鄭州市農(nóng)村房地一體調(diào)查工作探索和實踐

朱玉香，陳小歌，毛 川

(河南測繪職業(yè)學(xué)院，河南 鄭州 451464)

大力開展農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地權(quán)籍調(diào)查、登記和發(fā)證工作，是保障農(nóng)民合法權(quán)益、維護(hù)農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定的關(guān)鍵舉措之一[1]。根據(jù)《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2016〕191號)、《河南省農(nóng)村房屋不動產(chǎn)登記實施方案》(豫不動產(chǎn)登記聯(lián)辦發(fā)〔2017〕1號文)等文件精神，鄭州市不動產(chǎn)登記部門決定開展房地一體調(diào)查登記工作，清查農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地的權(quán)屬、位置、權(quán)利信息和房屋及其上建(構(gòu))筑物基本情況信息[2]，為農(nóng)村房地一體確權(quán)登記和發(fā)證工作提供依據(jù)。本文在實際調(diào)研的基礎(chǔ)上，對調(diào)查區(qū)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，探討房地一體調(diào)查工作流程，詳細(xì)闡述了調(diào)查工作過程中的關(guān)鍵內(nèi)容，為其他城市開展此項工作提供借鑒。

1 調(diào)查區(qū)概況

1.1 調(diào)查區(qū)自然地理概況

鄭州市作為河南省省會，位于河南省中北部，是我國重要的交通樞紐城市，全市面積7 567平方千米，常駐人口1 274.2萬，包括6個區(qū)、5個縣級市以及1個縣。調(diào)查區(qū)以山地、丘陵為主，交通便利，土地使用以居民地為主，房屋建筑較為密集，但農(nóng)民常年外出務(wù)工或進(jìn)城生活，導(dǎo)致房屋空置率高，為房地一體調(diào)查工作帶來極大的不便[3]。

1.2 已有資料情況

為確保房地一體調(diào)查工作順利的開展，對已有的資料進(jìn)行收集和整理，包括鄭州市行政區(qū)劃編碼，作為本次工作的編碼依據(jù)；鄭州市鄉(xiāng)界、鎮(zhèn)界和村界。坐標(biāo)系為2000 國家大地坐標(biāo)系，格式為 SHP 格式，用于高清影像獲取作業(yè)調(diào)查的范圍；鄭州市已登記的不動產(chǎn)登記資料，如歷年已發(fā)土地證和確權(quán)證等，用于調(diào)查核實等工作；全市已有等級控制點及相應(yīng)的地形圖成果資料，用于內(nèi)外業(yè)處理資料參考。

2 房地一體調(diào)查工作流程

根據(jù)國家和地區(qū)關(guān)于房地一體調(diào)查工作的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，需查清農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地及相關(guān)的宗地信息、房屋信息以及權(quán)利人信息等，形成符合不動產(chǎn)登記要求的權(quán)籍調(diào)查成果。房地一體調(diào)查工作流程包括準(zhǔn)備階段、權(quán)籍調(diào)查階段、調(diào)查結(jié)果公示階段以及數(shù)據(jù)庫整合入庫階段。房地一體調(diào)查工作流程如圖1所示。

圖1 房地一體調(diào)查工作流程示意圖

在準(zhǔn)備階段，對現(xiàn)有檔案進(jìn)行清理、數(shù)據(jù)資源摸底調(diào)查、調(diào)查工作宣傳培訓(xùn)、制作調(diào)查工作底圖以及準(zhǔn)備相關(guān)的人員設(shè)備，確保工作順利有序開展。在權(quán)籍調(diào)查階段進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查和房地測量，其中權(quán)屬調(diào)查包括核實農(nóng)村范圍內(nèi)宅基地、集體建設(shè)用地及地上房屋等建(構(gòu))筑物的權(quán)屬狀況、繪制不動產(chǎn)單元草圖、填寫不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表等，對界址線有爭議的，需現(xiàn)場記錄，填寫爭議原由書并拍攝照片存檔；房地測量是指測量宅基地的權(quán)籍要素，測量界址點和房角點位表，丈量房屋邊長，計算宗地和房屋面積，制作宗地圖和房產(chǎn)分戶圖以出具測量報告等。調(diào)查結(jié)果公示階段是在調(diào)查工作完成后，將房地一體不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查結(jié)果送達(dá)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，通過張貼公告等形式公示權(quán)籍調(diào)查結(jié)果。數(shù)據(jù)庫整合入庫階段是在權(quán)籍調(diào)查結(jié)果公示期滿且無異議后，按照《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)(試行)》《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)整合建庫技術(shù)規(guī)范(試行)》等文件要求，建立房地一體不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫，為后期房地一體登記和發(fā)證提供數(shù)據(jù)依據(jù)[4]。

