地方政府主導(dǎo)下的耕地集中流轉(zhuǎn)對耕地資源保護的影響研究

張 瑤

(河南省社會科學(xué)院，河南 鄭州 450002)

一、引言

2021年中央一號文件提出要實施“藏糧于地”戰(zhàn)略，耕地是糧食安全的命根子，耕地也是“藏糧于地”的核心載體。自20世紀80年代以來，我國十分重視耕地資源保護，并將“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”作為一項基本國策，實行世界上最嚴格的耕地保護制度[1]。2015年5月，習(xí)近平總書記強調(diào)要實行最嚴格的耕地保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地。耕地資源保護是我國長期堅持的一項國家戰(zhàn)略，在嚴守耕地數(shù)量紅線的同時也要保育耕地質(zhì)量。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達5.12億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的37%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率為68.3%。在耕地流轉(zhuǎn)實踐中，主要實行的是分散流轉(zhuǎn)和集中流轉(zhuǎn)兩種模式。然而，農(nóng)戶自發(fā)形成的分散流轉(zhuǎn)并不能解決耕地細碎分割的現(xiàn)實問題[2]?；谵r(nóng)民組織化程度低、農(nóng)地細碎化程度高的現(xiàn)實邏輯和鄉(xiāng)土邏輯，土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中非常困難，需要政府干預(yù)耕地流轉(zhuǎn)進程[3-5]。農(nóng)民對土地的依賴程度、村莊資源、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平以及基層組織的動員能力等是土地集中流轉(zhuǎn)能否順利實施的決定性因素[3]。

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營需要投入大量的資金來整合耕地、提升機械化水平和勞動力水平，而絕大多數(shù)的農(nóng)村村社組織的經(jīng)濟實力并不雄厚，一般的小農(nóng)家庭經(jīng)營處在“溫飽有余，小康不足”的階段，難以推動耕地集中流轉(zhuǎn)，承擔(dān)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的任務(wù)。在村莊內(nèi)部資源稟賦不足以完成耕地集中流轉(zhuǎn)的情況下，政府便想通過引進外部資源，通過招商引資用資本來撬動耕地集中流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的步伐。近年來，國家接連出臺多項政策，提出鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，開展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，這些對工商資本下鄉(xiāng)起到了積極的推動作用[6]。在國家政策大力支持下，耕地資源保護取得了階段性成效，但長期以來“重用輕養(yǎng)”的掠奪式開發(fā)利用使得耕地數(shù)量和質(zhì)量整體形勢不容樂觀，耕地保護實踐探索過程中仍存在諸多挑戰(zhàn)和突出問題[1]。那么政府主導(dǎo)下的耕地集中流轉(zhuǎn)會給耕地資源保護帶來什么樣的影響？以往的研究者大多以個案分析的方式研究政府主導(dǎo)的土地集中流轉(zhuǎn)的條件、原因、影響、存在的問題及改進措施，但對于耕地集中流轉(zhuǎn)對耕地資源保護本身帶來的影響分析不夠。本文試圖分析地方政府主導(dǎo)下的耕地集中流轉(zhuǎn)對耕地資源帶來的影響及原因，并提出促進耕地資源保護的對策建議。

二、政府主導(dǎo)的耕地集中流轉(zhuǎn)模式分析

耕地流轉(zhuǎn)的過程中存在農(nóng)戶自發(fā)的分散流轉(zhuǎn)，也存在有組織的大規(guī)模集中流轉(zhuǎn)，由于交易成本、信息不對稱等原因，將大面積的耕地流轉(zhuǎn)給種糧大戶、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是比較困難的，這就需要政府部門的介入，以降低耕地流轉(zhuǎn)成本，提高耕地流轉(zhuǎn)效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；?jīng)營。為了加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的步伐，政府一方面會動員農(nóng)戶轉(zhuǎn)出耕地，另一方面也會集中人力、財力、物力吸引工商資本下鄉(xiāng)，吸引農(nóng)業(yè)合作社、種糧大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體承包大面積耕地[7]。

