試論老舊小區(qū)改造工作存在的問題與對策思考

劉益良

廣州市黃埔區(qū)城市更新改造項目中心 廣東 廣州 510000

在新時代背景下，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動。這是以習近平同志為核心的黨中央站在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的戰(zhàn)略高度，準確研判我國城市發(fā)展新形勢，對進一步提升城市發(fā)展質(zhì)量作出的重大決策部署，為“十四五”乃至今后一個時期做好城市工作指明了方向，明確了目標任務。

改革開放40多年來，建筑行業(yè)和房地產(chǎn)成為國民經(jīng)濟的重要支柱性產(chǎn)業(yè)，根據(jù)國家統(tǒng)計局對我國房屋施工和竣工面積數(shù)量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，推算，至2021年底全國房屋建筑面積達到964.08億㎡（數(shù)據(jù)估算為計入2009年以后拆除的建筑面積），2000年以前的房屋建筑面積約355.4億㎡，即使用年限超過20年以上的房屋建筑面積約占總數(shù)的36.86%，這部分2000年底前建成的老舊小區(qū)已經(jīng)難以滿足居民的安全需要和基本生活需要，與此同時，對滿足人民美好生活需要、惠民生擴內(nèi)需、推動城市更新造成不利影響。因此推進老舊小區(qū)的綜合改造速度顯得尤為重要。對老舊小區(qū)進行綜合改造，不僅可以滿足人們的生活需求，還能夠徹底解決社會經(jīng)濟發(fā)展過程中不充分與不平衡之間的矛盾。在新時代背景影響下，住房城鄉(xiāng)建設部門更是對老舊小區(qū)改造給予了高度關注。實施老舊小區(qū)改造，不僅可以使得城市居民居住環(huán)境以及生活質(zhì)量得到有效保證，對構建綠色生態(tài)文明、促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長所起到的作用更是不容忽視的[1]。

1 分析老舊小區(qū)綜合改造的重要性

老舊小區(qū)是指建設標準、設備設施、功能配套明顯低于現(xiàn)行標準，且長期沒有建立長效管理機制的住宅小區(qū)。如果從時間上劃分，根據(jù)《國務院辦公廳關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2020〕23號）2000年之前建成的小區(qū)為老舊小區(qū)。由于歷史條件、資源技術水平、建設主體多元等因素，老舊小區(qū)的功能配套不完善，道路破損嚴重、雨污水混流、綠化雜亂、衛(wèi)生環(huán)境臟亂、外立面破舊、停車難、水電氣管線雜亂、違章搭建多、適老化助殘設施不足等諸多問題，與完整社區(qū)建設要求相差甚遠。根據(jù)我國統(tǒng)計局以及住房城鎮(zhèn)建設部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計可以看得出來，1980年到2000年建成的小區(qū)住宅建筑面積多達80億平方米，由于地方政府對“土地財政”的過度依賴，在前些年的舊城改造中，常用“大拆大建”的方式去推進舊城改造，導致大量建筑物、小區(qū)被過早拆除，造成經(jīng)濟損失、資源浪費、環(huán)境污染、破壞城市記憶、引發(fā)社會矛盾等一系列問題。通過近兩年老舊小區(qū)微改造實踐（圖1-2為老舊小區(qū)改造前后對比圖），可以看出大部分老舊小區(qū)不需要拆除重建，通過統(tǒng)籌各方力量進行改造更新就可以替代“大拆大建”，如此以來，不僅可以促進節(jié)能減排、擴大有效投資，還能解決居民實際問題和社會矛盾帶動經(jīng)濟增長，具有重大意義[2]。

圖1 老舊小區(qū)改造前

圖2 老舊小區(qū)改造后

1.1 提高居民生活質(zhì)量

不斷的推進老舊小區(qū)改造速度，可以使得人們的生活環(huán)境以及生活質(zhì)量得到有效改善，并且還能夠把黨以及政府對人民群眾的愛護和關心完全體現(xiàn)出來。綜合改造老舊小區(qū)，可以使得人們?nèi)罕娤M潛力得到有效釋放，與此同時對拉動投資以及服務業(yè)的資金增長所起到的作用是不容忽視的。對老舊小區(qū)進行綜合改造，是一舉多得的民生工程以及民生舉措。

