道?!秷D經(jīng)》在開寶八年。詔分高安、上高二縣地置新昌縣。太平興國中??な厍f綽乞以附郭縣名其郡,得旨賜名高安郡。《國朝會要》:在紹興十三年。今領(lǐng)縣三,治高安。寶慶初,以州名犯今御諱,改為瑞州。

    而后,“附郭縣”這一政區(qū)通名常見于南宋以后的歷代文集、地理志、地方志中,并一直存續(xù)到今天。

    二、多附郭縣的變遷

    據(jù)《周書》卷四《明帝紀》記載,即位二年(558)六月“分長安為萬年縣,并治京城”?!短藉居钣洝肪矶遢d:“萬年縣:在宣陽坊,四十五鄉(xiāng),六十坊,今七鄉(xiāng)。本漢舊縣也?!吨艿貓D記》云:‘后周明帝二年分長安、霸城及姚興所置山北三縣地,始于長安城中置萬年縣,理八角街以東,屬京兆尹,取漢舊縣名也?!边@是中國最著名、最長壽的一對雙附郭縣?!堕L安志》卷一載:“孝武永熙三年自洛遷都長安,號西魏,復(fù)置京兆尹。北史曰:‘后周明帝二年六月分長安為萬年縣并居京城,改雍州刺史為牧,京兆郡守為尹?!笨梢姡敝苊鞯鄱攴珠L安、霸城、山北縣地,始于長安城中置萬年縣,與長安縣東西分治,八角街以東由萬年縣管轄?!端鍟さ乩碇尽份d:“大興,開皇三年置。后周于舊郡置縣曰萬年,高祖龍潛,封號大興,故至是改焉?!薄短藉居钣洝吩唬骸伴_皇三年改萬年為大興縣?!彪m后世縣名有所更改,但長安城一治兩縣的局面一直延續(xù)到民國初年。

    此后,經(jīng)濟發(fā)達、交通便利、人口眾多、賦稅繁重之地形成了越來越多的雙附郭縣。華林甫對此曾做過專門統(tǒng)計,認為雙附郭縣自南北朝萌芽至民國時期消亡大致經(jīng)歷了六個階段。歷史上,雙附郭縣的發(fā)展有兩次高潮:第一次是遼、北宋時期,遼天慶元年暨北宋政和元年(1111),全國范圍內(nèi)共有二十對雙附郭縣;第二次是清代,至宣統(tǒng)三年(1911),全國范圍內(nèi)共有十九對雙附郭縣,一組三附郭縣。雙附郭縣一般具有得天獨厚的地緣優(yōu)勢和較強的穩(wěn)定性,較早完成了從傳統(tǒng)城市向現(xiàn)代城市的轉(zhuǎn)型。歷代(各朝代同一標(biāo)準(zhǔn)年份下)多附郭縣的基本沿革,如表2所示:

    表2 中國多附郭縣的沿革

    說明:資料來源為歷代正史地理志、《中國歷史地圖集》,各朝代時間為正史地理志所載標(biāo)準(zhǔn)年份,清代為1911年的情況。

    唐代、遼和北宋兩個時期的雙附郭縣大幅增置,相對而言其他時期的雙附郭縣沿多革少,比較穩(wěn)定。唐宋以后,雙附郭縣更多集中于經(jīng)濟發(fā)達的江南地區(qū),并表現(xiàn)出極強的穩(wěn)定性,在一定程度上反映了經(jīng)濟重心南移后南方地域開發(fā)的進程。歷代雙附郭縣的形成與發(fā)展方式,最多、最主要的就是縣的析置,通過分縣與原附郭縣(母縣)同治郭下,還有將縣治遷移到郭下與原附郭縣組成雙附郭縣的情況。而雍正初年,寧夏府的雙附郭縣寧夏、寧朔則是改實土衛(wèi)所而新置的縣。

    歷史上最典型的分縣治理之例發(fā)生在雍正初年的江南。當(dāng)時蘇州府商品經(jīng)濟發(fā)達、人口聚集、賦稅繁重,當(dāng)?shù)氐男姓^(qū)劃已難以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要,時任兩江總督查弼納遂上奏請求分縣治理,其時蘇州府下的諸縣不僅普遍二縣共治一城,而且在蘇州府城形成了三附郭縣。清代知名學(xué)者藍鼎元曾闡明江南分縣治理之迫切性,并指明了分縣設(shè)官的具體方案:

