福利彩票公益金管理思考

吳 勤

樅陽縣民政局 安徽 銅陵

近年來，我國福利彩票事業(yè)蓬勃發(fā)展，根據(jù)財政部統(tǒng)計資料顯示，2020年全年福利彩票總銷量達到3339.51億元，共籌集彩票公益金967.81億元，彩票銷量與福利金均呈現(xiàn)逐年穩(wěn)步增加態(tài)勢，為公益事業(yè)和社會福利事業(yè)提供了充沛資金支持，對改善人民群眾生活質量、落實鄉(xiāng)村振興與全面建成小康社會等多項戰(zhàn)略有著極為重要的現(xiàn)實意義。與此同時，隨著彩票公益金籌集總量的提升，也對公益金管理水平及效率提出了更高要求，如何滿足日益增長的管理需求，已成為社會關注的焦點，本文就此開展研究。

一、福利彩票公益金管理概念和理論基礎

1.管理概念

福利彩票公益金是從福利彩票銷售額中按比例提取，用于資助公益事業(yè)和社會福利事業(yè)的專項資金，本質上屬于一種政府非稅收入形式，將這部分收入用于老年人福利、困境兒童福利、殘疾人福利、補助城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等領域。而福利彩票公益金管理則是在公益金分配、使用、審計監(jiān)管、預算計劃編制等環(huán)節(jié)所采取一系列措施手段的活動過程，確保公益金得到合理分配、高效使用，將其納入社會公益事業(yè)的整體發(fā)展規(guī)劃，取得理想的社會效益和經(jīng)濟效益。

2.理論基礎

福利彩票公益金管理活動的理論基礎由公共產品理論、社會公平理論、公共利益理論三部分組成。首先，公共產品理論是由邊際效用價值論來論證政府及財政在市場經(jīng)濟運作期間的合理互補性而形成的一種理論，認為政府需要設立公共財政收支，打造公共服務市場，向社會公眾提供所需要產品服務，在福利彩票公益金管理層面體現(xiàn)為向社會福利項目資助公益金。其次，社會公平理論是由政府采取政策干預等手段彌補不同群體的先天性差別、減小社會分配差別，而彩票發(fā)行、公益金資助福利項目的過程符合經(jīng)濟學層面的社會財富再分配理念，向社會弱勢群體給予一定程度的幫助。最后，公共利益理論是由政府干預微觀經(jīng)濟主體行為，按秩序開展各項微觀經(jīng)濟活動，從而實現(xiàn)社會福利最大化目標的一種理論，政府干預行為需要同時具備以優(yōu)化資源配置為首要目的、微觀經(jīng)濟活動管制過程滿足公眾需求兩項前提條件，而福利彩票公益金管理活動滿足這些條件。

二、福利彩票公益金管理期間存在的主要問題

1.公益金支出結構不合理，缺乏固定分配準則

現(xiàn)階段，我國部分地區(qū)普遍存在福利彩票公益金存在支出結構不合理、缺乏固定分配準則的問題，由此引發(fā)社會公益事業(yè)發(fā)展不均衡、影響福利彩票后續(xù)使用等一系列現(xiàn)象出現(xiàn)。

首先，公益金支出結構問題，公益金主要用作資助教育、法律援助、老年人福利、困境兒童福利等多個領域的福利項目及社會公益項目，但部分地區(qū)在少數(shù)領域中投入過量的公益金致使其他領域公益事業(yè)因資金匱乏而發(fā)展停滯不前，公益金分配使用期間產生的社會效益輻射面有限，這在一定程度上違背了公共利益理論。例如，2012年安徽省共籌集11 917.5萬元福利彩票公益金，其中6150萬元公益金投入老年人福利類項目，總額占比達到51%；2019年寧夏銀川市共籌集6575萬元公益金項目資金，投入4105萬元資助農村老飯桌運營補助、老年養(yǎng)護院建設項目、居家與社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點項目等老年人福利類項目，占比超過60%，其他領域福利類項目調撥的公益金較少，資金分配情況如表1所示。

表1 2019年寧夏銀川市福利彩票公益金支持項目資金分配表

其次，缺乏分配準則。一些地區(qū)并未保持福利彩票公益金分配主體的獨立狀態(tài)，由地方財政局、民政局等職能部門經(jīng)過協(xié)商探討后形成一致思路，共同制定福利彩票公益金的分配方案，形成一個較為穩(wěn)定的閉環(huán)體系，其他主體難以參與到福利彩票公益金分配過程中。因此，最終制定的公益金分配方案主要受到項目計劃書的影響，將其作為重要分配依據(jù)，按照項目情況、可行性與資金需求程度進行分配。

