我國“艾滋病和病毒性肝炎等重大傳染病防治”科技重大專項組織管理的改革與發(fā)展

楊 淵 袁子焰 張 冉 魏曉瑤 李 玲 高東平

為提升我國重大和新發(fā)突發(fā)傳染病防控能力，按照《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)年》的要求，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，“艾滋病和病毒性肝炎等重大傳染病防治”科技重大專項(以下簡稱傳染病專項)于2008年正式啟動。傳染病專項面向人口健康主戰(zhàn)場，以傳染病防控重大需求為導(dǎo)向，以完善國家傳染病防控的科技支撐體系、全面提升我國傳染病的診、防、治水平為目標(biāo)，通過核心技術(shù)突破和關(guān)鍵技術(shù)的集成，使我國傳染病防控自主創(chuàng)新能力達(dá)到國際先進(jìn)水平。

傳染病專項實施以來，行業(yè)成效顯著。近年來，我國重大傳染病防治和突發(fā)急性傳染病防控能力持續(xù)增強(qiáng)，特別是在此次新型冠狀病毒肺炎疫情中，借助專項實施取得的成果和奠定的技術(shù)基礎(chǔ)，我國短時間內(nèi)在病原發(fā)現(xiàn)鑒定、診斷試劑研發(fā)、疾病動物模型、疫苗研發(fā)等多個方面取得重大突破，顯著提升了疫情控制的科學(xué)性、精準(zhǔn)度和有效性，為打贏疫情防控總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)提供了強(qiáng)大的科技支撐，增強(qiáng)了民眾信心，減少了社會恐慌，穩(wěn)定了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

組織管理機(jī)制是為保障專項目標(biāo)實現(xiàn)而采取的管理組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理職權(quán)劃分、運(yùn)行等各種關(guān)系和制度的總和，具有先導(dǎo)性、長期性，對專項實施效率具有全局性影響，是保障專項任務(wù)順利實施和完成的重要支撐。傳染病專項實施以來，逐步建立組織管理工作機(jī)制，在實踐中不斷完善、細(xì)化實施管理細(xì)則和辦法，使管理更加科學(xué)規(guī)范、精細(xì)高效、公開透明。近年來，專項在組織管理的實踐中緊密結(jié)合醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、傳染病防控實踐和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，以服務(wù)專項成果產(chǎn)出為宗旨，強(qiáng)化頂層設(shè)計，創(chuàng)新組織實施機(jī)制，從加強(qiáng)任務(wù)和資源統(tǒng)籌整合、提高管理專業(yè)化科學(xué)化水平、促進(jìn)成果應(yīng)用與轉(zhuǎn)化等方面采取有力措施，推進(jìn)和保障了傳染病專項的順利實施。

一、改革前的傳染病專項組織管理

2008年傳染病專項啟動后，建立了由專項領(lǐng)導(dǎo)小組、組織實施部門、專項實施管理辦公室、總體組、責(zé)任專家組、咨詢評價組等組成的多層面管理工作機(jī)制。在2014年國家科技計劃管理改革前，均采取該管理工作機(jī)制。

