弱動力區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間供給方式探討

陳倩麗

深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計咨詢股份有限公司 廣東 深圳 518073

以往工業(yè)開發(fā)模式為單廠拿地建設(shè)，而如今面對土地空間緊縮、經(jīng)濟(jì)增長緩慢的情勢，以往粗放的建設(shè)方式已行不通，需要探索產(chǎn)業(yè)空間的新供給方式。目前，大概有三種產(chǎn)業(yè)空間供給方式。第一種通過增量用地供給方式，即產(chǎn)業(yè)用地土地整備以增加工業(yè)土地供應(yīng)[1]、實行工業(yè)紅線管理、由平臺公司收購節(jié)余工業(yè)用地、探索農(nóng)村集體用地入市交易[3]等方面。第二種探索創(chuàng)新政策以期改變產(chǎn)業(yè)開發(fā)模式，比如有“增值收益共享”的土地供給政策、“彈性動態(tài)全過程調(diào)控”的規(guī)劃制度、“彈性土地出讓年限”的土地出讓制度[2]、土地混合使用、縮短產(chǎn)業(yè)用地使用權(quán)使用權(quán)限、建立特殊政策區(qū)[1]等等方面。第三種增加產(chǎn)業(yè)建筑空間，主要有深圳創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、城市更新后移交產(chǎn)業(yè)用房、工業(yè)上樓三種方法。從眾多研究來看，增加產(chǎn)業(yè)空間主要是依靠政策制度創(chuàng)新，但推行難度較大，因此，更易在市場上實施的是第三種方式。

增加產(chǎn)業(yè)建筑空間的三種做法都是政府主導(dǎo)的開發(fā)方式，因其由政府主導(dǎo)開發(fā)可以讓政府掌控定價權(quán)，以此幫助中小企業(yè)獲得低成本的廠房和維持城市產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展，但從資金、資源、運(yùn)營層面來看，政府承壓大。從財務(wù)角度來看，傳統(tǒng)的工業(yè)廠房投資回報率一般是5%至8%，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域可達(dá)12%，而創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、城市更新后的產(chǎn)業(yè)用房、工業(yè)上樓廠房投資回報率大概在7%左右，但是市場弱動力區(qū)域最理想狀態(tài)下只能達(dá)到5%并且全自持出租的話大概需要20年才可回本。如果按照創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房政策而定的租金優(yōu)惠30%至70%，按50%來計，投資回報率會下降到4%以下。從開發(fā)方式來看，一線城市的工業(yè)上樓項目和城市更新項目可以通過市場進(jìn)行開發(fā)，而二三線城市的市場獲利性不夠，項目多數(shù)還是依靠政府主導(dǎo)、平臺公司實操。在全國用地緊縮及經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)度低的背景下，二三線城市產(chǎn)業(yè)空間的實施難度大，因此探索可支撐弱動力區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間發(fā)展的策略意義重大。

1 海洋高新區(qū)產(chǎn)業(yè)空間需求分析

1.1 海洋高新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景

在2020年8月，中國信創(chuàng)谷發(fā)展戰(zhàn)略通過濱海新區(qū)區(qū)委審定，并列入天津市十四五規(guī)劃，該戰(zhàn)略實施的主戰(zhàn)場定在天津濱海高新區(qū)的海洋高新區(qū)。海洋高新區(qū)急需重新配置空間資源，為未來信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間保障。

1.2 海洋高新區(qū)產(chǎn)業(yè)空間總量預(yù)判

上位規(guī)劃提出打造營收1500億的信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)集群，重點發(fā)展基礎(chǔ)硬件、軟件系統(tǒng)、信創(chuàng)服務(wù)、信息安全和軍民融合等產(chǎn)業(yè)。綜合考慮產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模增速、天津市信創(chuàng)企業(yè)落地規(guī)模和產(chǎn)值情況，按照前期導(dǎo)入中小生產(chǎn)制造企業(yè)、后期帶動大型企業(yè)的思路預(yù)估可引育的企業(yè)數(shù)量，以企業(yè)數(shù)量和產(chǎn)值分配來估算用地空間，預(yù)計近期需要工業(yè)用地54公頃，遠(yuǎn)期需要工業(yè)用地287公頃，商務(wù)辦公用地和科研用地未計入其中。