1.2 提高新的經(jīng)濟增長點

結合統(tǒng)計報告可以看得出來，綜合改造老舊小區(qū)的建筑面積是棚戶區(qū)改造的11.9倍，2.5個百分點是每一年可拉動 GDP的增長點，因此綜合改造老舊小區(qū)不僅能夠形成新的增長點，對促進實體經(jīng)濟發(fā)展所起到的作用更是不容忽視的。改造老舊小區(qū)，可以促進建材以及家電消費等相關企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，同時也會使得社會經(jīng)濟效益得到有效提升，城市發(fā)展不可避免的必然走勢就是新舊交替，城市建設的重要內(nèi)容就是老舊小區(qū)綜合改造。對老舊小區(qū)進行改造，對城市的有序建設以及高效運行不僅會起到促進作用，同時也會使得城市的居民生活環(huán)境得到有效改善。

1.3 促進房地產(chǎn)轉(zhuǎn)型發(fā)展速度

綜合改造老舊小區(qū)，不僅會使得相關行業(yè)的經(jīng)濟效益得到有效提升，同時也能夠?qū)崿F(xiàn)增加就業(yè)的目標。例如在老舊小區(qū)綜合改造時，平頂改坡頂、底層加坡道、加裝電梯以及樓體加固等項目，可以使得相關企業(yè)的經(jīng)濟效益得到一定程度的提升。除此之外綜合性改造老舊小區(qū)，對促進房地產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展所起到的作用是不容忽視的，并且也會使得房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有序性得到顯著提升。

1.4 彰顯我國治理能力

綜合改造老舊小區(qū)可以使得社會存量財富的質(zhì)量得到顯著提升，對老舊小區(qū)進行綜合性改造，不僅可以有效避免出現(xiàn)浪費社會資源的現(xiàn)象，同時也會使得老舊小區(qū)住房質(zhì)量以及價值得到一定程度的提高，對提升居民的生活質(zhì)量所起到的作用更是不容忽視的。通過綜合改造老舊小區(qū)會使得原有的居民生態(tài)得到有效改善，同時也能夠使得政府現(xiàn)有的社區(qū)管理更加具備實效性以及科學性，與此同時還能夠徹底解決大拆大建所引起的社會矛盾問題，對有效提高我國治理能力所起到的作用也是無法忽視的。

2 分析老舊小區(qū)綜合改造過程中所出現(xiàn)的問題

老舊小區(qū)綜合改造與新建工程相互比較存在一定的差異性，在實施老舊小區(qū)改造作業(yè)時，所涉及到的內(nèi)容相對而言比較多，其中包括業(yè)主、改造主體以及相關權利人的利益調(diào)整等，就現(xiàn)階段而言，在老舊小區(qū)改造過程中，依舊會出現(xiàn)諸多問題。

2.1 難以發(fā)動居民參與共建

在實施老舊小區(qū)改造作業(yè)時，改造方案很難達成統(tǒng)一建議，促進居民達成共識方法不多。目前老舊小區(qū)的居民主要是中老年人及低收入群體的年輕租客，由于房屋格局的老舊、周邊區(qū)域的衰敗，居住已經(jīng)有了原業(yè)主向低收入群體向下過濾的趨勢。居民對改造的需求強烈、希望通過財政投資改造提升居住環(huán)境，但是愿意正在參加到改造的方案征詢、資金籌集、居家改造、施工過程監(jiān)督的人群不多，愿意組建改造后的自治組織或者籌集運維基金對改造后成果進行管養(yǎng)的人數(shù)更是少之又少。一些居民會認為通過老舊小區(qū)的綜合改造可以徹底改變小區(qū)的面貌，因此在實際改造過程中所提出的需求相對而言比較高，提出一些缺乏合理性以及科學性的需求，甚至希望以全面改造方式替代微改造。一些老舊小區(qū)內(nèi)部的建筑物屬于違章建筑，這樣會使得拆除違建壓力變得越來越大，加之司法強制手段缺少一定的科學性以及時效性等，這些都對推進老舊小區(qū)改造居民協(xié)調(diào)的工作加大了難度。