在推進耕地集中流轉(zhuǎn)過程中，地方政府直接與每個農(nóng)戶打交道顯然是不現(xiàn)實的，因此地方政府便將此重任交給“中介”——村社組織。但村社組織動員農(nóng)戶將耕地流轉(zhuǎn)出去并非易事，因為對于農(nóng)民而言，耕地不僅是基本的生產(chǎn)資料，也是生活資料，還是發(fā)展資料，不僅具有就業(yè)功能，也有社會保障和養(yǎng)老保障功能。農(nóng)民的土地情結(jié)深厚，加之很多老年農(nóng)民的思想比較保守，還是秉持著土地是命根子的觀念來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，無論給多少租金都不愿將耕地流轉(zhuǎn)出去。針對這種情況，村社組織會采取雙重舉措，一方面“曉之以理”——算賬，給農(nóng)民算清楚一筆經(jīng)濟賬，將耕地租金收入與耕地轉(zhuǎn)出后非農(nóng)就業(yè)的收入之和與耕地生產(chǎn)收入進行對比，當前者收入高于后者時，基于理性農(nóng)戶們便傾向于轉(zhuǎn)出耕地；另一方面“動之以情”——講情分，村社組織利用平時積累的威信、私人關(guān)系和人脈資源勸說農(nóng)戶轉(zhuǎn)出耕地。同時村社組織也會配合基層政府大力宣傳村里基礎(chǔ)設(shè)施情況、耕地轉(zhuǎn)入補貼等政策，來吸引農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體轉(zhuǎn)入耕地。在政府主導(dǎo)耕地集中流轉(zhuǎn)的過程中，村社組織扮演的是“中介”的角色，這并不是村社組織主動的行為，而是為了完成基層政府分派的任務(wù)。村社組織動員農(nóng)戶先將耕地流轉(zhuǎn)給村社組織，然后統(tǒng)一進行耕地整理，再整體將耕地流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。顯然，在整個耕地集中流轉(zhuǎn)的溝通過程中，村社組織的作用至關(guān)重要，農(nóng)戶權(quán)益的保障、村社組織權(quán)威的保證、耕地的順利流轉(zhuǎn)都與村社組織的行為密切相關(guān)。村社組織不僅是農(nóng)戶與企業(yè)等新型經(jīng)營主體溝通的橋梁，也是政府政策的執(zhí)行者和傳達者。這種政府主導(dǎo)下的耕地集中流轉(zhuǎn)模式可以用圖1來直觀地表示。

圖1 政府主導(dǎo)的耕地集中流轉(zhuǎn)模式圖

三、政府主導(dǎo)下的耕地集中流轉(zhuǎn)對耕地資源保護的積極作用

政府動用各種行政權(quán)力和資源可在短期內(nèi)完成耕地的集中流轉(zhuǎn)，這種行為嵌入地方政治生態(tài)中[7]，會給耕地資源保護帶來積極作用，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

(一)增加耕地面積

耕地集中流轉(zhuǎn)的前提是必須有集中連片的大塊耕地可供流轉(zhuǎn)。政府主導(dǎo)下的土地綜合整治和土地整理項目會對零星分散的耕地進行平整，將小塊耕地整合成大塊耕地，通過改善耕作條件、灌溉條件，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)配套設(shè)施等來建設(shè)高標準農(nóng)田[8]。通過土地流轉(zhuǎn)把細碎化的地塊連接成片，使分散的小塊土地相對集中，便于開展農(nóng)地規(guī)劃、整理，實現(xiàn)“小田變大田”，實際增加耕地面積[9]。如，河南省鄧州市孟樓鎮(zhèn)通過“土地集中流轉(zhuǎn)—土地整理—再流轉(zhuǎn)”的“孟樓模式”，打破村組界限進行土地整理，統(tǒng)籌配套農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，將質(zhì)量低下、優(yōu)劣混雜的耕地進行整理達標，并對溝坎田壟進行歸并整治，最終經(jīng)過整理后實際可用耕地比確權(quán)的面積增加了7500畝[10]。

(二)提高耕地利用效率

耕地集中流轉(zhuǎn)之后，分散零碎的耕地被統(tǒng)一整理成為集中連片的大塊耕地，一方面減少了田坎等線狀地物，滿足了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營對大面積耕地的需求；另一方面改善了因農(nóng)村青壯年勞動力外出非農(nóng)就業(yè)而導(dǎo)致耕地大面積閑置的現(xiàn)狀[11]，這不僅無形中增加了耕地面積，也有利于各類經(jīng)營主體合理安排耕地用途，實現(xiàn)機耕機收，開展機械化和規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過引進先進的技術(shù)、設(shè)備、人才，進行機械化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營和科學(xué)化管理，使得耕地生產(chǎn)率大幅提升，進一步盤活了農(nóng)村耕地資源，耕地利用效率提高，這有利于耕地資源的長期可持續(xù)發(fā)展。如，河南省遂平縣采用“企業(yè)定制—土地流轉(zhuǎn)—國土綜合整治”的模式，土地綜合整治后一次性流轉(zhuǎn)給河南一加一天然面粉公司2萬畝土地，該公司在數(shù)萬畝耕地上種上同一品種的強筋小麥，從種到收實現(xiàn)全程機械化，有效推動了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展[12]。

(三)緩解人地矛盾

人多地少是我國的基本國情，大部分農(nóng)民的生活都不同程度地依靠耕地，他們?yōu)榱藦挠邢薜母厣汐@得最大的產(chǎn)出，往往對耕地進行長久的超負荷利用，沒有讓耕地適當?shù)氐玫叫蒺B(yǎng)生息，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。而在政府主導(dǎo)下將耕地集中流轉(zhuǎn)給企業(yè)、種糧大戶或者合作社之后，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率得到提高，釋放出大量的農(nóng)村勞動力。這些勞動力轉(zhuǎn)移到工業(yè)、服務(wù)業(yè)等其他行業(yè)，在獲得工資性收入的同時也能夠獲得穩(wěn)定的耕地資本收益，農(nóng)民收入水平提高，生活質(zhì)量得到改善，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展[13]；同時也能夠有效緩解我國“人多地少”的矛盾，有利于耕地資源的可持續(xù)利用。對于農(nóng)村人口基數(shù)較大、人地關(guān)系矛盾突出的農(nóng)業(yè)大省河南來說，這種效果尤為明顯。如，鄧州市孟樓鎮(zhèn)在政府的主導(dǎo)下進行耕地集中流轉(zhuǎn)之后，該鎮(zhèn)南孔村黨支部書記王國瑞表示，土地糾紛曾經(jīng)是南孔村基層治理的難題，村民之間積累的矛盾最多，耕地集中流轉(zhuǎn)以后，大家都享受公平待遇，村子里面氣氛變得和諧了[10]。