    官病民病國賦又虧,漠然不為籌畫,如之何其可哉?今惟有分治之一法,可以救積年莫解之病,姑妄言之,有心世道之君子,不妨姑妄聽之。地分則大可使小,糧分則逋可使完,昆山一縣,歲征銀二十七萬五千,米十二萬六千有奇,應(yīng)分析為三縣。嘉定征銀二十六萬七千有奇,亦應(yīng)析而三之。長洲、吳江等十一州縣,各分為二,每縣既分之后,歲征銀米,多者十七八萬,少者十余萬,較天下他郡邑尚巍然繁劇大縣也。

    不久,兩江總督查弼納即奏請在江南分置州縣,同治《蘇州府志》載:

    雍正二年,兩江總督查弼納以蘇、松、常三府賦重事繁,奏請升州增縣以分其任。因升府屬之太倉州為直隸州,割鎮(zhèn)洋(分州地置)、嘉定、寶山(分嘉定地置)、崇明四縣屬之。復(fù)析長洲地置元和縣,昆山地置新陽縣,常熟地置昭文縣,吳江地置震澤縣,共領(lǐng)縣九。

    藍鼎元的顧慮與設(shè)想不無道理,此后蘇州府城共有吳縣、長洲縣、元和縣三縣附郭,而城外的六縣,則是昆山、新陽二縣共治一城,常熟、昭文二縣共治一城,吳江、震澤二縣共治一城。這里有一點需要說明,這三組同城而治的縣并非前文論述的統(tǒng)縣政區(qū)雙附郭縣。乾隆《元和縣志》卷一《建置》載有查弼納奏請分縣的題本內(nèi)容:

    今長洲等七縣以錢糧重大,故分為兩縣;所分之縣,錢谷刑名與大省之中府相等,倉庫牢獄關(guān)系重大,是必不可不建立城池者也。然建立工費浩繁,且江蘇之大市大鎮(zhèn)雖人煙湊集,而其中多溪河水港,且田疇阡陌相雜其間,若與此建立城垣,形局不能方整,又不無侵占田畝。臣等愚見,竊謂長洲等所分七縣,其設(shè)立官吏宜照附郭兩縣之例,與舊縣同城而治。其太倉州分出之縣即為太倉州之附郭……

    《清世宗實錄》卷二四對分縣舉措有如是總結(jié):

    至于建立城垣,工費浩繁,江南雖有大市鎮(zhèn),率多溪河水港,錯雜其間,形局不能方整。應(yīng)將新縣之官吏衙署各與舊縣同城而居,如系附郭之縣,所分者仍駐府城,其學(xué)宮亦不必另建,似為省便從之。尋定蘇州府長洲分縣曰元和,吳江分縣曰震澤,常熟分縣曰昭文,昆山分縣曰新陽……

    路去病,陽平人也?!獮槌砂擦睢>┏窍掠朽?、臨漳、成安三縣,輦轂之下,舊號難治,重以政亂時難,綱維不立,功臣內(nèi)戚,請囑百端?!赃w鄴以還,三縣令治術(shù),去病獨為稱首。

    是時的鄴城除司州、清都尹設(shè)置外,還有鄴、臨漳、成安三京縣附郭,乃京畿要地。

    三附郭縣并非多附郭縣的數(shù)量之最,唐都城長安還曾短暫出現(xiàn)過四個京縣同城而治的現(xiàn)象,形成了京城四附郭縣?!对涂たh志》長安縣下載:“乾封元年,分置乾封縣,理懷直坊。長安三年廢?!薄对涂たh志》萬年縣下載:“乾封元年分置明堂縣,理永樂坊,長安三年廢?!辈贿^兩唐書俱作“總章元年”分出乾封、明堂二縣,《舊唐書·高宗紀》云:“下詔大赦,改元為總章元年。二月戊寅,幸九成宮。己卯,分長安、萬年置乾封、明堂二縣,分理于京城之中?!薄缎绿茣さ乩碇尽份d:“萬年,赤。本大興,武德元年更名?!傉略晡鲋妹魈每h,長安二年省……長安,赤??傉略晡鲋们饪h。長安二年省。”《唐會要》卷七○《州縣改置上》關(guān)內(nèi)道京兆府“萬年縣”條:總章元年,析置明堂縣,以鄧鄆為縣令;京兆府“長安縣”條:總章元年十一月二十二日,析置乾封縣,以王德真為縣令,分理京城內(nèi)。當(dāng)以兩唐書、《唐會要》所記總章元年置縣為是,即公元668年,長安城下長安、萬年、乾封、明堂四縣附郭。不過,僅三十余年后的長安三年(703),乾封、明堂二縣被省廢,長安城回歸至雙附郭縣的管理模式。

