耦合與失衡：閔行政區(qū)變遷中的上海城鎮(zhèn)化進程（1958—1992）

段曉彤

[摘 要]1958至1992年，在國家發(fā)展戰(zhàn)略和上海城市發(fā)展需求等多種因素的交織影響下，原隸屬于江蘇省上?？h的閔行鎮(zhèn)行政區(qū)劃有過五次調(diào)整。作為新中國成立以來建設(shè)的第一個衛(wèi)星城，閔行的政區(qū)變遷與其城鎮(zhèn)化進程表現(xiàn)出階段性耦合的特點，反映了閔行城鎮(zhèn)化進程中工業(yè)化與城鎮(zhèn)化失衡的現(xiàn)象。作為上海衛(wèi)星城城鎮(zhèn)化探索中的典例，閔行政區(qū)的歷史變遷在一定程度上衍射了上海的城鎮(zhèn)化進程。

[關(guān)鍵詞]閔行；政區(qū)；上海；城鎮(zhèn)化

[中圖分類號] C911 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2019）04-0013-05

閔行位于上海市南郊，處于黃浦江上游北岸，距上海市中心約30公里。在城市發(fā)展過程中，閔行行政區(qū)劃經(jīng)歷過多次調(diào)整，和上海城鎮(zhèn)化進程緊密相連。本文在前人研究的基礎(chǔ)上，從閔行政區(qū)變遷的角度探討上海城鎮(zhèn)化進程，著重論述閔行政區(qū)變遷的過程及影響。

一、閔行政區(qū)變遷的過程

新中國成立后，閔行在華東局的主持下開始了重工業(yè)建設(shè)，為動力衛(wèi)星城的建設(shè)打下了基礎(chǔ)。1958年至1992年，閔行先后發(fā)生了五次大的行政區(qū)劃變動。

（一）隨縣入市（1958）。1958年1月，國務(wù)院作了同意將臨近上海的江蘇省嘉定、寶山、上海三縣劃歸上海市管轄的批復(fù)，閔行鎮(zhèn)作為當(dāng)時上?？h的轄鎮(zhèn)，也隨之并入了上海市。

江蘇三縣劃歸上海，一方面緩解了工業(yè)用地緊缺的局面，另一方面也有利于建立起副食品就近供應(yīng)地。上海的副食品供應(yīng)“除蔬菜由郊區(qū)供應(yīng)百分之七十左右外，其他幾乎全靠兄弟地區(qū)的支援”。上海建立起副食品基地，節(jié)省了運輸成本，同時更有利于保障經(jīng)濟建設(shè)任務(wù)的順利完成。

（二）撤鎮(zhèn)立區(qū)（1959-1964）。1958年9月，上海將閔行規(guī)劃為以機電工業(yè)為主的衛(wèi)星城。隨著國營上海電機廠、國營上海汽輪機廠的新建和擴建，并且“還有工廠四個（地方國營上海農(nóng)具鐵工廠、私營中聯(lián)染料廠和兩個籽棉加工廠），建筑工地一個，手工業(yè)作坊四十余戶，商販二百八十戶”[1]，閔行鎮(zhèn)的性質(zhì)已經(jīng)由農(nóng)產(chǎn)品集散的小市鎮(zhèn)向以工業(yè)為中心的小城市方向發(fā)展，因此原隸屬于上?？h的政區(qū)管理已經(jīng)不適應(yīng)新發(fā)展需求。由于閔行的人口和經(jīng)濟狀況還不足以構(gòu)成設(shè)市的條件，而上海縣領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的任務(wù)繁重，閔行單獨設(shè)區(qū)成為合理選擇。1959年12月上海市人民委員會第十、十一次會議討論決定，“建立閔行區(qū)（包括吳涇），將原屬上?？h的部分行政區(qū)域劃為閔行區(qū)的行政區(qū)域”[2]。

（三）并入徐匯（1964-1982）。在工業(yè)大躍進浪潮下，閔行重工業(yè)基地取得一系列顯著成就。隨著國民經(jīng)濟調(diào)整的“調(diào)整、鞏固、充實、提高”八字方針提出，上海進行了第三次工業(yè)大改組，“大躍進”時期快速發(fā)展的冶金、機電和建材行業(yè)成為了壓縮重點，以機電工業(yè)為例，“共關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)118家企業(yè)，精簡職工6萬余人”[3]。在精簡職工、減少國家財政支出的要求下，上海市為了加強集中領(lǐng)導(dǎo)，采取了調(diào)整行政區(qū)劃的措施。1964年4月，上海市人民委員會提出了“關(guān)于撤銷吳淞、閔行兩個區(qū)建制的建議”，“原閔行區(qū)建制撤銷以后，分別設(shè)立閔行辦事處和吳涇辦事處，劃歸徐匯區(qū)人民委員會領(lǐng)導(dǎo)”。[4]

