國際社保公共服務平臺的發(fā)展經(jīng)驗及啟示

■文／房連泉

2022 年4 月，《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》出臺，我國多層次養(yǎng)老保障體系進入新的發(fā)展階段。《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出“建設國家社會保障服務中心，構(gòu)建全國一體的社會保險經(jīng)辦管理服務體系”。從國際趨勢看，多支柱養(yǎng)老金呈現(xiàn)出融合發(fā)展的勢頭，越來越多的國家建立社保公共服務大平臺，將多層次養(yǎng)老金納入統(tǒng)一管理，這為我國社會保險公共服務平臺的發(fā)展方向提供了經(jīng)驗借鑒。

整合三支柱養(yǎng)老金管理體系勢在必行

在養(yǎng)老保障三支柱結(jié)構(gòu)中，第一支柱是指國家舉辦的社會養(yǎng)老保險；第二支柱是補充養(yǎng)老金計劃，包括企業(yè)年金和職業(yè)年金；第三支柱是指個人參加的商業(yè)養(yǎng)老保險計劃，即個人養(yǎng)老金制度。養(yǎng)老金體系是一個整體設計，目前國際上公共、私人養(yǎng)老金越來越呈現(xiàn)出混合發(fā)展的趨勢。從個人角度分析，無論是公共社保賬戶，還是私人養(yǎng)老金賬戶，最終都是退休收入中的一個部分，需要統(tǒng)籌管理。

隨著二、三支柱私人養(yǎng)老金的快速發(fā)展，單個就業(yè)者享有多個養(yǎng)老金賬戶情況越來越普遍，使用統(tǒng)一賬戶信息平臺的需求增強。一方面，勞動力市場日益靈活，就業(yè)流動愈加頻繁，迫切需要將個人職業(yè)生涯中的各個養(yǎng)老金賬戶納入統(tǒng)一平臺進行跟蹤；另一方面，信息時代下互聯(lián)網(wǎng)金融科技的快速發(fā)展，為整合統(tǒng)一服務平臺創(chuàng)造了便利條件。在這種情況下，不少國家開始將多支柱養(yǎng)老金納入統(tǒng)一的國家服務平臺（Dashboard）。Dashboard 在英文中是指汽車儀表盤或平臺面板的意思，用到養(yǎng)老金管理上，意指通過一個底盤平臺就可以觀察到所有退休金賬戶的全部情況，包括賬戶數(shù)量、繳費金額和待遇情況等。統(tǒng)一的養(yǎng)老金信息平臺可以為參?？蛻籼峁┰诰€注冊、繳費查詢、賬戶跟蹤和退休收入預測等一體化的綜合服務，在降低賬戶管理成本、減少退休金“遺漏”、整合賬戶信息和加強養(yǎng)老金融教育等方面，有著十分重要的作用。

降低賬戶管理成本。小余額養(yǎng)老金賬戶（簡稱“小賬戶”）是現(xiàn)代養(yǎng)老金體系發(fā)展中不可避免的一個副產(chǎn)品，其面臨的一個突出問題是高管理成本。無論規(guī)模大小，建立賬戶、維護記錄和向持有人提供信息報告等項服務，都需要固定成本支出，這對于計劃發(fā)起人和管理機構(gòu)來說都是沉重負擔。因此，將“小賬戶”集中起來進行管理，采用集合計劃或公共受托等方式，有利于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟、降低成本。

減少退休金提前支取。在退休前支取賬戶資金的現(xiàn)象被稱為退休金“遺漏”，該現(xiàn)象在各國非常普遍，已嚴重影響到退休金待遇的充足性。從行為金融學角度分析，將各類養(yǎng)老金賬戶信息整合在一個平臺上，有助于消費者獲取完整的賬戶信息，制定長遠的儲蓄規(guī)劃，減少提前支取現(xiàn)象。

整合遺失賬戶。由于私人養(yǎng)老金計劃由分散的雇主發(fā)起設立，在缺乏信息歸集系統(tǒng)的情況下，很難發(fā)現(xiàn)之前的遺失賬戶，賬戶資產(chǎn)之間的轉(zhuǎn)移也非常困難。統(tǒng)一服務平臺的一個重要作用是提供單一入口，將雇員享有的各類養(yǎng)老金權(quán)益呈現(xiàn)出來，幫助雇員發(fā)現(xiàn)之前工作中的遺失賬戶。

提供在線養(yǎng)老金融教育。二、三支柱私人養(yǎng)老金的快速發(fā)展對養(yǎng)老金融教育提出了要求。雇員在做出儲蓄、投資、轉(zhuǎn)換工作和領(lǐng)取養(yǎng)老金等決策時，需要專業(yè)化的養(yǎng)老金融知識儲備。成立國家養(yǎng)老金綜合服務平臺，可以整合管理部門的資源，對參加者提供養(yǎng)老金信息查詢、退休待遇預測和繳費納稅跟蹤等多項服務，在平臺上集中開展國民退休儲蓄教育，從而帶來良好的社會效應。