(1)“專項領(lǐng)導(dǎo)小組”受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，由中華人民(以下簡稱衛(wèi)生部，現(xiàn)國家衛(wèi)生健康委員會)、中國人民解放軍總后勤部衛(wèi)生部(以下簡稱總后衛(wèi)生部)、中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部(以下簡稱科技部)、中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(以下簡稱發(fā)改委)、中華人民共和國財政部(以下簡稱財政部)等11家單位組成，由衛(wèi)生部任組長單位。專項領(lǐng)導(dǎo)小組嚴(yán)格執(zhí)行重大事項集體決策機(jī)制，對專項的實施計劃、任務(wù)部署等重大問題進(jìn)行研究和決策。專項領(lǐng)導(dǎo)小組下建立了行政和技術(shù)兩個責(zé)任體系。(2)“組織實施部門”包括由衛(wèi)生部和總后衛(wèi)生部等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成實施協(xié)調(diào)小組，衛(wèi)生部、國家藥品監(jiān)督管理局(以下簡稱國家藥監(jiān)局)、國家中醫(yī)藥管理局(以下簡稱國家中醫(yī)藥局)領(lǐng)導(dǎo)和衛(wèi)生部相關(guān)司局負(fù)責(zé)人組成專項實施領(lǐng)導(dǎo)小組。此外，由衛(wèi)生部各業(yè)務(wù)司局建立示范區(qū)課題組織實施協(xié)調(diào)機(jī)制。(3)“專項實施管理辦公室”實行崗位負(fù)責(zé)制，責(zé)任落實到人。按照管理鏈條設(shè)立管理層級和業(yè)務(wù)線，負(fù)責(zé)實施管理辦公室的組織和領(lǐng)導(dǎo)，通過制度建設(shè)規(guī)范專項管理和專業(yè)化管理能力。(4)“專項總體組”發(fā)揮決策咨詢、技術(shù)支撐、引領(lǐng)帶動和前瞻指導(dǎo)作用。通過召開全體和常務(wù)會議，進(jìn)行計劃編制、監(jiān)督評估和下一年度滾動支持課題遴選立項等方面的工作。(5)“責(zé)任專家組”依據(jù)《專項總體組章程》制訂《專項責(zé)任專家組章程》，發(fā)揮在專項計劃編制、課題總結(jié)、滾動支持課題遴選立項以及過程管理、機(jī)制創(chuàng)新等環(huán)節(jié)上的專家把關(guān)作用。(6)“咨詢評價組”由技術(shù)、金融、管理專家組成，對專項實施進(jìn)行全程內(nèi)部評估與監(jiān)督。2014年改革前的專項組織管理結(jié)構(gòu)如圖1所示。

二、近年來傳染病專項組織管理的改革和發(fā)展

隨著傳染病專項的推進(jìn)、實施，初期建立的專項組織管理機(jī)制在實踐中也逐漸暴露出組織體系層次多、效率低等問題。首先，由于傳染病專項在實施初期欠缺與其他科技計劃的統(tǒng)籌規(guī)劃，因此任務(wù)布局交叉重復(fù)，資源配置“碎片化”的問題比較突出。其次，由于傳染病專項“重”、“大”、“專”的本質(zhì)特征，每個項目參與研究和需要協(xié)調(diào)資源的單位和部門眾多，但前期未設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，因此在組織實施中呈現(xiàn)多頭管理的特點，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大。第三，《國家科技重大專項暫行管理規(guī)定》和《民口科技重大專項暫行管理辦法》雖對組織管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)、組織實施與過程管理等方面做出了規(guī)定，但在實際操作中發(fā)現(xiàn)各專項分層級職責(zé)、權(quán)限不夠清晰，動態(tài)調(diào)整機(jī)制不健全，管理機(jī)構(gòu)專門化、管理人員專職化缺失。第四，科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算和管理方式不符合科研活動規(guī)律，國撥經(jīng)費(fèi)通常延遲下達(dá)，對于傳染病專項的順利實施帶來一定影響。

黨的十八大提出加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置?？蒲许椖康慕M織管理作為深化科技體制改革的重要任務(wù)，近年來組織管理形式也在不斷優(yōu)化。按照深化科技體制改革、財稅體制改革的總體要求和中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》，2014年，黨中央、國務(wù)院部署開展了國家科技計劃管理改革，對國家科技計劃體系進(jìn)行了重構(gòu)，對科技計劃項目組織管理進(jìn)行了重塑，破除了歷史形成的國家科技計劃項目條塊分割、多頭管理、“碎片化”布局的痼疾，一定程度上釋放了創(chuàng)新活力。國務(wù)院先后發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發(fā)〔2014〕11號，以下簡稱11號文)和《關(guān)于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》(國發(fā)〔2014〕64號，以下簡稱64號文)。對科技計劃的組織管理機(jī)制提出了明確的改革要求。隨之，對科技重大專項的組織管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了改革，組織實施的管理機(jī)制在近年來的實踐中不斷發(fā)展和完善。