2.公益金審計監(jiān)管體系有待完善

近年來，隨著福利彩票公益金籌集總量的持續(xù)增加，以及所資助社會福利項目種類與數(shù)量的增多，對公益金審計監(jiān)管能力提出更高要求，需要在公益金管理體系中形成強有力的內部約束機制和外部監(jiān)督機制，對公益金分配、財務收支期間相關經(jīng)濟業(yè)務事項進行全過程、多層次管控，確保公益金使用情況符合預算計劃和社會公益福利事業(yè)整體規(guī)劃。現(xiàn)階段，從福利彩票公益金審計監(jiān)管角度來看，主要存在社會監(jiān)管缺位、跟蹤審計不到位的問題。其中，社會監(jiān)管缺位問題在于，公益金籌集、使用并未向社會公眾披露詳盡、完善的信息，所披露信息不足以清晰、準確地描述公益金使用全過程，導致社會監(jiān)管實際效果并不理想，主要依靠財政監(jiān)督和內部審計監(jiān)督，定期由公益金資助項目內部審計部門、公益金經(jīng)辦及使用單位、委托第三方會計師事務所對公益金的使用情況進行審計。跟蹤審計不到位問題在于，財政局等職能部門定期對公益金撥付使用情況、資助項目進程、項目標注情況等進行監(jiān)督審查，判斷公益金是否按照分配方案、項目計劃得到使用，但在實際工作期間，對于小型資助項目的重視程度有限，并未委派專人跟進項目進程，也沒有及時對已完成項目開展驗收工作。

3.公益金使用信息公示程度不足

在《彩票公益金管理辦法》等政策文件、法律法規(guī)中，都有明確需要定期公示福利彩票公益金使用情況的規(guī)定，定期向社會公示上一年度各級行政區(qū)域以及全國范圍內福利彩票公益金的籌集、分配和使用情況。但根據(jù)實際情況來看，現(xiàn)階段部分地區(qū)公益金信息公示程度不高，存在未形成常態(tài)化信息公示機制、公示內容信息缺失的問題。其中，未形成常態(tài)化信息公示機制問題為，沒有對公益金信息公示的時間、頻次、公示方式等要求進行明確規(guī)定，不同年份的公示時間與內容存在明顯差異，部分年份僅在單位內部進行公示，沒有發(fā)揮預期的公示效果，也不利于引導社會公眾參與公益金監(jiān)管。公示內容信息缺失問題表現(xiàn)為，沒有公示福利彩票公益金籌集、使用期間全部經(jīng)濟業(yè)務事項的基本信息。例如，在部分公示報告中僅披露個別資助項目的資金使用狀況與實施方案內容，沒有公示全部資助項目的相關信息。

4.公益金考評機制需要完善

在公益金考評層面上，當前主要存在以自我考評為主、考核指標數(shù)量有限、考評角度單一的問題，導致公益金考評結果與實際情況存在出入，也沒有發(fā)揮參照指導作用。例如，在考評角度方面，普遍以公益金資助項目在短期內的經(jīng)濟效果、社會效益作為考評依據(jù)，過于注重投入產出比，沒有從長期角度來看待資助項目運作期間的社會效益與深遠影響。而在考評主體方面，部分地區(qū)以當?shù)孛裾帧⒇斦值嚷毮懿块T作為考評主體，采取自我監(jiān)督、自我評估的方法，考評結果的真實性缺乏保障。

三、福利彩票公益金管理的優(yōu)化策略

1.核定調整公益金支出結構

為優(yōu)化福利彩票公益金支出結構，避免分配不均等問題反復出現(xiàn)，需要明確支出標準、調整各類福利資助項目占比、拓寬支出領域，做到對福利彩票公益金的高效、合理利用。

首先，明確福利彩票公益金支出標準。實施精細化管理模式，取代傳統(tǒng)的粗放型管理模式，綜合分析福利彩票公益金增長趨勢、各項社會福利事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、外部客觀條件、社會經(jīng)濟發(fā)展水平等多方面因素，對公益金的支出標準進行明確規(guī)定，并根據(jù)上一階段公益金使用情況反饋結果來修正標準。同時，在后續(xù)公益金管理活動中，嚴格執(zhí)行預先設定的支出標準，做到?？顚Ｓ茫怪型静唤?jīng)批準私自變更公益金用途。

其次，調整各類福利資助項目占比。建立和政府事權相匹配的公益金支出制度，根據(jù)各級職能部門在社會公益事業(yè)中占據(jù)的事權來調節(jié)公益金支出結構，以負責范圍、實際任務量作為調整依據(jù)。對于任務量重、負責范圍大的職能部門，在公益金支出結構中應占據(jù)較高比重。同時，還要考慮到往年公益金支出情況、各類福利項目建設運作情況，例如，對于安徽、寧夏銀川等地，在往年福利彩票公益金支出比例中，老年人福利類項目的公益金占比較高，普遍為50%~60%，因而需要下調老年人福利類項目的公益金支出占比，上調殘疾人福利、困境兒童福利等項目的公益金支出占比。