典型國家建設 社保服務大平臺的經(jīng)驗做法

為解決養(yǎng)老金體系信息分散化的問題，不少國家建立了社保服務大平臺。在該平臺上，養(yǎng)老金參保人可以通過在線訪問，查詢包括國家公共養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金在內(nèi)的養(yǎng)老金賬戶信息；還可以恢復、合并之前的“遺失”賬戶，預測估算未來退休待遇收入，進行在線金融教育，接受養(yǎng)老金咨詢服務等。

丹麥。1999 年，丹麥最大的職業(yè)養(yǎng)老金計劃（ATP），即丹麥補充養(yǎng)老金計劃的受托人與其他幾家養(yǎng)老金提供商合作，建立了丹麥養(yǎng)老金公共服務平臺，稱為PensionsInfo。之后幾年內(nèi)，該網(wǎng)站在功能、內(nèi)容和設計以及數(shù)據(jù)格式等方面達成一致。至2010 年，大多數(shù)養(yǎng)老金管理機構(gòu)都已加入了該平臺，開始向參保人提供信息服務。該平臺系統(tǒng)像是一個搜索引擎，個人通過身份識別號（ID）賬戶登錄平臺并查詢相關(guān)信息時，系統(tǒng)自動將申請轉(zhuǎn)向服務商，養(yǎng)老金服務商即時反饋查詢信息，因此該體系并沒有中央數(shù)據(jù)存儲功能。通過該網(wǎng)站，用戶可以了解養(yǎng)老金待遇、收費情況，并模擬測算不同退休決策情形下的退休收入情況，也可以通過網(wǎng)站向服務商進行咨詢。至2017 年網(wǎng)站用戶已達到130 多萬人。

瑞典。瑞典的MinPension 網(wǎng)站是一個非營利性的公私合作平臺，養(yǎng)老金服務商自愿加入。由于瑞典職業(yè)養(yǎng)老金普及率非常高，90%的工人都已加入，這為養(yǎng)老金公共服務平臺的建立提供了基礎條件。該平臺始建于2004 年，到2013 年主要的養(yǎng)老金服務商都已加入，至今覆蓋了99%的職業(yè)養(yǎng)老金和95%的個人養(yǎng)老金計劃。該平臺并沒有數(shù)據(jù)存儲功能，當用戶登錄時，網(wǎng)站將向國家養(yǎng)老金管理部門和30 多個職業(yè)養(yǎng)老金計劃服務商提出信息查詢申請，隨后幾分鐘內(nèi)平臺將匯集反饋個人的所有養(yǎng)老金信息，其中包括公共養(yǎng)老金、職業(yè)年金和私人養(yǎng)老金。到2020 年，在該平臺注冊的用戶達到380 萬，占到該國成年人數(shù)量的40%。

荷蘭。2008 年1 月，荷蘭出臺的《養(yǎng)老金法》對養(yǎng)老金信息披露提出了新要求，規(guī)定到2011 年1 月1 日，所有計劃管理人都應為客戶提供養(yǎng)老金賬戶的信息跟蹤服務，包括國家養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金計劃的待遇情況，這一立法推進了統(tǒng)一平臺的建設過程。荷蘭統(tǒng)一服務平臺Pensioenregister 網(wǎng)站與瑞典模式相類似，采取即時查詢方式，數(shù)據(jù)通過平臺由養(yǎng)老金管理人發(fā)送給客戶，不設中央存儲數(shù)據(jù)庫。目前荷蘭境內(nèi)有300 多只養(yǎng)老基金，傳統(tǒng)上大多數(shù)為待遇確定型計劃（DB），目前正逐步轉(zhuǎn)向繳費確定型計劃（DC），但個人養(yǎng)老金計劃尚未納入該平臺系統(tǒng)。

視覺中國

澳大利亞。澳大利亞建立統(tǒng)一養(yǎng)老金管理平臺的出發(fā)點在于減少超級年金計劃的重復賬戶。據(jù)估計，2018 年超級年金計劃約40%的參保人有多個賬戶，不必要的無效賬戶有1000 多萬個。2010 年庫珀（Cooper）超級年金審查報告提出建立“超級流量”系統(tǒng)的建議，其核心是運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，統(tǒng)一年金數(shù)據(jù)標準，并與納稅編號相統(tǒng)一，實現(xiàn)養(yǎng)老金賬戶管理的統(tǒng)一標識。2013 年，國家稅務局在線門戶網(wǎng)站開始運營，提供超級年金的賬戶信息服務。在網(wǎng)站使用上，澳大利亞人可以通過“我的政府”（MyGov）賬戶登錄到國家稅務局的養(yǎng)老金管理平臺，查詢超級年金的信息，可將不同年金賬戶合并到一個賬戶。