3 房地一體調(diào)查內(nèi)容的關(guān)鍵點

3.1 檔案清理和摸底調(diào)查

根據(jù)《自然資源確權(quán)登記局關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作的通知》(自然資登記函〔2019〕6 號)要求[5]，自20世紀(jì) 80 年代以來，各地組織確權(quán)登記，為農(nóng)戶頒發(fā)的土地權(quán)利證書都是受法律保護(hù)、具有法律效益的。針對農(nóng)村房地一體登記任務(wù)，是在充分尊重、繼承歷年確權(quán)登記成果的基礎(chǔ)上，對未登記的宅基地和集體建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)登記，全面完成宅基地和集體建設(shè)用地總登記(即首次登記)。因此，鄭州市必須建立健全登記臺賬和檔案，凡是群眾持有土地權(quán)利證書，而登記檔案和登記臺賬沒有記載的，必須同步拍照或復(fù)印證書，重建登記檔案和臺賬。該項工作將在總體工作開展之前，在基層國土所及村組干部配合下完成摸排、證書清理、真假鑒別等工作，最終完成登記檔案和臺賬的補充工作。檔案摸底臺賬表格示例如圖2所示。

圖2 檔案摸底臺賬表格示例

3.2 工作底圖制作

充分利用可收集到的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)(存檔的 0.2 m 高清正射影像)和新采集作業(yè)區(qū)范圍內(nèi)的 0.05 m 高清正射影像，套合鄉(xiāng)村行政界線、地籍區(qū)和地籍子區(qū)數(shù)據(jù)，制作權(quán)籍調(diào)查所需要的工作底圖。

3.3 控制測量

利用本項目覆蓋的基本等級控制測量成果，完成圖根控制測量?？筛鶕?jù)界址點測量方式確定是否開展圖根控制測量，對于界址點坐標(biāo)采用圖解法的地區(qū)，控制測量主要用于控制正射影像的精度，圖解過程中無須重新開展控制測量?？刂茰y量優(yōu)先采用省級CORS系統(tǒng)，不能采用CORS系統(tǒng)時，應(yīng)先布設(shè)E級GPS基礎(chǔ)控制網(wǎng)至作業(yè)區(qū)，然后采用GPS-RTK方式或?qū)Ь€測量方式測量圖根控制點[6]。

3.4 權(quán)屬調(diào)查

權(quán)屬調(diào)查采用的基本原則是“應(yīng)調(diào)盡調(diào)”，調(diào)查的內(nèi)容包括土地權(quán)屬狀況調(diào)查、房屋權(quán)屬狀況調(diào)查、宗地界址調(diào)查、房屋權(quán)屬界線調(diào)查、不動產(chǎn)單元草圖繪制以及不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表填寫。

(1)土地權(quán)屬狀況調(diào)查是指查清宅基地及集體建設(shè)用地的權(quán)屬狀況、四至界限、核實房屋權(quán)屬來源、房屋狀況等情況，其中宗地界限在高清影像圖上無法判斷的，必須通過測量手段輔助進(jìn)行界址確認(rèn)，調(diào)查結(jié)果必須得到權(quán)利人的現(xiàn)場認(rèn)可。

(2)房屋權(quán)屬狀況調(diào)查是指結(jié)合摸底調(diào)查收集的資料，實地核實房屋權(quán)屬來源、房屋基本信息等，確定房屋權(quán)界。

(3)宗地界址調(diào)查是指查清本宗地的座落，界址點、界址線位置，界標(biāo)物類型，以及與四鄰宗地的相關(guān)位置。

(4)不動產(chǎn)單元草圖繪制是基于實地外業(yè)測繪的宗地，在現(xiàn)場界址調(diào)查后，根據(jù)宗地和房屋權(quán)屬的調(diào)查信息、指界與界址點設(shè)置情況、界址邊長及相關(guān)距離丈量結(jié)果等，按概略比例尺現(xiàn)場繪制不動產(chǎn)單元草圖，或者將調(diào)查結(jié)果在工作底圖上進(jìn)行標(biāo)注，最后根據(jù)調(diào)查結(jié)果，按照宗地草圖規(guī)定的內(nèi)容和要求進(jìn)行整理后打印輸出宗地圖。

(5)填寫不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表是指權(quán)屬調(diào)查完成后，調(diào)查人員按照《不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案(試行)》的要求，將權(quán)屬調(diào)查的結(jié)果及時填寫在權(quán)籍調(diào)查表上。

3.5 房地測量

房地測量主要包括界址點測量、房屋邊長丈量、面積計算、不動產(chǎn)單元圖編制以及不動產(chǎn)測量報告撰寫等。

(1)界址點測量包括房屋和宗地兩大類界址點，測量的常用方法有解析法、圖解法。解析法是指根據(jù)作業(yè)環(huán)境采用不同的測量方式，一般情況可以采用 RTK，在信號不好的區(qū)域應(yīng)采用全站儀。圖解法是指根據(jù)影像情況在圖上進(jìn)行界址測量。當(dāng)解析成果與圖解成果有微小差異時，應(yīng)按解析法的結(jié)果進(jìn)行整合；若有較大差距時，應(yīng)盡快反查二維影像的精度，及時找到原因并及時矯正，避免大面積返工。