最后，拓寬支出領域。在往年福利彩票公益金支出比例中，資助項目僅局限在民政部門有關的項目，包括老年人福利、殘疾人福利、弱勢群體救助等領域，沒有發(fā)揮應有的邊際效應，也不利于社會公益事業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展。因此，需要在公益金支出結構中增設環(huán)境保護、體育、教育、醫(yī)療等領域的資助項目，形成邊際效應，帶動其他公益項目的共同發(fā)展。

2.健全公益金審計監(jiān)管制度

首先，建立社會公眾監(jiān)管約束機制。社會公眾在福利彩票公益金籌集、使用期間具備知情權，需要引導社會公眾積極參與到公益金審計監(jiān)管工作當中，形成有力的外部約束機制。為實現(xiàn)這一目的，需要構建穩(wěn)定的溝通渠道，由社會公眾自發(fā)監(jiān)督公益金資助項目進程，當發(fā)現(xiàn)未標注公益金資助項目信息、項目受眾人數(shù)與群體和計劃不符、公益金被挪用等問題時，通過特定渠道反饋問題、提交資料證據(jù)。同時，在公益金管理體系中建立聽證制度，選取適當比例的社會群眾，使其參與到公益金資助項目立項審批工作當中，對公益金使用情況、預期項目收益有著直觀了解。

其次，設立一個相對獨立的監(jiān)管機構，專職開展福利彩票公益金審計監(jiān)管工作，負責跟蹤檢查公益金使用合規(guī)性、預算計劃執(zhí)行情況、公益金提取情況、所批準公益金資助項目是否符合規(guī)定條件等，需要以立法形式來確定監(jiān)管機構的獨立地位。同時，以獨立監(jiān)管機構為核心，財政、民政等政府職能部門負有配合公益金審計監(jiān)管工作開展的義務，使其共同形成一個完善的綜合監(jiān)管體系，財政部門配合開展資金預算編制與使用監(jiān)管等方面工作，民政部門配合開展項目立項與招投標等方面工作，既可以集中監(jiān)管資源，還可以做到各司其職、各負其責。

3.加大公益金使用信息公示力度

首先，構建穩(wěn)定的公益金信息公示渠道，社會公眾可以在特定渠道上直接查詢與福利彩票公益金籌集、使用相關的信息資料。例如，運用大數(shù)據(jù)等信息技術手段，構建地區(qū)性和全國性的公益金公示平臺，在平臺上定期公示全新的公益金相關信息，并儲存、展示以往年份的公益金信息。

其次，建設完善的福利彩票公益金公示機制，對信息公示范圍、公示時間、公示渠道進行明確規(guī)定。以公示時間為例，可設置季度、半年度或是年度的時間節(jié)點，公益金經(jīng)辦與使用單位需要在每年的特定時間段內公示所整理相關信息，不得延期公示或是取消公示。同時，持續(xù)拓展公益金公示渠道，綜合采取新聞廣播、網(wǎng)絡、官方平臺、電視等媒介來公示信息，擴大公益金公示影響范圍。

最后，建立問責制度。對福利彩票公益金經(jīng)辦與使用單位的信息公示情況進行跟蹤調查，如果發(fā)現(xiàn)延期公示、公示不實信息、公示信息不全等問題，要求相關單位限期整改，對相關人員及單位負責人進行問責處理。

4.健全公益金資助項目績效評價體系

隨著福利彩票發(fā)行規(guī)模的持續(xù)擴大，以及外部環(huán)境的變化，舊有的項目績效評價體系缺乏適應性，亟待改變。因此，從公益金管理優(yōu)化角度來看，當務之急在于對彩票公益金資助項目績效評價體系進行創(chuàng)新完善。一方面，轉變考評主體，改變民政局、財政局等彩票公益金經(jīng)辦單位、使用單位開展自我考評工作的做法，委派具備相應資質的第三方機構，對公益金資助項目的實施情況與綜合效益進行考評，確?？冃Э荚u結果真實、準確。另一方面，對資助項目考評指標進行完善補充，以長期發(fā)展角度來評價項目成功與否，設定綜合能力、項目完成度、財務狀況、服務滿意率等多類指標，制定兩套分別適用于基礎設施類、非基礎設施類項目的評價指標體系，并根據(jù)外部環(huán)境、相關要素的變化來定期修正現(xiàn)有評價指標的賦值，必要時增設全新指標。

綜上所述，為建設科學、完善的福利彩票公益金管理體系，使彩票公益金在社會公益、社會福利事業(yè)中發(fā)揮應有作用，持續(xù)改善公益金使用效果。各級單位都需要對福利彩票公益金管理問題予以高度重視，深入分析公益金管理期間實際存在的問題，積極落實上述管理優(yōu)化策略，這也是推動我國福利彩票事業(yè)健康、穩(wěn)步發(fā)展的關鍵。