(一)組織管理結(jié)構(gòu)的改革

根據(jù)2014年國務(wù)院印發(fā)的11號文和64號文的指示精神，傳染病專項的組織管理從管理結(jié)構(gòu)、職能設(shè)置等方面進(jìn)行了改革和調(diào)整。包括：(1)建立部際聯(lián)席會議制度。由科技部牽頭，發(fā)改委、財政部等核心政府部門參加，負(fù)責(zé)頂層設(shè)計和統(tǒng)籌管理，包括審議科技戰(zhàn)略規(guī)劃、專項的布局與設(shè)置、重點任務(wù)和指南、戰(zhàn)略咨詢與綜合評審委員會的組成、專業(yè)機(jī)構(gòu)的遴選擇優(yōu)等事項。(2)科技部會同發(fā)改委、財政部在部際聯(lián)席會議制度下，負(fù)責(zé)重大專項的綜合協(xié)調(diào)和重大專項推動實施的組織管理，研究解決組織實施中發(fā)現(xiàn)的重大問題。包括制定專項相關(guān)管理辦法及科技配套政策、產(chǎn)業(yè)配套政策、財政政策，統(tǒng)籌與其他科技計劃的銜接，審核并批復(fù)重大專項分年度概算和年度預(yù)算等。(3)國家衛(wèi)生健康委員會(以下簡稱衛(wèi)健委)和中央軍委后勤保障部作為牽頭組織部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)傳染病專項的組織實施，強(qiáng)化宏觀管理、戰(zhàn)略規(guī)劃和政策保障，通過多部門協(xié)調(diào)機(jī)制，調(diào)動社會各方力量積極參與，為傳染病專項的順利完成及達(dá)到預(yù)期目標(biāo)提供保障。(4)專項總體專家組發(fā)揮專家的決策咨詢作用，配合傳染病實施管理辦公室做好具體組織工作。同時明確規(guī)定，總體專家組成員原則上不得承擔(dān)傳染病專項項目。(5)依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理項目。將現(xiàn)有具備條件的科研管理類事業(yè)單位進(jìn)行改造，形成規(guī)范化的項目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接受項目申請，組織項目評審、立項、過程管理和結(jié)題驗收等具體管理工作。(6)傳染病專項任務(wù)的承擔(dān)單位作為項目執(zhí)行責(zé)任主體，按照法人管理責(zé)任制的要求，強(qiáng)化內(nèi)部控制與風(fēng)險管理，對項目實施和資金管理負(fù)責(zé)。按照項目任務(wù)書要求，落實配套支撐條件，組織任務(wù)實施，規(guī)范使用資金，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化，完成既定目標(biāo)。

2016年2月，《民口重大專項管理改革方案》經(jīng)國家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會議審議通過。2016年12月，《國家科技重大專項組織實施工作規(guī)則》正式印發(fā)，明確了管理改革后重大專項組織管理的總體要求。2014年改革后的專項組織管理結(jié)構(gòu)如圖2所示。

(二)組織實施管理的改革和發(fā)展

近年來，傳染病專項的組織實施從頂層設(shè)計、運(yùn)行機(jī)制、職能設(shè)置等多個方面進(jìn)行完善，不斷提高管理水平。科技部、財政部、發(fā)改委、衛(wèi)健委等先后發(fā)布了多項管理辦法和規(guī)定，為從各方面、各環(huán)節(jié)保障專項的順利推進(jìn)和實施成效提供制度保障，使管理更加科學(xué)規(guī)范、精細(xì)高效、公開透明。

1.圍繞國家傳染病防控需求，強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向，完善頂層設(shè)計，優(yōu)化任務(wù)布局