2.2 難以統(tǒng)籌部門形成合力

針對老舊小區(qū)改造工作而言，具備一定的復雜性，所涉及到的相關部門以及相關單位具備一定的多樣性，其中包括市、區(qū)、街道、社區(qū)、規(guī)劃、建設、房管、市政、城管、園林綠化、公安、民政、財政等相關部門和水、電、氣、通信以及網(wǎng)絡等諸多單位，在實施改造過程中，如缺乏條塊協(xié)作、各部門齊抓共管的工作機制，則極易出現(xiàn)各行業(yè)單打獨斗、各吹各號，改造方案系統(tǒng)性不強、缺乏統(tǒng)籌、甩項漏項，施工銜接不當，管線打架、反復開挖修補等問題，使得改造難度變得越來越大。

2.3 難以多方渠道籌措資金

對于老舊小區(qū)來講，改造投資周期長、部分資產(chǎn)權屬關系復雜，居民經(jīng)濟條件較困難等多種原因?qū)е赂脑旃ぷ饕蕾囏斦杖耄鐣Y本參與動力不足，居民出資意愿低。老舊小區(qū)改造項目的社會效益大于經(jīng)濟效益，大部分項目的投資回報率極低，改造資金來源單一（地方或中央財政資金），單純依靠財政資金投入老舊小區(qū)改造及后續(xù)管養(yǎng)運維難以持續(xù)維系。

2.4 難以持續(xù)管養(yǎng)維護成效

經(jīng)過對改造后新引入了物業(yè)公司的小區(qū)調(diào)查，經(jīng)過了改造后的小區(qū)因改造成效得到居民認可、養(yǎng)護成本也相應提升，例如增加的照明、安防等設備運行和維護費用，同時物業(yè)費用收繳率也有較大的提升，但相對物業(yè)費用的單價增長率而言，增加的物業(yè)收入仍然存有一定的缺口。如長此以往，會導致居民產(chǎn)生購買服務的價值未得到充分體現(xiàn)的誤解，物業(yè)公司與業(yè)主群體在實際運維中產(chǎn)生新的矛盾博弈，極易導致后期物業(yè)管理的缺位，疏于對公區(qū)和建筑的維護的管理，又導致社區(qū)臟亂差的環(huán)境，繼而影響居民對小區(qū)改造的滿意度、獲得感和幸福感[3]。

3 促進老舊小區(qū)綜合改造的有效方案

3.1 引導居民樹立主體意識

老舊小區(qū)改造主要建設標準和內(nèi)容集中在基礎設施改造、基本居住安全、人居環(huán)境品質(zhì)方面，對于綠色社區(qū)、智慧社區(qū)、完整社區(qū)的要求還有一定的距離。現(xiàn)階段，政府部門通過財政投入解決基本安全需要，減輕居民部分基本需求，刺激居民產(chǎn)生更高層次的消費需要，推動居民生活質(zhì)量和社區(qū)綜合治理能力的提升。值得注意的是，此番政策紅利并不能簡單得理解為政府對老舊小區(qū)負有永久修繕的責任、義務，所以在微改造相關的政策研制時，仍應秉持社會公允的法制觀念，以社會公權力的威信作為約束，促使居民業(yè)主履行法定的運維、管養(yǎng)義務，實現(xiàn)運維方和使用權人的共同利益。尤其在實施前期，對居民改造意愿強烈、后期長效管理機制已有明確解決方案、居民自愿出資的老舊小區(qū)優(yōu)先納入實施計劃，通過黨建引領，開展共同締造活動，樹立居民的小區(qū)主體意識，實現(xiàn)共建共享。