（四）恢復(fù)建制（1981-1991）。自1964年隨著工業(yè)體制的變更，閔行區(qū)被撤銷并入徐匯區(qū)管轄之后，閔行的建設(shè)和發(fā)展出現(xiàn)了裹足不前的狀況。對閔行地區(qū)的組織領(lǐng)導(dǎo)力量削弱，也影響了居民的生活質(zhì)量。黨的十一屆三中全會以后，上海的城市規(guī)劃工作逐步獲得恢復(fù)和發(fā)展。上海市城市規(guī)劃局于1979年編制出了《閔行總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃》，“建議恢復(fù)區(qū)一級的建制”[5]。徐匯區(qū)對于此種調(diào)整也持贊同態(tài)度，建議“把我區(qū)所轄的閔行、吳涇兩個街道劃出，另建閔行區(qū)”[6]。1981年，閔行從徐匯區(qū)分出，開始進行具體籌建工作，重新恢復(fù)區(qū)級建制。

（五）新閔行區(qū)（1992-至今）。進入20世紀(jì)90年代，上海國民經(jīng)濟和社會發(fā)展邁入關(guān)鍵期。1991年4月上海市第九屆人民代表大會第四次會議在關(guān)于城市規(guī)劃方面提出，“要充分利用浦東開發(fā)的有利時機和政策，加快閔行、虹橋、漕河涇三個經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的建設(shè)和完善?！盵7]在促進浦東與浦西共同繁榮的發(fā)展形勢下，1992年11月，撤銷閔行區(qū)、上?？h，設(shè)立新的閔行區(qū)。隨著新閔行區(qū)的成立，閔行和吳涇兩個衛(wèi)星城被進一步整體規(guī)劃為“占地60平方公里、50萬人口的中等城市”[8]，成為上海西南重要的工業(yè)基地、科技創(chuàng)業(yè)區(qū)、現(xiàn)代居住區(qū)。

二、閔行政區(qū)變遷的條件要素

閔行政區(qū)變遷是多種因素交織影響下的產(chǎn)物。既有國家在社會主義建設(shè)的不同時期政策調(diào)整的影響，也有上海城市發(fā)展戰(zhàn)略定位的需求；既有發(fā)展工業(yè)、推進城鎮(zhèn)化進程的經(jīng)濟因素，也有擴寬城市發(fā)展空間、緩解城市病的社會責(zé)任。

（一）服從國家戰(zhàn)略布局。從“維持利用，調(diào)整改造”到“充分利用，合理發(fā)展”?！耙晃濉逼陂g，上海并沒有成為社會主義工業(yè)化的重點“投資”建設(shè)區(qū)，其主要任務(wù)是利用原有的工業(yè)基礎(chǔ)為全國經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。1956年4月，毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出“沿海的工業(yè)基地必須充分利用”。中央對于上海工業(yè)發(fā)展的重新定位，使“充分利用，合理發(fā)展”的工業(yè)發(fā)展方針得以確立，這直接影響了后來的上海城市定位及城市發(fā)展規(guī)劃。

從“躍進”到“調(diào)整”。1958年，在城市躍進的號角下，上海衛(wèi)星城的規(guī)劃建設(shè)提上日程，閔行作為第一批重點規(guī)劃的衛(wèi)星城，設(shè)立獨立的區(qū)級建制。進入60年代，開始貫徹國民經(jīng)濟調(diào)整方針，精簡機構(gòu)、節(jié)約資金成為國家對城市建設(shè)的指導(dǎo)思想之一。根據(jù)新調(diào)整的經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)和出現(xiàn)的城市糧食供應(yīng)危機，精簡職工、壓縮城鎮(zhèn)人口支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的運動由上而下地貫徹實施。[9]

從“三線建設(shè)”到國際都市建設(shè)。20世紀(jì)60年代，中央要求全國在人力、物力、財力方面全力支援三線建設(shè)，“要求一切新的建設(shè)項目應(yīng)擺在三線”[10]。在1964—1966年的三線建設(shè)高潮中，上海成為內(nèi)遷工廠和職工最多的地區(qū)之一，上海衛(wèi)星城建設(shè)遭遇瓶頸，閔行并入了徐匯區(qū)管轄。改革開放之后，隨著國家對上海城市的重新定位及閔行地區(qū)自身發(fā)展的考慮，閔行從徐匯區(qū)分出。1992年10月，中共十四大提出“以上海浦東開發(fā)開放為龍頭，盡快把上海建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心之一”[11]，這加速了上海對鄉(xiāng)級政區(qū)和縣級政區(qū)的重新整合，1992年撤銷上海縣，將原上?？h并入閔行區(qū)。