自黨中央、國務(wù)院開展國家科技計劃管理改革以來，傳染病專項組織總體組專家，逐步采取“5個對照”的方式，即對照傳染病專項原定目標(biāo)、對照國家傳染病防控實際水平、對照國際發(fā)展前沿、對照在研課題進(jìn)展、對照中期評估報告，進(jìn)一步聚焦傳染病專項任務(wù)，構(gòu)建目標(biāo)導(dǎo)向的組織模式，不斷提升任務(wù)部署的科學(xué)性、前瞻性和系統(tǒng)性。對組織實施管理的優(yōu)化主要包括以下幾個方面：(1)緊密圍繞降低“三病兩率”和“提升能力”的目標(biāo)，完善頂層設(shè)計。將三部門管理前移，加強(qiáng)與牽頭組織單位的溝通協(xié)調(diào)，指導(dǎo)年度指南的制定；充分發(fā)揮專家組作用，開展戰(zhàn)略咨詢，凝練目標(biāo)，完善頂層設(shè)計；加強(qiáng)各階段規(guī)劃制定的科學(xué)性，圍繞建立完善具有舉國體制特征的傳染病科技支撐體系，做好傳染病專項“謀篇布局”。(2)多種方式立項，科學(xué)部署任務(wù)。圍繞傳染病專項的發(fā)展思路不斷調(diào)整，靈活采取多種立項方式。如以“滾動支持”為主，“定向委托”為輔的方式做好延續(xù)和“局部加強(qiáng)”；采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的方式部署任務(wù)，進(jìn)一步提高課題的目標(biāo)性和集成度；邀請高層次專家對項目遴選進(jìn)行咨詢、評估，對目標(biāo)完成情況進(jìn)行預(yù)判，進(jìn)展順利、有望取得標(biāo)志性成果的予以加強(qiáng)。(3)注重前沿技術(shù)儲備。堅持傳染病專項的應(yīng)用目標(biāo)定位，加強(qiáng)與傳染病防控、深化醫(yī)改、國際前沿的結(jié)合，促進(jìn)疾病防控與應(yīng)急反應(yīng)、能力建設(shè)與關(guān)鍵技術(shù)突破。

2.加強(qiáng)任務(wù)和資源統(tǒng)籌整合，形成協(xié)同高效的“大兵團(tuán)作戰(zhàn)”機(jī)制

針對傳染病專項前期任務(wù)布局與其他國家科技計劃存在交叉重復(fù)，資源配置“碎片化”的問題。近年來在組織實施中不斷總結(jié)經(jīng)驗，結(jié)合任務(wù)的科學(xué)特點和需求，通過著力優(yōu)化項目立項和實施流程，開展技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)研究，建立公共平臺等一系列舉措，促進(jìn)資源整合，提升投資效益。主要的舉措包括以下幾個方面：(1)改進(jìn)立項組織機(jī)制，強(qiáng)化系統(tǒng)集成和協(xié)同攻關(guān)。根據(jù)任務(wù)特點，采取專家論證后定向委托和滾動支持為主，公開征集擇優(yōu)遴選為輔的方式組織立項。通過建立整體多中心研究模式，統(tǒng)一研究標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，提高各類任務(wù)的集成度和協(xié)同性。(2)形成大兵團(tuán)作戰(zhàn)的項目集群。通過建立實驗室網(wǎng)絡(luò)、公用技術(shù)平臺、產(chǎn)學(xué)研用聯(lián)盟等形式，加強(qiáng)任務(wù)間的協(xié)同與共享，形成大兵團(tuán)作戰(zhàn)的項目集群，提高攻關(guān)合力。特別是在傳染病疫苗、示范區(qū)及監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等研發(fā)任務(wù)中統(tǒng)一研究標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，促進(jìn)資源整合共享，以整體性多中心研究模式協(xié)同推進(jìn)各項研究。(3)強(qiáng)化協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制。以示范區(qū)課題等為重點，統(tǒng)籌項目、人才、基地和學(xué)科的發(fā)展。加強(qiáng)與新藥專項的銜接，重點加強(qiáng)艾滋病、結(jié)核病、病毒性肝炎防治藥物研發(fā)及新發(fā)傳染病應(yīng)急技術(shù)體系建設(shè)，建立集成兩個專項資源的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制。強(qiáng)化示范區(qū)與其他課題研究工作的銜接，特別是臨床治療方案和綜合干預(yù)研究等應(yīng)在示范區(qū)內(nèi)同步開展驗證和臨床試驗。建立示范區(qū)屬地政府責(zé)任制，將傳染病專項工作納入屬地疾病防控工作規(guī)劃，協(xié)調(diào)有關(guān)部門研究和修訂完善相關(guān)配套政策。