    中國行政區(qū)劃與地方組織的分布,大致經(jīng)歷了從北密南稀到南密北稀的變遷過程,經(jīng)濟興衰和人口變遷是決定性因素。經(jīng)濟發(fā)展、人口增長、移民遷入會促進政區(qū)增置,反則會導(dǎo)致政區(qū)廢減。由于經(jīng)濟因素的作用在開發(fā)較晚的南方表現(xiàn)得更加顯著,南方政區(qū)的增置速率顯然快于北方,統(tǒng)縣政區(qū)與附郭縣的空間分布與變遷規(guī)律也不例外。據(jù)筆者統(tǒng)計,以秦嶺—淮河一線分南北界,秦初北方附郭縣的數(shù)量約為南方的3.6倍,西晉時北方附郭縣的數(shù)量約為南方的1.2倍,至隋代南北方附郭縣的數(shù)量大致持平,唐代以后發(fā)生了逆轉(zhuǎn),北宋時期南方附郭縣的數(shù)量約為北方的1.5倍,到了清末南方附郭縣的數(shù)量約為北方的2.3倍。這種變化在雙附郭縣上的表現(xiàn)更為顯著:唐代以后,南方雙附郭縣數(shù)量全面超越北方,從遼、北宋時期到明代,南方的雙附郭縣十分穩(wěn)定,在一定程度上說明南方的開發(fā)趨于成熟;相反,北方雙附郭縣逐代遞減,祖州、河南府、大定府、大同府、開封府、大名府的雙附郭縣相繼解體,反映了北方的經(jīng)濟凋敝。

    表3 中國雙附郭縣南北分布的變遷

    說明:表中各朝代的時間為正史地理志所載標(biāo)準(zhǔn)年份,清代為1911年的情況。

    中國經(jīng)濟和人口重心的移動過程直觀反映在了行政區(qū)劃和行政組織的空間分布上,唐代以后,南方附郭縣之?dāng)?shù)始終多于北方并且差距有增無減。除經(jīng)濟因素外,政治因素也是影響附郭縣分布變化的重要因素,不過這類變化主要是統(tǒng)治者運用政治手段造成的“突變”,例如西漢郡國的增置與劃小、王莽改制、南北朝州的濫置、唐代嶺南道州縣的增置、遼代州縣的增置等,都在一定程度上改變了附郭縣的數(shù)量與分布。附郭縣的沿革過程看似錯綜紛繁,但總體上沿多革少,有規(guī)律可循,其沿革與歷代政區(qū)層級的變遷關(guān)系密切:在政區(qū)二級制或虛三級制的時代,統(tǒng)縣政區(qū)管理幅度普遍較小,附郭縣數(shù)量較多;而在實三級制的元明清三代,較之唐宋時期,附郭縣的分布密度又降低了。歷代政區(qū)改革與變化多集中在統(tǒng)縣政區(qū)層面,因此可以說附郭縣是中國歷代政區(qū)變遷的一個重要縮影。

    圖3 附郭縣分布與中國歷代政區(qū)變遷示意圖(38)底圖的空間范圍主要為中部核心區(qū)域,標(biāo)準(zhǔn)年份分別為前221年、1111年、1582年、1911年,附郭縣治所的位置主要依據(jù)《中國歷史地圖集》定點。