（二）上海都市發(fā)展的路徑驅(qū)動。首先是上海對自身發(fā)展的渴求。“一五”計劃時期，上海的工廠在進行公私合營的社會主義改造和工業(yè)改組的同時，也在為國家156項重點建設(shè)項目生產(chǎn)配套設(shè)備。例如在1956年設(shè)備承制的分交任務(wù)中，國內(nèi)負(fù)擔(dān)40%，其中上海在1957年完成的就有62個重點項目、500個品種、11522臺設(shè)備。完成公私合營后，上海市委國營工業(yè)部向市委提交《關(guān)于工業(yè)生產(chǎn)的報告》，“反對盲目從上海遷廠到內(nèi)地和將上海的技術(shù)人才過多地支援內(nèi)地，認(rèn)為要對上海工業(yè)改組、技術(shù)改造等方面采取更積極的措施”[12]。上海希望發(fā)揮本地工業(yè)潛力，擴大工業(yè)用地，進行工業(yè)改組的要求，在“充分利用，合理發(fā)展”的工業(yè)發(fā)展方針下有了實施的可能性。

其次是堅持衛(wèi)星城規(guī)劃建設(shè)。1959年，閔行作為以機電工業(yè)為主體的衛(wèi)星城建設(shè)被提上了日程，單獨設(shè)區(qū)成為合理選擇?！叭嬲{(diào)整”時期，閔行出現(xiàn)了緩慢發(fā)展的狀況。至1979年，上海市七屆二次人民代表大會上提出了要“嚴(yán)格控制城市人口，合理調(diào)整工業(yè)布局”，加強衛(wèi)星城城市建設(shè)再次成為城市規(guī)劃的重點，促進閔行從徐匯區(qū)分出。20世紀(jì)八九十年代，上海衛(wèi)星城進入新的發(fā)展階段，以形成中心城、衛(wèi)星城、郊縣小城鎮(zhèn)和農(nóng)村集鎮(zhèn)四個層次分明的體系。時任上海市市長江澤民對閔行衛(wèi)星城的建設(shè)工作做了肯定，指出：“發(fā)展閔行新區(qū)是對的，而且已經(jīng)有了一個好的基礎(chǔ)，應(yīng)該盡快把它建設(shè)好?！盵13]在上海城市發(fā)展“面向世界，面向二十一世紀(jì)，面向現(xiàn)代化”的定位背景下，閔行新區(qū)圍繞改善基礎(chǔ)設(shè)施、完善投資環(huán)境與提高城市質(zhì)量的主體規(guī)劃，迅速發(fā)展。

三、閔行政區(qū)變遷中的“耦合與失衡”

作為上海郊區(qū)城鎮(zhèn)化探索中的典例，閔行的政區(qū)變遷與城鎮(zhèn)化的密切關(guān)系，在一定程度上衍射了上海的城鎮(zhèn)化進程，可以反映出上海城鎮(zhèn)化進程中的某些共同特征。

（一）政區(qū)變遷與城鎮(zhèn)化的階段性耦合。社會主義建設(shè)時期，閔行的城鎮(zhèn)化進程出現(xiàn)了兩個高峰期，即衛(wèi)星城建設(shè)時期和改革開放之后的快速發(fā)展階段，而閔行并入徐匯后至改革開放前，閔行地區(qū)的建設(shè)則在低谷中緩慢前行。閔行城鎮(zhèn)化進程階段性的變化和閔行行政區(qū)劃的變遷出現(xiàn)了時間節(jié)點上的耦合狀況。