3.“政產(chǎn)學(xué)研用”結(jié)合，促進(jìn)專項成果應(yīng)用與轉(zhuǎn)化

傳染病專項以完善國家傳染病防控科技支撐體系，全面提升我國傳染病的診、防、治水平為目標(biāo)。因此專項的任務(wù)目標(biāo)不僅要求在前沿基礎(chǔ)研究領(lǐng)域取得突破，更需要將成果轉(zhuǎn)化為切實可用的診、防、治方案和公共產(chǎn)品。為避免成果轉(zhuǎn)化出現(xiàn)缺乏政策支持、技術(shù)供需信息不對稱等問題，傳染病專項的組織管理以用為核心，通過以下3個方面的多項舉措為促進(jìn)成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用提供了支持：(1)優(yōu)化政策環(huán)境。建立、健全促進(jìn)專項成果盡快轉(zhuǎn)化為國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并優(yōu)先應(yīng)用到疾病防治實踐的政策、制度。加強(qiáng)、完善疫苗和診斷試劑審批、市場準(zhǔn)入等方面的政策措施，營造有利于傳染病防控相關(guān)產(chǎn)品研發(fā)及上市應(yīng)用的政策環(huán)境。設(shè)立國家科技成果引導(dǎo)基金，通過市場化手段加速專項成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化。(2)建立產(chǎn)學(xué)研用聯(lián)盟，通過定期會商制度促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化。主要包括研發(fā)聯(lián)盟、應(yīng)用推廣聯(lián)盟和產(chǎn)業(yè)化聯(lián)盟。此外，還建立了與疾控、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和企業(yè)代表的定期會商制度，及時了解重大傳染病防治和產(chǎn)業(yè)化需求，加強(qiáng)科研、臨床、疾控和產(chǎn)業(yè)的結(jié)合。(3)通過實地調(diào)研和課題研究的方式，聽取地方科技管理部門和一線科研人員的意見建議，了解國外成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和重大科技項目管理的經(jīng)驗做法，探討加快傳染病專項實施、推進(jìn)成果市場化和產(chǎn)業(yè)化的路徑。

4.加強(qiáng)管理創(chuàng)新，提高專項管理專業(yè)化、科學(xué)化和精細(xì)化水平

國家實施科技計劃管理改革以來，科技部、發(fā)改委、財政部、衛(wèi)健委等先后印發(fā)一系列管理辦法和工作規(guī)則，逐步、逐項完善權(quán)責(zé)明確的組織管理機(jī)制，為從各方面、各環(huán)節(jié)保障專項的順利推進(jìn)和提升傳染病專項的實施成效提供了制度保障。

(1)完善規(guī)章制度，提高管理規(guī)范性。2018年12月，衛(wèi)健委印發(fā)《國家衛(wèi)生健康委員會科技重大專項相關(guān)工作規(guī)則及管理辦法》(國衛(wèi)科教專項便函〔2018〕64 號)。具體包括《國家衛(wèi)生健康委員會科技重大專項實施管理辦公室工作規(guī)則》、《國家衛(wèi)生健康委員會科技重大專項總體專家組工作規(guī)則》、《國家衛(wèi)生健康委員會科技重大專項檔案管理辦法》、《國家衛(wèi)生健康委員會科技重大專項保密管理辦法》。其中，《國家衛(wèi)生健康委員會科技重大專項實施管理辦公室工作規(guī)則》對專項實施管理辦公室的工作職能與職責(zé)、決策機(jī)制等方面的細(xì)則進(jìn)行了明確規(guī)定，為保障實施管理辦公室全面履行宏觀管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、政策保障三大職能提供了工作標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)?！秶倚l(wèi)生健康委員會科技重大專項總體專家組工作規(guī)則》對總體專家組組成、總體專家組職責(zé)、總體專家組成員的權(quán)利與義務(wù)、日常工作制度、考核與動態(tài)調(diào)整等各方面的工作細(xì)則和要求進(jìn)行了具體說明，為充分發(fā)揮專家的決策咨詢作用，配合做好傳染病專項的組織實施工作提供了制度保障?！秶倚l(wèi)生健康委員會科技重大專項保密管理辦法》以維護(hù)國家利益和安全、保障重大專項順利實施為出發(fā)點，從保密范圍和密級、組織管理與保密責(zé)任、管理措施和應(yīng)急預(yù)案各方面對專項保密管理的工作提出了明確的要求和標(biāo)準(zhǔn)，貫穿專項方案論證、規(guī)劃實施、過程管理、總結(jié)驗收等全過程，通過加強(qiáng)保密管理工作和健全保密制度，防止專項實施過程中出現(xiàn)失密和泄密事件?！秶倚l(wèi)生健康委員會科技重大專項檔案管理辦法》以保障國家科技重大專項檔案的安全性、真實性、可靠性、完整性和可用性，促進(jìn)國家科技信息資源長期保存和有效共享為出發(fā)點，從組織管理及職責(zé)、歸檔范圍與質(zhì)量要求、管理與保存、檔案驗收、管理與利用等各方面為傳染病重大專項的檔案管理工作明確了工作標(biāo)準(zhǔn)和要求。