1.3 產(chǎn)業(yè)空間需求類型

海洋高新區(qū)信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)類型中包括了硬件生產(chǎn)和軟件研發(fā)的環(huán)節(jié)，環(huán)節(jié)所需的空間一種是標(biāo)準(zhǔn)廠房，另一種是M0用地上的類辦公空間。目前在建及儲備的信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)項目需要工業(yè)用地、新型產(chǎn)業(yè)用地、商務(wù)用地或者科研用地，往下細(xì)分既是硬件生產(chǎn)所需的標(biāo)準(zhǔn)廠房也可是工業(yè)上樓的廠房類型、軟件系統(tǒng)所需的新型產(chǎn)業(yè)用房。

表1 濱海高新區(qū)信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)體系

表2 濱海高新區(qū)在建、儲備項目所需用地類型

項目 所需用地類型TCL北方總部 工業(yè)用地飛騰麒麟（PK)創(chuàng)新大廈 商務(wù)用地金晟高壓IGBT項目（占地50畝） 工業(yè)用地網(wǎng)信產(chǎn)業(yè)基地（占地1000畝） 工業(yè)用地高新區(qū)電子芯片研發(fā)平臺（占地30畝） 新型產(chǎn)業(yè)用地或者科研用地智慧公安大數(shù)據(jù)及AI賦能產(chǎn)業(yè)化項目（占地5畝） 新型產(chǎn)業(yè)用地或者科研用地

2 海洋高新區(qū)現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)空間特點

2.1 近期新增工業(yè)用地困難

通過對海洋高新區(qū)內(nèi)各類建設(shè)用地、農(nóng)村集體用地、農(nóng)用地進(jìn)行盤點，已收儲的760公頃農(nóng)村集體用地暫未征轉(zhuǎn)，同時受限于環(huán)保問題不能立即投入使用。而近期可出讓的國有建設(shè)用地大部分非工業(yè)用地或者已有項目意向，新增工業(yè)用地十分困難。

2.2 存量土地更新路徑不清晰

海洋高新區(qū)存在450公頃的低效工業(yè)用地，其中僅36公頃為平臺公司所有，低效工業(yè)用地業(yè)主多、訴求多難以成片改造。此外濱海新區(qū)的新型產(chǎn)業(yè)用地政策于2020年底出臺，工改工的城市更新做法處于探索階段，推行起來還需要一定的市場機(jī)會和市場實踐。近期內(nèi)將低效工業(yè)用地更新改造為新型產(chǎn)業(yè)用房還需要較長一段時間，但平臺公司的用地可以優(yōu)先啟動。

2.3 空置廠房較多但老舊破損

海洋高新區(qū)存在閑置工業(yè)用地20公頃，普遍是已供未建的情況。受疫情影響，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定，多數(shù)業(yè)主占地不投產(chǎn)且交涉難度大，難以收回此類用地。海洋高新區(qū)內(nèi)有10萬平方米空置廠房建筑，廠房多已破損，不適合信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)所需的廠房質(zhì)量，但談判操作較為簡單，可視為未來重建盤活的重點對象。

2.4 產(chǎn)業(yè)市場成本高招商難

自2005年起，海洋高新區(qū)供應(yīng)了21宗工業(yè)用地，成交了20宗工業(yè)用地。在2009年供應(yīng)量和成交量最多，工業(yè)發(fā)展十年后，因工業(yè)用地緊缺，在2015年至2017年出現(xiàn)了斷供情況，自此以后工業(yè)用地供應(yīng)量變少，2020年成交量驟減，供大于需。除產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展需求降低外，區(qū)內(nèi)有10萬平方米空置廠房面積，空置率為10%，去化時間約3年，體現(xiàn)出了市場動力弱、發(fā)展難的現(xiàn)象。租金水平與全國中高水平相當(dāng)，為0.9元/平方米·天，企業(yè)成本高。面對經(jīng)濟(jì)下行的環(huán)境，海洋高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢弱招商難，現(xiàn)有企業(yè)亦難以維持下來。