除上述四國外，比利時、以色列等國家也引入了國家統(tǒng)一的養(yǎng)老金服務平臺。各國做法雖不盡一致，但平臺的基本功能是一樣的，在最開始時，平臺主要起到簡單的信息匯總或注冊作用，之后逐步擴展到賬戶整合、在線教育和咨詢服務等附加功能。在數(shù)據(jù)處理上，多數(shù)國家采取“信息查詢－即時反饋”的交互服務方式，也有國家建立了統(tǒng)一的中央數(shù)據(jù)庫（例如澳大利亞、以色列）；在平臺建設的資金來源上，大多采取多方公私合作的方式，由政府部門、養(yǎng)老金行業(yè)共同籌資建設維護。

構(gòu)建我國多層次 養(yǎng)老金管理平臺的設想

我國第三支柱個人養(yǎng)老金制度剛剛起步，在管理平臺的建設上應發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，借鑒國際先進經(jīng)驗，建立起統(tǒng)一的賬戶管理體系，并向國家綜合服務平臺的方向發(fā)展。

實現(xiàn)二、三支柱養(yǎng)老金的融合管理。我國第三支柱養(yǎng)老金剛剛起步，面臨的主要任務是擴大普及面，尤其是將廣大中小企業(yè)和個體就業(yè)者納入覆蓋范圍。這兩部分群體社會保險參保率較低，并且大部分被排斥在二支柱年金體系之外，加入第三支柱是補充老年收入的一個現(xiàn)實選擇。從現(xiàn)實條件看，實現(xiàn)第三支柱突破發(fā)展的現(xiàn)實可能途徑有以下幾個方面：一是加大稅收優(yōu)惠，吸引工薪階層加入，但僅局限于納稅群體；二是實行類似于英美國家的自動加入機制，向中小企業(yè)和自雇者提供年金選擇；三是將二、三支柱稅優(yōu)政策進行整合，針對未加入二支柱年金計劃的就業(yè)者，可以將二支柱稅優(yōu)額度轉(zhuǎn)移至第三支柱享受，實現(xiàn)二者的聯(lián)動。

當然，以上途徑的實現(xiàn)都離不開統(tǒng)一賬戶管理體系的建立：一是要打破行業(yè)分割管理，為個人參保提供方便快捷、低成本的一站式服務；二是要打通二、三支柱之間的接口，將兩個支柱進行整合管理；三是從長遠看，對多層次養(yǎng)老金體系進行融合設計，納入統(tǒng)一的信息服務平臺。從現(xiàn)實情況看，目前在第二支柱企業(yè)年金（職業(yè)年金）計劃的管理體制下，類似歐美國家出現(xiàn)的“多賬戶”“重復賬戶”或“死賬戶”情況已很普遍。在此情況下，將二、三支柱賬戶整合管理，通過三支柱個人養(yǎng)老金賬戶來承接二支柱的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，是促進第三支柱發(fā)展的一個現(xiàn)實途徑。

整合多支柱養(yǎng)老金管理體系，納入國家社保服務大平臺。在國家社保服務平臺建設方面，我國已經(jīng)起步。2019年9 月，“國家社會保險公共服務平臺”正式上線運行，主要提供國家基本社保權(quán)益信息查詢、待遇資格認證、社保測算、關(guān)系轉(zhuǎn)移、異地就醫(yī)查詢、境外免繳申請、失業(yè)金申領(lǐng)和電子社保卡查詢等項服務。從規(guī)模經(jīng)濟上講，將單一的社會保險公共服務平臺“延伸”為多層次保障體系的“大平臺”，可避免重復建設，節(jié)約硬件成本。建立一個多層次社會保障體系的“大平臺”，下設各項社會保險和第二、三支柱的不同模塊，相當于在“大平臺”上設立多個“小平臺”，從建設投入和維護上都可以節(jié)省管理成本。

另外，從參保群體規(guī)?？?，至2021 年我國第一支柱基本養(yǎng)老保險覆蓋已超10 億人，絕大部分就業(yè)人口都已加入；而參加二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金的人群合計7200 多萬人，國家社會保險公共服務平臺上的廣大參?？蛻簦瑸槲磥矶?、三支柱養(yǎng)老金的擴面提供了巨大的潛在空間。如果將該平臺擴展成為服務于三個層次養(yǎng)老金的綜合信息服務 “大平臺”，不僅有利于為參加者提供一體化的信息服務，也有利于普及養(yǎng)老金教育，方便個人作出退休規(guī)劃和管理決策，促進多層次養(yǎng)老金體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。從國際案例看，統(tǒng)一的國家養(yǎng)老金服務平臺是必然趨勢，越早改革越有利于建立統(tǒng)一的社保管理體系，促進多支柱養(yǎng)老金計劃之間的融合發(fā)展。建設社保公共服務平臺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于信息共享，它建立在國家對社保信息化建設頂層設計的基礎之上，需要打破行業(yè)之間、部門之間的利益壁壘，出臺銜接政策和數(shù)據(jù)標準，實現(xiàn)多支柱養(yǎng)老金計劃的有機融合。