3.2 建立部門聯(lián)動和政企合作機制

各層級政府以及政府各職能部門之間應加強溝通協(xié)作，以免由于政出多門、各自僅對自身職能路線負責。改造項目主管部門和建設單位應明確部門定位，厘清參與單位權責，同時也應該注重政府部門與其他專營企業(yè)的合作，特別是涉及“三線改造”、供水、燃氣、強電、安防等此類需要開挖地面建立通道的改造內(nèi)容。由于管線所有權過于分散，專營單位容易為了自身便利互設障礙，導致集體性排他，此時，項目主管部門和建設單位應提前做好政企協(xié)調(diào)工作，理順線路走向設計、協(xié)調(diào)現(xiàn)場作業(yè)工序，及時防止組織機械化帶來的人財物的浪費。

3.3 構建多元化的資金籌措制度

對于政府部門而言，應當結合實際情況，利用科學有效的技術手段精準測算改造資金，合理編制改造年度計劃，這樣可以使得資金的運用效率得到有效提升。合理落實居民出資責任，引導居民通過直接出資、使用住房公積金、住宅專項維修基金、讓渡小區(qū)公共收益等方式出資參建[4]。爭取垂直行業(yè)整體資金，引導專營單位履行社會責任、出資參與小區(qū)改造中相關管線設施設備的擴容升級。吸引社會資本參與后期提升改造，整合片區(qū)老舊小區(qū)資源，一方面實現(xiàn)片區(qū)規(guī)?；飿I(yè)管理，另一方面將改造片區(qū)的政府公共服務、城市停車、存量資產(chǎn)運營等業(yè)務的特色經(jīng)營權反哺社會資本投入的成本，業(yè)務運營利潤作為社會資本融資的回報，積極引入建筑類、房地產(chǎn)開發(fā)類、投融資平臺類國有企業(yè)勇于當擔社會責任，按保本微利原則，采用FEPCO（投資、設計、建設、運營、管理一體化）、BOT（建設-運營-轉(zhuǎn)讓）等模式參與投資建設，打造示范效應，吸引其它社會力量出資參與。

3.4 健全改造后老舊小區(qū)的運維及管理體系

在改造前期策劃階段，應先對改造后選擇的小區(qū)物業(yè)管理模式進行約定，在達成一致意見后，方能申請實施。達到老舊小區(qū)硬件品質(zhì)與基層社區(qū)治理能力與同步提升，結合基礎設施的改造，也同步完善社區(qū)治理結構，建立健全社區(qū)長效運維及管理體系。在實際管理過程中，應當結合居民收入水平的具體情況，自主選擇業(yè)主自我管理、購買酬金式物業(yè)服務、引入專業(yè)化物業(yè)服務管理公司運營等不同等級的運營方案落實到實處。在有機更新老舊小區(qū)過程中，需要耗費大量的人力以及物力和財力，通常情況下，更新完一輪，又要開始新的一輪更新，所以資金來源以及組織體系方面，都應當結合實際情況，利用科學有效的技術手段，確保所建立的長效制度具備一定的科學性以及合理性。只是單純的依靠政府財政投入，會對提升有機更新老舊小區(qū)的速度造成一定影響。想要使得社會對房屋維修維護重要性的認識程度得到有效提高，就應當把維修維護責任落實到業(yè)主肩上，并且還要結合實際情況建立工程質(zhì)量保險機制，需要把更多的市場機制落實到實際工作中。

4 結束語

在新時代背景下，對老舊小區(qū)進行綜合改造，老舊小區(qū)居民對此舉動有著比較大的期許，參與程度以及積極性相對而言比較高，與此同時綜合改造老舊小區(qū)，不僅可以使得社區(qū)治理以及綜合管理的科學性和時效性得到有效提升，對提高城市管理水平所起到的作用更是不容忽視的。