從1958年開辟為上海市第一個衛(wèi)星城鎮(zhèn)至60年代初，是閔行城鎮(zhèn)化發(fā)展的高峰期，這也是閔行單獨成區(qū)的發(fā)展階段，市政基礎(chǔ)建設(shè)和生活配套設(shè)施等方面都有顯著發(fā)展。新中國成立前閔行不過6000多人口，只有幾家服務(wù)于居民日常生活的日用百貨。在“大躍進”的浪潮中開展的閔行衛(wèi)星城建設(shè)發(fā)展迅速，1958和1959兩年中，“新增的工業(yè)、民用建筑共計四十三萬六千余平方米，新建電廠、水廠各一座，新建鐵路三十六點九公里，公路五十公里，新建住宅十八萬余平方米”[14]。隨著工業(yè)的發(fā)展，城鎮(zhèn)人口不斷增多，使得住宅建設(shè)、市政公共設(shè)施及生活配套設(shè)施等方面的完善成為城市建設(shè)工作中的重點。1958至1960三年間，每年分別新建住宅面積為6600平方米、149915平方米、31782平方米。[15]隨著人民生活水平的提高，商業(yè)網(wǎng)點在一號路建立起來。“在這嶄新的街上，有商店11個，飲食店2個，服務(wù)型商業(yè)3個，建筑面積達(dá)21000平方米?！盵16]按照成街成坊規(guī)劃原則設(shè)計起來的閔行一條街，商業(yè)服務(wù)設(shè)施齊全，不僅使閔行居民切實感受到了生活的便利，并且給上海衛(wèi)星城城市建設(shè)提供了借鑒。

1961年起，國家進入國民經(jīng)濟調(diào)整時期，住宅及公共建筑面積明顯比“大躍進”時期減少。由于缺少統(tǒng)一組織規(guī)劃，一些市政建設(shè)及生活文化設(shè)施條件并未得到完善，甚至撤銷了原有的工人俱樂部等。群眾說：“過去沒有的，現(xiàn)在仍然沒有；過去有的，現(xiàn)在也沒有了?！盵17]“文化大革命”開始后，衛(wèi)星城城市建設(shè)基本處于停滯狀態(tài)。雖然革委會堅持“市區(qū)抓改造，近郊搞配套，重點發(fā)展遠(yuǎn)郊”[18]的方針，但是“1966年至1979年間上海新建房屋面積二千多萬平方米，大部分在市區(qū)見縫插針”[19]。

改革開放后，閔行的城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)第二個高峰期。1979年10月，市規(guī)劃局組織編制完成《閔行總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃》，對建設(shè)項目做了安排：“共規(guī)劃建造住宅40萬平方米；擴建閔行水廠，日供水10萬噸；新建5個雨水排水系統(tǒng)，泄水面積3.4平方公里；擴建工農(nóng)醫(yī)院，新建昆陽新村地段醫(yī)院；在蘭坪路西新建科技圖書館，與閔行劇場組成科技文化中心；新建中學(xué)、小學(xué)、幼兒園、托兒所各3所?！盵20]至1987年，《閔行總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃》列出的城市近期建設(shè)項目基本完成，閔行衛(wèi)星城的住宅建設(shè)、市政公用、公共建筑等配套設(shè)施得到進一步的完善。

（二）工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展的不平衡。閔行衛(wèi)星城發(fā)揮著工業(yè)生產(chǎn)和緩解城市病的雙重功能，為了吸引市區(qū)人口以達(dá)到就地生產(chǎn)、就地居住的目的，閔行在衛(wèi)星城初建時期就注重城市建設(shè)工作，工業(yè)化帶動了市政建設(shè)，但是總體上城市建設(shè)落后于工業(yè)發(fā)展。

1.工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化。閔行衛(wèi)星城的定位是一個以機電工業(yè)為主體的重工業(yè)基地，至1960年，“閔行地區(qū)共有工廠23個，工人20967人”[21]，“比1949年增長了32倍”[22]。人是一切之本，人口集聚成為閔行城鎮(zhèn)化進程的重要因素，這也為閔行的不斷壯大，并最終得以獨立成區(qū)奠定了人口基礎(chǔ)。

閔行衛(wèi)星城對上海重工業(yè)發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，最為典型的就是“四大金剛”，即上海汽輪機廠、上海電機廠、上海鍋爐廠和上海重型機器廠。四大工廠都較為重視廠辦學(xué)校，上海電機廠和上海汽輪機廠都設(shè)有職工子弟小學(xué)并附設(shè)幼兒園。以上海汽輪機廠職工子女小學(xué)為例，“至1965年已有34個班，學(xué)生1835人”[23]。此外，四大工廠都辦有技工學(xué)校，學(xué)生畢業(yè)后可直接進入工廠上班，是為工廠培養(yǎng)工人的專業(yè)渠道。

工廠的產(chǎn)業(yè)效應(yīng)導(dǎo)致的工人聚集往往會帶動生活服務(wù)業(yè)的興起，形成工人生活區(qū)，但如“四大金剛”擁有完整的生活配套設(shè)施的卻不多見。這些大型企業(yè)廠內(nèi)附設(shè)有食堂、浴室、商店、理發(fā)店、影院、圖書室、銀行、托兒所、衛(wèi)生站等，可謂是一應(yīng)俱全。各廠工人的文娛生活也是較為豐富的，主要有體育活動、放映電影以及組織文藝演出等，深受工人們的好評。