(2)房屋邊長丈量的方法主要包括鋼尺、手持激光測距儀丈量法。具體要求包括如下幾點：一是房屋邊長以幢為單位，分層分戶進(jìn)行丈量。房角點應(yīng)設(shè)在房屋墻勒腳以上；二是實地作業(yè)時，對于圖形不規(guī)則房屋(如圓弧形房屋)，應(yīng)將其分割成簡單的幾何圖形進(jìn)行處理；三是實地作業(yè)時，對于特殊復(fù)雜不規(guī)則房屋，可采用全站儀或網(wǎng)絡(luò) RTK 來測量各房角點的坐標(biāo)；四是繪制草圖，通過內(nèi)業(yè)作業(yè)將房角點連線成閉合圖形，計算房屋邊長。

(3)面積計算是指采用坐標(biāo)法或幾何要素法對總體面積、房屋面積等進(jìn)行計算。坐標(biāo)法是指采用解析法獲取宗地界址點和房角點坐標(biāo)，在此基礎(chǔ)上計算宗地和房屋面積；幾何要素法是指通過丈量的數(shù)據(jù)進(jìn)行草圖繪制，根據(jù)繪制圖形采用的軟件自動計算幾何要素面積。

(4)不動產(chǎn)單元圖編制是指利用內(nèi)業(yè)編圖軟件，依據(jù)權(quán)屬調(diào)查成果，對界址位置、權(quán)限信息等進(jìn)行錄入和編制，形成不動產(chǎn)單元圖。編制過程需注意以下三點：一是當(dāng)內(nèi)業(yè)進(jìn)行房屋處理時，存在共邊情況，應(yīng)進(jìn)行房屋線捕捉處理，保證房屋閉合；二是要保持正確的拓?fù)潢P(guān)系和邏輯關(guān)系，不能有懸掛的點、線，面狀要素要嚴(yán)密閉合；三是房屋的屬性、層次、宗地四至、地類、宗地權(quán)屬名稱要逐個注記。

3.6 調(diào)查結(jié)果公示

制作權(quán)籍調(diào)查公示圖，在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)對權(quán)籍調(diào)查結(jié)果進(jìn)行公示。公示圖以村或組為單位制作，對于面積較大的村組可以分割成多張出圖。公示圖涵蓋原工作底圖上的主要要素內(nèi)容，并增加土地權(quán)利人、宗地面積、建筑面積、界址邊長等要素，對宗地面積、建筑面積及相應(yīng)權(quán)利人等重要信息要以表格形式一并公示。

3.7 數(shù)據(jù)建庫

農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查結(jié)果公示期滿無異議的，按照《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)(試行)》等文件要求，對數(shù)據(jù)進(jìn)行質(zhì)檢。質(zhì)檢合格后，構(gòu)建集圖形、屬性和電子檔案于一體的房地一體不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫。

3.8 質(zhì)量控制措施

為了確保項目能夠保質(zhì)保量按時完成，進(jìn)行項目質(zhì)量控制，主要措施包括如下兩方面：一方面成立質(zhì)量管理部門，制定項目質(zhì)量目標(biāo)，建立項目質(zhì)量管理體系和質(zhì)量管理制度，明確項目質(zhì)量管理責(zé)任和質(zhì)量控制程序，制定項目質(zhì)量管理措施；另一方面是項目作業(yè)嚴(yán)格按 《測繪成果質(zhì)量檢查與驗收》GB/T 24356—2009的要求，執(zhí)行“兩級檢查、一級驗收”制度。作業(yè)組測量成果經(jīng)過自檢互校合格后進(jìn)行第一級(項目部級，由項目部質(zhì)量安全組完成)過程質(zhì)量檢查；第一級質(zhì)量檢查合格后進(jìn)行第二級(作業(yè)單位級，由作業(yè)單位質(zhì)量管理部門完成)最終質(zhì)量檢查；第二級最終質(zhì)量檢查合格后向業(yè)主單位提交成果驗收申請?！耙患夠炇铡笔侵疙椖繕I(yè)主單位組織的成果驗收。

4 結(jié)語

農(nóng)村宅基地與集體建設(shè)用地權(quán)籍調(diào)查工作密切關(guān)系著廣大農(nóng)村村民的核心利益，同時也是維護(hù)農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定的一項重要工作。本文以鄭州市農(nóng)村房地一體調(diào)查工作為出發(fā)點，介紹了農(nóng)村房地一體調(diào)查工作的流程、開展此項工作的關(guān)鍵點，包括檔案清理和摸底調(diào)查、權(quán)屬調(diào)查以及房地測繪等，有效地保障了房地一體調(diào)查工作的順利實施，為下一步開展農(nóng)村房地一體確權(quán)登記和發(fā)證工作打下了堅實的基礎(chǔ)。