    從另一角度看,南方多附郭縣的壽命明顯長于北方。南方的多附郭縣從唐宋之際逐漸形成,基本歷代延續(xù),直至清末政區(qū)改革;而北方的多附郭縣在唐宋后只有長安城雙縣附郭的狀態(tài)延續(xù)至清末。歷史上雙附郭縣的取消主要有兩種方式,一是并縣,二是遷治。辛亥革命后,現(xiàn)代市制的建立與市轄區(qū)制度的形成是雙附郭縣逐漸被廢除。最后一對解體分離的雙附郭縣是成都、華陽二縣。成都、華陽歷史悠久,尤其是成都縣,是自置縣起從未更名、縣城也未遷移過的附郭縣,非常穩(wěn)定?!叭A陽縣自唐貞觀十七年(643)置蜀縣起,即與成都縣共治郭下,為成都府附郭縣。清初治所設(shè)在成都城內(nèi),與成都縣分治成都城。成都縣轄城區(qū)西北部,華陽縣轄城區(qū)東南部。1949年11月,華陽縣治所由成都市正府街遷至中興場(今華陽鎮(zhèn))?!敝链?,雙附郭縣、多附郭縣退出中國歷史舞臺、不復(fù)存在。不過,附郭縣在中國的行政區(qū)劃體系中仍留有一些痕跡,截至2022年7月,青海省共和縣、瑪沁縣、海晏縣仍然是單附郭縣的建制。

    三、統(tǒng)縣政區(qū)下不設(shè)附郭縣

    在現(xiàn)代市轄區(qū)制度形成以前,高層政區(qū)和統(tǒng)縣政區(qū)的治所往往被置于附郭縣境內(nèi),但也有統(tǒng)縣政區(qū)下不設(shè)附郭縣的特例,即“無附郭縣”??傆[歷代政區(qū)沿革,可歸納出無附郭縣大致有如下幾類情形:

    第一,統(tǒng)縣政區(qū)寄治他處而導(dǎo)致無附郭縣,如:東漢末年,西北羌亂爆發(fā)以后,漢廷曾徙上郡、北地郡、安定郡寄冶京兆郡、左馮翎、右扶風(fēng),導(dǎo)致是時此三郡下無附郭縣。

    第二,明代的直隸州和屬州,均不設(shè)附郭縣。顧炎武《讀史方輿紀要》卷八云:“自元建路府州之制,州乃益降而小,幾與縣同列云?!辈⑶遥诮系鹊刂囟ㄟ^州縣的等級:

    諸州。中統(tǒng)五年,并立州縣,未有等差。至元三年,定一萬五千戶之上者為上州,六千戶之上者為中州,六千戶之下者為下州。江南既平,二十年,又定其地五萬戶之上者為上州,三萬戶之上者為中州,不及三萬戶者為下州。于是升縣為州者四十有四??h戶雖多,附路府者不改。

    升縣為州使很大一部分州成了“親領(lǐng)編戶”“與縣同列”的基層政區(qū);另外,元代還將一些原來州所在的附郭縣省入本州而由州親領(lǐng)編戶,本州往往不領(lǐng)縣。明代改元代的路為府,府下領(lǐng)縣并有附郭縣,而州有直屬于省的直隸州和屬府的屬州之分,均省去了附郭縣,轄縣的縣事由知州直接管轄。由于無附郭縣,甚至導(dǎo)致了有的州無轄縣的情況?!半m然到了明代,原來由元朝在長江中下游地區(qū)實行的升縣為州,又都恢復(fù)了縣的建置,但將原來州所在的附郭縣省人本州而由州親領(lǐng)編戶的做法,為明朝所繼承?!泵鞔闹彪`州和屬州皆有“本州”,親領(lǐng)編戶,本州城下無屬縣。

    第三,改土歸流前,邊疆和少數(shù)民族地區(qū)的統(tǒng)縣政區(qū)不設(shè)附郭縣,例如唐宋的羈縻府州、元代宣慰司(轄區(qū)范圍稱為道)統(tǒng)轄的路、府、州、清代的土府等。邊疆民族地區(qū)管理模式下的政區(qū)體系有別于內(nèi)地一般州縣,統(tǒng)縣政區(qū)下一般無附郭縣,至于其與屬縣的行政關(guān)系具體如何運作,不在本文討論范圍內(nèi)。

    第四,清代的直隸州一般有圍繞州治的親轄地,不設(shè)附郭縣。只有一個特例:太倉直隸州有附郭縣鎮(zhèn)洋縣。明代太倉州是蘇州府的屬州,至清代升格為直隸州。雍正二年析太倉州設(shè)鎮(zhèn)洋縣,太倉直隸州、鎮(zhèn)洋縣同城而治,形成了附郭關(guān)系。