圍繞專項的管理需求，曾發(fā)布的其他科技管理政策和規(guī)范還包括：2018年2月，科技部、發(fā)改委、財政部印發(fā)《國家科技重大專項(民口)驗收管理辦法》(國科發(fā)?！?018〕37號)。對專項的項目(課題)任務(wù)驗收程序、驗收方式和內(nèi)容、驗收相關(guān)責(zé)任、驗收后續(xù)管理等方面進(jìn)行具體規(guī)定和說明，為專項驗收工作的科學(xué)性、規(guī)范性和公正性提供保障。2019年3月，國家衛(wèi)生健康委醫(yī)藥衛(wèi)生科技發(fā)展研究中心印發(fā)《國家衛(wèi)生健康委醫(yī)藥衛(wèi)生科技發(fā)展研究中心國家科技重大專項課題綜合績效評價工作規(guī)范》，對綜合績效評估的組織管理方式、專家組成、評價流程和內(nèi)容等方面的具體要求均做出了明確規(guī)定。2019年12月，國家衛(wèi)生健康委醫(yī)藥衛(wèi)生科技發(fā)展研究中心印發(fā)《國家衛(wèi)生健康委醫(yī)藥衛(wèi)生科技發(fā)展研究中心國家科技重大專項課題立項工作規(guī)范》，明確了立項工作主要包括申報受理、形式審查、評審、立項批復(fù)、任務(wù)書簽訂等程序以及各程序的工作內(nèi)容和工作要求。

(2)修訂完善管理細(xì)則，明確各方責(zé)任。2018年12月，國家衛(wèi)生健康委辦公廳印發(fā)《艾滋病和病毒性肝炎等重大傳染病防治科技重大專項實施管理細(xì)則》(國衛(wèi)辦科教發(fā)〔2018〕15號)，明確了總體專家組、傳染病專項實施管理辦公室、中央軍委后勤保障部、國家衛(wèi)生健康委醫(yī)藥衛(wèi)生科技發(fā)展研究中心(專業(yè)機(jī)構(gòu))、傳染病專項課題承擔(dān)單位、地方政府部門的主要職責(zé)和職能；建立傳染病專項管理的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，包括建立多層級、科技與管理并重的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立牽頭組織部門工作機(jī)制等6個方面；提出了總體實施方案的編制論證、階段實施計劃的編制、總體實施方案、階段實施計劃調(diào)整的相關(guān)程序和要求；明確了傳染病專項年度指南編制、年度指南發(fā)布、課題申報受理、課題遴選方式、應(yīng)急項目立項、組織評審、年度計劃編制等各環(huán)節(jié)的工作細(xì)則和要求；還包括制定了傳染病專項實施過程管理的工作要求、專項評估與監(jiān)督的工作要求、專項總結(jié)與驗收的內(nèi)容和程序等11個方面。