2.5 小結(jié)

重大儲備項目暫無選址，無法落地，若需落地還得加快征轉(zhuǎn)流程，近3年內(nèi)海洋高新區(qū)推動信創(chuàng)項目落地難度很大，在增量用地沒法大規(guī)模調(diào)整出來的情形下，需要探索新的產(chǎn)業(yè)空間開發(fā)方式。

3 近遠(yuǎn)期策略下的產(chǎn)業(yè)空間供給方式

3.1 近期快速響應(yīng)的供給方式

3.1.1 平臺園區(qū)更新提供低成本標(biāo)準(zhǔn)廠房

目前市場上較為合適的模式為與市場合作開發(fā)、三方運(yùn)營模式。比如上海長陽創(chuàng)谷項目，在2014年政府帶頭盤活，由楊浦科技創(chuàng)新（集團(tuán)）有限公司與上海電氣集團(tuán)聯(lián)合成立的項目公司重新開發(fā)。開發(fā)后，政府委托上海楊浦科技投資發(fā)展有限公司與百度及百度委托方簽署三方執(zhí)行協(xié)議，負(fù)責(zé)部分項目的建設(shè)和運(yùn)營。借鑒上海長陽創(chuàng)谷的開發(fā)方式，選取平臺公司所屬的產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為快速更新改造試點，由平臺公司與市場主體合作開發(fā)再交由市場運(yùn)營。選取可以上樓的信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)類型，將園區(qū)內(nèi)廠房改造為4層標(biāo)準(zhǔn)廠房，提高土地效率。

3.1.2 平臺公司統(tǒng)租統(tǒng)購閑置工業(yè)物業(yè)

推進(jìn)高新區(qū)內(nèi)20公頃的已供未建工業(yè)用地開發(fā)，由平臺公司與業(yè)主商談，由現(xiàn)有土地使用權(quán)主體開發(fā)建設(shè)，建成后的廠房由平臺公司整租，再對外招商出租，運(yùn)營風(fēng)險由平臺公司承擔(dān)。另外一種方式是平臺公司收購空置廠房，將區(qū)域內(nèi)10萬平方米的空置廠房收購成為政府掌控的產(chǎn)業(yè)用房，統(tǒng)一進(jìn)行整改，并以低于市場租金的價格出租給中小企業(yè)。具體整改或者重建方案可以有的放矢，在有意向招商企業(yè)的情況下，根據(jù)企業(yè)的需求進(jìn)行廠房設(shè)計并提供相應(yīng)的配套。在工業(yè)用地緊缺的情況下，借鑒各地工業(yè)上樓的建設(shè)方式，比如東莞、青島兩市工業(yè)上樓的建設(shè)指引及鼓勵政策，補(bǔ)充工業(yè)上樓產(chǎn)品，提高土地利用效率，同時加大全國的招商力度。

3.1.3 城市更新提供政府可控的產(chǎn)業(yè)用房

不少城市的更新政策中規(guī)定工改工后，需要無償移交總面積10%至15%的產(chǎn)業(yè)用房，此類做法增加了政府可管控的產(chǎn)業(yè)用房用以調(diào)整市場。濱海新區(qū)的城市更新政策中沒有對移交產(chǎn)業(yè)用房提出要求，僅對開發(fā)主體自持產(chǎn)業(yè)用地比例和無償移交公益設(shè)施規(guī)模有要求。建議濱海新區(qū)增加無償移交產(chǎn)業(yè)用房的要求，以補(bǔ)充政府可控的產(chǎn)業(yè)空間。