    第五,清代后期至清末新設(shè)或改設(shè)的府無附郭縣,這里有必要對這些府的地域與性質(zhì)做一說明。這些府集中于臺灣、新疆、奉天、吉林、黑龍江五個新設(shè)的行省及川西地區(qū),由廳、州改設(shè)或新設(shè),多無附郭縣,吉林、黑龍江的大多數(shù)府也無屬縣。據(jù)光緒三十三年(1907)《謹擬各省官制通則繕具清單》規(guī)定,各省所屬地方依行政區(qū)域廣狹、治理繁簡分為府、直隸州、直隸廳三種,府轄州縣并對所屬州縣起監(jiān)督指揮作用,同日上諭指示由東三省先行試辦并限十五年內(nèi)一律通行。但這一政令推廣的效果并不理想,至宣統(tǒng)三年清廷方正式下令各省同城州縣一律裁撤,附郭縣一切事宜由知府直接管理,府有了親轄地,并按“大縣為府、中縣為州、常縣為縣”之原則重新進行行政區(qū)劃。而后,府、廳、州、縣趨向同級,辛亥革命后獨立省份相繼實行府縣同級,逐漸簡化了政區(qū)層級。

    中國傳統(tǒng)的地方行政制度發(fā)展至清代逐漸定型而清晰明朗,無附郭縣的多種情形在清代都有典型案例。據(jù)筆者統(tǒng)計,宣統(tǒng)三年全國共有219個府,單附郭縣160個,府治雙附郭縣19對,三附郭縣1組,有相當(dāng)一部分府不設(shè)附郭縣。清代的府一般不直接理民,其對地方的統(tǒng)治是通過所屬的州、廳、縣來實現(xiàn)的,而無附郭縣的府由知府直接管理府城及周圍一定范圍的民眾,一般都有親轄地。清代以來,無附郭縣的府的變化和分布情況可通過表4反映出來:

    表4 清代無附郭縣的府的時空分布

    說明:數(shù)據(jù)來自三部《大清一統(tǒng)志》及國家清史纂修工程《清史·地理志》(鄒逸麟主編,未刊稿)的記載。表頭中的“康”指康熙《大清一統(tǒng)志》,“乾”指《乾隆大清一統(tǒng)志》,“嘉”指《嘉慶重修一統(tǒng)志》,“新”指新修的國家清史纂修工程《清史·地理志》?!肚迨贰さ乩碇尽氛^(qū)列目以宣統(tǒng)三年為標(biāo)準(zhǔn)年份。

    縱觀有清一代,不設(shè)附郭縣的府的數(shù)量大致經(jīng)歷了一個先減少后增加的過程;空間上,無附郭縣的府的分布重心從西南少數(shù)民族聚居地區(qū)轉(zhuǎn)移到了北方邊疆地區(qū),呈現(xiàn)出從南方向北方轉(zhuǎn)移的特點。顯然,清代無附郭縣的府都位于貴州、云南、廣西、四川、新疆、東北三省等邊疆省份或少數(shù)民族聚居區(qū),總結(jié)起來,大致有四種類型。

    第一,西南少數(shù)民族聚居區(qū)設(shè)置的無附郭縣的府,主要集中在貴州、云南、廣西三省。清前期一般因明制來管理西南少數(shù)民族地區(qū),許多地方直接因襲明府,如貴州思南府、石阡府、思州府、銅仁府等,這些府的境內(nèi)均有土司,其中部分土司由知府直接管轄,因而形成了親轄地,不設(shè)附郭縣。此后,隨著改土歸流、設(shè)立州縣,云南、廣西兩省相關(guān)各府的親轄地大多消失,僅有廣西思恩府不設(shè)附郭縣的情況保留到了清末?!洞笄逡唤y(tǒng)志》初修本中云南省有多達11個府無附郭縣,后來或設(shè)附郭縣,或改府為州,到《大清一統(tǒng)志》續(xù)修本中14個府均已設(shè)有附郭縣。

    第二,直隸承德府的特例。承德府原為明朵顏、泰寧二衛(wèi)地,后為蒙古察哈爾諸部牧地??滴跛氖?1703)建避暑山莊,雍正元年(1723)置熱河廳,乾隆四十三年(1778)清廷依據(jù)直隸總督周元理所奏“熱河地方更定事宜”,升熱河廳為承德府,并且不設(shè)附郭縣:“熱河同知向管地方刑錢事務(wù),今改為承德府,毋庸添設(shè)附郭知縣,請如直隸州例,刑錢俱自行辦理。其六州縣事由該府審轉(zhuǎn)考核?!?/p>