為了使衛(wèi)星城具有吸引力，閔行建設(shè)初期配套設(shè)施建設(shè)比一般的城市標(biāo)準(zhǔn)要高一些，“閔行一條街”就是一個典型的例子。閔行的重工業(yè)建設(shè)提升了其城鎮(zhèn)化水平，使閔行在20世紀(jì)50年代末60年代初期形成了繁華熱鬧的街市和嶄新的城市面貌。

2.城市建設(shè)的滯后。閔行衛(wèi)星城建設(shè)過程中，存在對工業(yè)和城市規(guī)模估計過大、對建設(shè)速度估計過快的躍進思想，造成近期和遠(yuǎn)期脫節(jié)的狀況。1961年之后閔行城市建設(shè)基本處于停滯狀態(tài)，城市建設(shè)落后于工業(yè)發(fā)展，人民生活水平的提高與公共設(shè)施不足的矛盾越來越突出。

在城市發(fā)展過程中，由于工業(yè)發(fā)展速度快，住宅建設(shè)往往趕不上職工增長的需要，很多企業(yè)都出現(xiàn)了缺少職工宿舍的情況。上海電機廠和上海汽輪機廠表示，“原來已有的福利項目均已不能滿足當(dāng)前的需要。例如職工及家屬的疾病治療與子女教養(yǎng)等問題均迫切要求于最短期內(nèi)予以改善?！盵24]住宅建設(shè)的緊張使閔行帶眷職工數(shù)量減少，至1960年閔行區(qū)共有職工39063人，其中工廠35274人，職工家屬共有133126人，這些家屬遷居閔行的有20427人，僅占家屬數(shù)的15.4%。[25]1981年國家城建總局赴上海調(diào)查組調(diào)查中的“四大難”問題，即“買菜、看病、找對象難；文體活動難；乘車難；住房難”[26]，反映了矛盾集中在和居民生活密切相關(guān)的地方?？傮w來說，閔行是衛(wèi)星城中發(fā)展較好的例子，但是仍然出現(xiàn)了生活服務(wù)設(shè)施不能滿足職工需要的狀況。

四、結(jié)語

1958至1992年間，閔行行政區(qū)調(diào)整與郊區(qū)城鎮(zhèn)化的不同階段基本吻合。工業(yè)區(qū)的建設(shè)大大提高了閔行的實力和水平，加速了城鎮(zhèn)人口在閔行衛(wèi)星城的聚集過程，但是閔行所出現(xiàn)問題也反映了上海郊區(qū)城鎮(zhèn)化當(dāng)中的問題，即將衛(wèi)星城混同工業(yè)開發(fā)區(qū)，忽視衛(wèi)星城的城市特征。盡管當(dāng)時在規(guī)劃中也重視了人們對于生活質(zhì)量的需求，但是由于基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度，交通不便等方面的原因，衛(wèi)星城留不住市民，帶眷職工比例低，成為閔行衛(wèi)星城發(fā)展的阻礙因素。

城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。新中國成立以后我國就基本確立了工業(yè)化先行、城鎮(zhèn)化附屬的經(jīng)濟發(fā)展方針。閔行是上海郊區(qū)城鎮(zhèn)化探索中的典例，總結(jié)城市建設(shè)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，新閔行也在時代進程中不斷更新定位，提升城市品質(zhì)，為上海建設(shè)卓越的全球城市而貢獻自己的力量。

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[20][23]《上海城市規(guī)劃志》編纂委員會.上海城市規(guī)劃志[M].上海：上海社會科學(xué)出版社，1999：145.240.

[21]閔行鎮(zhèn)情況[A].上海市檔案館，A6-1-0014-001.

[22]閔行鎮(zhèn)十年來重大發(fā)展情況（資料）[A].上海市檔案館，A1-1-0067-002.

[24]呈報審批閔行地區(qū)二廠二校福利計劃任務(wù)事由[A].上海市檔案館，A54-1-17-9.

[25]職工及家屬居住分布情況[A].上海市檔案館，A20-2-12-54.

[26]上海市閔行衛(wèi)星城規(guī)劃建設(shè)調(diào)查[A].上海市檔案館，B1-9-380-439.

作者單位：上海大學(xué)文學(xué)院

責(zé)任編輯：趙 菲