3.2 遠(yuǎn)期招投建一體的供給方式

3.2.1 綜合開發(fā)及整體運(yùn)營

為化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險，探索解決城市品質(zhì)不高、產(chǎn)業(yè)活力不足、土地集約利用不夠、城市維護(hù)運(yùn)營不善、政府債務(wù)累增等問題，成都提出了綜合開發(fā)模式探索城市營造新路徑。該模式的管理方式為“產(chǎn)業(yè)功能區(qū)管委會+專業(yè)公司”，專業(yè)公司為片區(qū)唯一授權(quán)的國有企業(yè)，要求信用評級達(dá)到AAA，在國內(nèi)行業(yè)排名100強(qiáng)以內(nèi)，以此防止優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)流失。以成都怡心湖C區(qū)片區(qū)綜合開發(fā)為例，由平臺公司及中國交通建設(shè)股份有限公司成立合資公司進(jìn)行開發(fā)，總體合作期為25年，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境提升合作期為6.5年，城市運(yùn)維、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入服務(wù)合作期為25年。政府補(bǔ)貼方式為績效發(fā)放，根據(jù)市場環(huán)境與綜合開發(fā)商商定資金運(yùn)營期的補(bǔ)貼數(shù)額或超額利潤返還，改變了以往政府兜底的方式。為了減輕政府財政壓力，建議采用片區(qū)綜合開發(fā)模式，將產(chǎn)業(yè)園運(yùn)營交給市場，激發(fā)企業(yè)運(yùn)營積極性。

3.2.2 招商前置按需求建設(shè)

采取招商前置的方式引入企業(yè)，可以解決產(chǎn)業(yè)空間空置的問題。招商前置的方式有兩種，一種是聯(lián)合競拍土地，比如深圳留仙洞總部基地科技聯(lián)合大廈所在的土地由15家企業(yè)聯(lián)合競拍所得，建設(shè)完成后樓層抽簽分配，總部大廈歸聯(lián)合競拍人所有且只能自用。另一種是企業(yè)意向報名，按需定制廠房，比如深圳寶龍智造園推出總建面21萬平方米的定制廠房，用地以行政劃撥方式獲取，由平臺公司投資建設(shè)運(yùn)營。在建設(shè)前面向市場招商，意向企業(yè)需求面積達(dá)42萬平方米，后精選了8家優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐智造園內(nèi)，根據(jù)8家企業(yè)的需求定制廠房。海洋高新區(qū)可借鑒這兩種方式建設(shè)總部或智造園，在項目開始前面向全球招商，降低空置風(fēng)險。

3.3 增加融資方式提高市場動力

在市場動力弱、信創(chuàng)基礎(chǔ)較薄的前提下，城市必須保障產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。而產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)具有周期長、投資金額大、收回慢的特點，如果沒有足夠的開發(fā)資金作為支撐，難以保障產(chǎn)業(yè)的順利落地也難以持續(xù)運(yùn)營產(chǎn)業(yè)園區(qū)。為提高海洋高新區(qū)市場動力以及減輕開發(fā)壓力問題，提出專項債、基金、PPP、投資人+EPC等多種融資方式。根據(jù)項目的特點，選取合適的融資方式，在近期，為盡快推動項目的開發(fā)建設(shè)，選擇常規(guī)模式，與國家開發(fā)銀行、商業(yè)銀行申請貸款，也可選擇風(fēng)險較低的專項債及基金方式。遠(yuǎn)期選擇EPCO、PPP模式，將工業(yè)園區(qū)項目整體打包，制定發(fā)展路徑，尋找綜合開發(fā)商統(tǒng)籌，由開發(fā)商評估貸款方式，選擇多種模式結(jié)合，擴(kuò)展融資。

表3 多種融資方式的優(yōu)劣勢對比

4 結(jié)語

在市場弱動力區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展較難，需要政府帶頭牽引市場共同發(fā)展產(chǎn)業(yè)，不斷增加和保障產(chǎn)業(yè)空間。本文探討了在近遠(yuǎn)期不同階段內(nèi)的產(chǎn)業(yè)空間供給方式和融資方式選擇，希望為弱動力區(qū)尋找到減輕財政壓力、提高運(yùn)營利潤的產(chǎn)業(yè)空間供給方式。