    第四,清末政區(qū)改革設(shè)置的無附郭縣的府。這一類無附郭縣的府最多,包括直隸朝陽府,四川康定府、巴安府、登科府以及奉天、吉林、黑龍江改省后設(shè)置的各府。直隸朝陽府原為朝陽縣,屬承德府,光緒三十年升朝陽縣為朝陽府,新置阜新、建平二縣并割承德府建昌縣屬之,三十四年又置綏東縣,“朝陽府……(乾隆)四十三年改縣,今升為府,移民墾殖,易蔓草為黍禾,固圉實邊,化游牧為廬井,誠體國經(jīng)野之遠計也”。這一地區(qū)人口稀少,清末置朝陽府意在促進移民墾殖。而在四川,川西地區(qū)長期實行土司制度,清末隨著英國入侵西藏,川西、云南的安全遭到威脅,清廷為加強對西南邊疆的統(tǒng)治,在川西實行改土歸流、仿照內(nèi)地行政制度設(shè)置府廳州縣機構(gòu)的政策。自光緒三十一年至宣統(tǒng)三年間,川滇邊務(wù)大臣趙爾豐在川邊地區(qū)先后奏設(shè)康定、巴安、登科三府。而東北地區(qū),甲午戰(zhàn)爭、庚子之役與日俄戰(zhàn)爭都使東北遭受重創(chuàng),清廷在東北的統(tǒng)治受到極大挑戰(zhàn),至光緒三十三年奉天、吉林、黑龍江皆改行省,東北成為清末最后完成建省的地區(qū),普遍設(shè)立了府、廳、州、縣。雖然建省前已有部分地區(qū)設(shè)府管理漢人事務(wù),但邊荒之地基本未曾開發(fā),所以建省后設(shè)府的主要目的在于徙民實邊。

    清末川西、東北的政區(qū)改革一定程度上是清廷內(nèi)憂外患下的不得已之為,這一類無附郭縣的府的設(shè)立都是清廷為加強邊疆統(tǒng)治之舉措,可謂強弩之末。清末“地方行政區(qū)劃改制的趨勢已經(jīng)出現(xiàn),一方面是吉林、黑龍江等省在設(shè)置政區(qū)時,主動減少行政層級;另一方面是迫于經(jīng)濟壓力,裁撤內(nèi)地各府的附郭首縣”。以上幾種情況,都導(dǎo)致了清末無附郭縣的府的數(shù)量劇增。

    四、附郭縣的歷史作用

    在中國地方建制的行政單位中,縣是最早出現(xiàn)并且最長壽的,延續(xù)至今。兩千多年來,縣始終是中國的基層行政區(qū)劃,為促進地方穩(wěn)定和治理發(fā)揮了不可替代的作用??h制之所以能夠長期穩(wěn)定存在,從政治和經(jīng)濟角度來分析有兩大根源。

    第一,政治角度??h的幅員有限且少理軍政,相對郡國、州、道、路、省等高層政區(qū)來說,其對中央集權(quán)的潛在威脅較小。中國古代的地方行政制度根本上是為了滿足統(tǒng)治者鞏固王朝政權(quán)的目的,中央集權(quán)與地方分權(quán)之爭歷來是統(tǒng)治者時刻警惕并亟待解決的問題,尤其是唐代藩鎮(zhèn)割據(jù)局面出現(xiàn)以后,后世統(tǒng)治者對此更加重視。一般來說,政區(qū)層級越多管理幅度就越小,因此總體上中國古代的政區(qū)改革體現(xiàn)出從二級制到虛三級制再到實三級制的脈絡(luò),政區(qū)劃多、幅員劃小就集中在了承上啟下的統(tǒng)縣政區(qū)層面。尤其是實行二級制時,統(tǒng)縣政區(qū)還兼具高層政區(qū)的性質(zhì),更成了政區(qū)改革的重點。借此,統(tǒng)治者削弱地方分權(quán),防止地方勢力坐大。相比之下,“率方百里”之縣的管理幅度十分有限,并且縣級政府一般不掌握軍權(quán),很難具備形成地方割據(jù)的條件,因此得以長期存在。