(3)完善決策、監(jiān)管和任務(wù)推進(jìn)工作機(jī)制。規(guī)范專家論證、決策咨詢評估等制度，強(qiáng)化質(zhì)控環(huán)節(jié)，提高決策的科學(xué)化和民主化。建立具有中國特色的以目標(biāo)和績效為導(dǎo)向的傳染病專項管理體制，更加聚焦國家目標(biāo)，更加符合科技創(chuàng)新規(guī)律；精簡非定期的檢查和評估；重點加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)、生物安全和經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管。成立了傳染病專項項目推進(jìn)工作組，形成了由三部門、各專項、專業(yè)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)骨干及專家代表組成的推進(jìn)工作機(jī)制，以標(biāo)志性成果凝練、路線圖編制等工作為抓手。

(4)重視監(jiān)督評估，加強(qiáng)科研誠信管理。由科技部、財政部負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的監(jiān)督和評估規(guī)范及工作計劃，對戰(zhàn)略咨詢與綜合評審委員會、專業(yè)機(jī)構(gòu)等的履職盡責(zé)情況等統(tǒng)一進(jìn)行評估評價和監(jiān)督檢查；通過實施“黑名單”制度和責(zé)任倒查機(jī)制完善專項的科研信用監(jiān)督管理；采取公開競爭擇優(yōu)委托第三方機(jī)構(gòu)的方式，客觀公正開展績效評估，并將評估結(jié)果作為中央財政予是否予以支持的重要依據(jù)。

(5)加大信息公開，確保透明公正。整個立項工作實現(xiàn)全過程痕跡化管理；在統(tǒng)一的國家科技管理信息平臺公開發(fā)布申報通知，統(tǒng)一開展申報受理、形式審查等工作，評審專家全部從國家科技專家?guī)熘谐槿?；對課題申報受理結(jié)果、評審的標(biāo)準(zhǔn)、程序、專家名單、評審結(jié)果等予以公開；專項的需求征集、指南發(fā)布、立項和預(yù)算安排、結(jié)題驗收等過程均通過統(tǒng)一的信息系統(tǒng)發(fā)布，主動向社會公開非涉密信息，保證信息透明，接受公眾監(jiān)督。

(6)規(guī)范、完善經(jīng)費(fèi)管理辦法，加強(qiáng)資金監(jiān)管。經(jīng)過幾年的發(fā)展，目前專項在責(zé)任考核、財務(wù)審計、資金核查、課題驗收等方面已建立較完備的制度體系。2014年3月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發(fā)〔2014〕11號)，實行科研項目分類管理，推動建立了適應(yīng)科技創(chuàng)新規(guī)律的科研項目和資金管理機(jī)制。2016年7月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發(fā)〔2016〕50 號)，提出通過進(jìn)一步簡政放權(quán)、放管結(jié)合，改革和創(chuàng)新科研資金使用和管理方式，促進(jìn)形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制。2017年6月，在進(jìn)一步結(jié)合重大專項定位和組織實施管理特點、實操中存在問題的基礎(chǔ)上，財政部會同科技部、發(fā)改委修訂出臺了《國家科技重大專項(民口)資金管理辦法》(財科教〔2017〕74號)。2020年新修訂《國家科技重大專項資金配套管理辦法實施細(xì)則》，在資金監(jiān)管方面，強(qiáng)化了法人單位資金管理內(nèi)控制度，實行年度決算報告制度。強(qiáng)化了預(yù)算約束機(jī)制，明確專項經(jīng)費(fèi)調(diào)整的原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序。嚴(yán)格執(zhí)行資金墊付事前備案制度。加大財務(wù)管理培訓(xùn)，提高預(yù)算編制質(zhì)量和預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范合規(guī)以及財務(wù)管理能力。

三、展 望

公共衛(wèi)生安全是社會發(fā)展的基石。從甲型H1N1流感大流行到西非埃博拉疫情、寨卡疫情和新型冠狀病毒肺炎疫情，這些威脅人類健康、社會安全和造成重大社會經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，以及艾滋病、結(jié)核和肝炎等仍未消除的重大傳染病的存在與流行，都表明加快傳染病防控科技創(chuàng)新必要且迫切，推動人類健康命運(yùn)共同體建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。