    第二,經(jīng)濟角度??h本身在王權(quán)國家體系中發(fā)揮著重要、持久的作用,縣通過嚴密的戶籍制度將廣大人民牢牢束縛在田間地頭。更重要的是,縣級政府是征收賦稅的主要責(zé)任者,且一縣財賦之出納均有簿籍記載,主簿責(zé)任重大,如:

    慶元三年(1197)二月二日,詔今后諸縣主簿,并不許差出。以臣僚言:國家之財,取之于總漕,總漕取之于州,州取之于縣,則縣者財賦之根柢也??傄幌?縣)之簿籍,凡稅賦之推收,夏秋之輸納,簿實主之。使為簿者而怠其事,則稽考之無法,而稅額或至于走失。銷注之不時,而稅賦或至于乾沒,或使之催督綱運,推鞫刑獄,兼攝他職三考之間。

    縣乃國家財政的主要來源地,是統(tǒng)治者鞏固政權(quán)之經(jīng)濟基礎(chǔ)所在,縣制的穩(wěn)定是保證國家財政收入的前提,所以歷代少有調(diào)整。

    縣的長期存在有其必然性,附郭縣作為縣制體系中的一部分,其長期存在的前提是縣制本身的穩(wěn)定性和持久性,此條件已然滿足,需要進一步考慮的是為什么會有這種“附郭”形態(tài)的縣長期存在?回到“附郭”的含義上,附郭縣是“(治)郭下”的縣,附郭縣的縣城中還設(shè)置有上級政區(qū)的治所。前文提到,統(tǒng)縣政區(qū)的治所一般建立在規(guī)模較大、經(jīng)濟發(fā)展、人口集聚、交通便利的縣城之中,這里有一個重要前提,就是城市本身也屬于附郭縣的地域范圍。縣本身是主要面向鄉(xiāng)村的行政區(qū)劃,附郭縣中雖然很可能有頗具規(guī)模的大中城市,但是在以農(nóng)為本的社會背景下,“城”與“鄉(xiāng)”的經(jīng)濟基礎(chǔ)并無本質(zhì)差別,也就使城鄉(xiāng)之間不需要明確的界限。因此,附郭縣能夠長期存在并發(fā)揮作用,是源于中國古代的“城鄉(xiāng)合治”體制。換言之,中國古代的統(tǒng)縣政區(qū)一般只管理所轄縣級政區(qū)錢糧賦稅、司法治安、教育考試等政務(wù),本身并沒有實際直接管理的實土,所以其治所一定在某個或多個縣級政區(qū)的行政區(qū)域內(nèi)。整體上,中國古代的城市和鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)呈圈層狀,城市雖有城墻、城門,但從未作為一級行政建制而從其他行政單位中獨立出來。

    在近代“市制”和現(xiàn)代城市轄區(qū)形成之前,我們應(yīng)該關(guān)注到附郭縣在城市管理、城鄉(xiāng)交融方面發(fā)揮的實際作用,它有效保障了中央集權(quán)的效力,促進了地方社會治理和穩(wěn)定。歷史上大中城市的分縣治理模式,集中體現(xiàn)在多附郭縣的沿革發(fā)展過程中。至明清以后,商品經(jīng)濟發(fā)展,江南形成了一些初具規(guī)模的城鎮(zhèn)和商貿(mào)中心,清代雙附郭縣的發(fā)展進入全盛期,賦稅、訟獄繁多的府往往設(shè)置了雙附郭縣、析縣導(dǎo)致的兩縣同城而治的現(xiàn)象,這說明設(shè)雙附郭縣來分擔(dān)繁務(wù)并互相牽制已經(jīng)成為當(dāng)時統(tǒng)治者駕輕就熟的慣用模式。

    另外,附郭縣制度對西南少數(shù)民族地區(qū)的管理也發(fā)揮了重要作用。尤其是隨著明清改土歸流的逐步推進,許多土府設(shè)附郭長官司、附郭縣和相應(yīng)的行政組織、官員來加強管理。這為邊疆少數(shù)民族地區(qū)向內(nèi)地行政體制過渡提供了路徑,促進了民族融合和統(tǒng)一多民族國家的穩(wěn)固。清代名臣尹繼善就曾上書乾隆皇帝:

    據(jù)稱云貴兩省逼近苗疆,諸處但有知府、同知、通判,而附郭縣令有未設(shè)者。夫以知府而下行知縣之事,則民隱難悉;以同知通判而兼行知縣之事,則責(zé)任不專。臣愚以為凡有府而無附郭之縣,惟滇之永旺廣西、黔之南籠大定等十?dāng)?shù)府,皆宜裁汰冗員,添設(shè)縣令。凡刑名錢糧以及勸農(nóng)課士,皆縣令專其責(zé)。……日久,事務(wù)漸多,非從前可比?!購V西省亦有未設(shè)附郭知縣之處,一并行令……

    時在乾隆二年(1737),這段奏議講明了附郭縣及縣令在云貴地方管理中的不可替代性,建議將知府親管地方改為由附郭縣管理,而后不久,云貴兩省大部分無附郭縣的府都設(shè)附郭縣。附郭縣不但是健全的政區(qū)建置,同時有完整的官員結(jié)構(gòu)和管理體系,由此被視為統(tǒng)治者加強地方控制和基層治理的重要手段而廣泛加以推行。

    需要指出的是,在中國傳統(tǒng)地方行政體系中發(fā)展起來的城市,其行政中心的意義更為突出和緊要。因此,中國古代的大中城市多為政治中心城市和軍事堡壘城市而少有經(jīng)濟中心城市。附郭縣將城市包圍,一方面使城市發(fā)展始終擺脫不了周邊鄉(xiāng)村社會的影響,城市中的手工業(yè)、商業(yè)都只是農(nóng)業(yè)社會的一種補充,城鄉(xiāng)不得分化,保障了以農(nóng)為本的經(jīng)濟基礎(chǔ)和統(tǒng)治核心的政治根基;但另一方面,也成為阻礙商品經(jīng)濟發(fā)展、近代城市進步和轉(zhuǎn)型的鴻溝。

    五、馀 論

    需要說明的是,歷代中央政府實際上并沒有關(guān)于附郭縣的官方制度性規(guī)定,但它畢竟約定俗成地在中國傳統(tǒng)行政區(qū)劃體系中存續(xù)了兩千余年,并在城市管理與基層地方治理中發(fā)揮著實際作用?!岸喔焦h”與“無附郭縣”是中國古代附郭縣制度的兩種特殊形態(tài),也集中反映了歷代政區(qū)層級、體系的變遷過程?;跉v代賡續(xù)的正史地理志與地理總志,附郭縣的通代變遷已經(jīng)比較清晰,但時段較長的朝代或歷史時期,其各階段性的變化規(guī)律還有待進一步探索。例如,三國兩晉南北朝的大分裂時期,統(tǒng)縣政區(qū)的變化無時無刻不在發(fā)生,這一時段中附郭縣的虛實和前后變遷十分復(fù)雜,但在繁雜的政區(qū)體系變革中不失為一條清晰的線索。就附郭縣本身來說,本文是關(guān)于其含義、沿革、特征的基礎(chǔ)性研究,這一問題還有較廣闊的研究空間。政區(qū)沿革地理的其他要素,諸如附郭縣的幅員、邊界、形狀、地名、地理區(qū)位,尤其是治所都有進一步探討的價值。同時,關(guān)于附郭縣的析分過程、城鄉(xiāng)空間、組織結(jié)構(gòu)、地方治理等問題也大有拓展空間,可以沿著“從行政區(qū)劃到行政組織”的經(jīng)典思路,更全面地認識附郭縣以及中國古代地方行政制度。

    關(guān)于附郭縣的行政組織和治理問題,清代的檔案、奏折、方志甚至官箴書等都有大量詳實記載,尤以江南地區(qū)的記載最為豐富和詳細,也逐漸引起了學(xué)界的關(guān)注。清代承接古今,是地方行政制度古今演替的轉(zhuǎn)折期,可嘗試以此為突破口,上溯古代、下啟現(xiàn)代,并以江南區(qū)域為起點盡可能向全國拓展。附郭縣研究對歷史政治地理研究具有啟發(fā)性,在行政組織的基礎(chǔ)上,附郭縣治理中折射出的地方格局、空間聯(lián)系和官場生態(tài)都有值得深入挖掘的議題。發(fā)揮歷史地理學(xué)關(guān)注空間的特性,區(qū)別于社會史、政治史、區(qū)域史的研究理路,歷史政治地理研究應(yīng)當(dāng)更深入地邁向“行政區(qū)劃—行政組織—政治生態(tài)”的研究理路,附郭縣問題可以成為一個很好的研究案例。

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