國家科技重大專項是我國實現(xiàn)科技自主創(chuàng)新的重要戰(zhàn)略手段。其中，傳染病專項不僅是改善民生、實現(xiàn)傳染病防控模式轉(zhuǎn)變的重要支撐，也是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重要內(nèi)容之一，更是加速培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要舉措。在我國，艾滋病、病毒性肝炎和肺結(jié)核是排在前3位的傳統(tǒng)重大傳染病，各種新發(fā)突發(fā)傳染病的威脅也不斷出現(xiàn)，因此對這些疾病的防、控、治，是關(guān)乎人民群眾健康的重大民生科技。傳染病專項的實施不僅是技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)體系建立的過程，也是組織管理創(chuàng)新的過程，組織管理水平的高低會直接影響專項的實施效率，影響專項的目標(biāo)實現(xiàn)和成果效能。黨的十八大明確提出，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，但我國的創(chuàng)新體系建設(shè)正處于從計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，逐步建立和發(fā)展完善的過程中，因此傳染病專項的組織管理需要突破一系列體制機(jī)制障礙，在實踐中不斷創(chuàng)新、發(fā)展，形成適應(yīng)專項特點和要求的新體制和新機(jī)制，并在實踐中不斷評估和完善。

通過對傳染病專項組織管理結(jié)構(gòu)的改革進(jìn)行回顧和梳理，對黨的十八以來，特別是2014年實施國家科技計劃管理改革后，傳染病專項的組織管理在任務(wù)部署、組織實施、過程管理、成果轉(zhuǎn)化等方面的進(jìn)展進(jìn)行研究總結(jié)，一方面反映了黨中央、國務(wù)院及專項的各級行政管理部門在傳染病專項實施過程中，不斷認(rèn)識傳染病專項的科學(xué)特征及相應(yīng)的組織管理需求，探究傳染病專項管理體制的內(nèi)涵和屬性，逐步建立、完善組織管理機(jī)制的發(fā)展歷程。另一方面，也通過總結(jié)、回顧，為傳染病專項組織管理改革的進(jìn)一步深化、組織管理機(jī)制的持續(xù)完善提供了參考。

當(dāng)前在實施“十四五”規(guī)劃的關(guān)鍵之年，黨中央、國務(wù)院對國家科技重大專項的組織實施提出了更高要求。專項的組織管理在項目形成方式緊扣戰(zhàn)略急需，項目目標(biāo)設(shè)定清晰具體，項目組織模式科學(xué)高效，項目管理權(quán)責(zé)清晰嚴(yán)格等方面還存在不足和差距。對未來傳染病專項組織實施進(jìn)一步完善的思考和建議包括：(1)借鑒國際先進(jìn)的項目管理經(jīng)驗，建立以項目為導(dǎo)向的組織與管理模式。(2)持續(xù)優(yōu)化頂層設(shè)計，凝練研究目標(biāo)，注重創(chuàng)新性基礎(chǔ)研究，防止低水平重復(fù)。(3)強(qiáng)化目標(biāo)和問題導(dǎo)向，以傳染病專項推進(jìn)工作路線圖為抓手，保障總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。(4)完善各環(huán)節(jié)考核指標(biāo)，繪制傳染病專項總體進(jìn)展可視化圖和標(biāo)志性成果條形進(jìn)展圖，通過關(guān)鍵節(jié)點把控，確保各項工作“掛圖推進(jìn)”，尊重研究規(guī)律設(shè)置項目執(zhí)行周期。(5)改革科技評價制度，注重創(chuàng)新質(zhì)量和實際貢獻(xiàn)，從科學(xué)合理分類、試行多元評估、強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用等方面進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計，建立與績效評估結(jié)果關(guān)聯(lián)的激勵約束機(jī)制。(6)將各參與部門的職責(zé)納入立法的范疇，為組織管理提供更加有效的制度保障。(7)在傳染病專項經(jīng)費(fèi)的管理和使用方面，立足國家財政引領(lǐng)，落實地方配套資金和企業(yè)自籌資金的雙驅(qū)動經(jīng)費(fèi)投入模式，保障科研資金科學(xué)高效使用。