四、政府主導(dǎo)下的耕地集中流轉(zhuǎn)對耕地資源產(chǎn)生的沖擊及其原因分析

政府主導(dǎo)下的耕地集中流轉(zhuǎn)對耕地資源保護帶來積極影響是顯而易見的，但與此同時也存在一些問題，這是因為在政府主導(dǎo)下，引入農(nóng)村的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可能不完全適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，其經(jīng)營方式可能對耕地資源造成浪費和破壞，危害耕地資源的保護和可持續(xù)發(fā)展。

(一)政府主導(dǎo)下的耕地集中流轉(zhuǎn)對耕地資源產(chǎn)生的沖擊

1.耕地經(jīng)營非農(nóng)化與非糧化

許多下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的企業(yè)在此之前從事的是與“三農(nóng)”毫不相關(guān)的領(lǐng)域，如建筑、醫(yī)藥等，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并沒有經(jīng)驗。在國家政策背景下，這些企業(yè)或盲目跟風(fēng)或響應(yīng)政府號召憑著一腔熱血來發(fā)展農(nóng)業(yè)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營本身又面臨著市場和自然的雙重風(fēng)險，因此他們很難在短期內(nèi)獲得利潤[14-15]。但資本又是逐利的，因此很多企業(yè)便開始通過改變耕地的用途來進行“非農(nóng)化”“非糧化”經(jīng)營。甚至一些企業(yè)流轉(zhuǎn)耕地壓根就沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的念頭，早就盤算好打著農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的幌子來發(fā)展非農(nóng)經(jīng)營或者種植經(jīng)濟作物[7]。從以往工商資本下鄉(xiāng)的實際情況來看，大部分工商資本進入農(nóng)村大面積流轉(zhuǎn)耕地，并不是為了種糧食發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，而是圈地發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，甚至是發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，在耕地上面“種房子”[16]。如，河南省漯河市臨潁縣皇帝廟鄉(xiāng)的多個村莊就存在這樣的現(xiàn)象，經(jīng)村、鄉(xiāng)兩級政府協(xié)商后，將耕地集中流轉(zhuǎn)給公司，但這些被流轉(zhuǎn)的耕地或基本農(nóng)田到了承包者手里之后，許多被用來種樹種草。有的地方則以發(fā)展休閑娛樂、旅游觀光的名義違規(guī)占用耕地。而這種肆意改變基本農(nóng)田和耕地用途的現(xiàn)象并非個例[17]。

2.耕地資源浪費

下鄉(xiāng)資本“有資本爭地，沒實力種田”，導(dǎo)致“毀約棄耕”現(xiàn)象頻發(fā)。一些缺少從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗的企業(yè)沒有對投資農(nóng)業(yè)的各種風(fēng)險進行全面的評估，一旦遭遇經(jīng)營不善、效益不好，面臨種植環(huán)節(jié)利潤低、交易成本高的困境，便很快退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營；一些農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)一旦破產(chǎn)便會跑路，這樣不僅會造成社會風(fēng)險也會造成大量土地資源的浪費和荒蕪[6][16]。還有一些企業(yè)從事非農(nóng)化、非糧化經(jīng)營，占著優(yōu)質(zhì)的耕地資源卻沒有好好地利用來發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，造成了耕地資源的浪費。更有一些企業(yè)并不是真正要投身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，而是想通過“圈地”來等待土地升值從而獲取暴利，租入大量耕地卻讓其荒蕪，造成大量耕地資源的浪費。

3.土壤肥力下降

非農(nóng)化、非糧化的耕地如果因企業(yè)跑路、承包期滿等各種原因而進行復(fù)墾，耕地肥力在短時間內(nèi)是很難恢復(fù)的[6]。如，河南省鄢陵縣周營南村村民們將耕地集中流轉(zhuǎn)給土地承包方，承包方為了經(jīng)濟效益卻在之前種植糧食作物的良田上種植草皮，而草皮種植對土壤破壞極大，既耗費大量養(yǎng)分，又破壞土壤結(jié)構(gòu)，每收割一茬草皮，至少有三厘米厚的土壤被挖走，這些基本農(nóng)田或“口糧地”每年被“扒掉好幾層皮”，承包期滿后村民想改種糧食作物時發(fā)現(xiàn)耕地被嚴重毀壞。種植經(jīng)濟林帶來的土壤破壞，讓臨潁縣皇帝廟鄉(xiāng)一些村民同樣感到了擔(dān)憂[17]。

4.土壤污染

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的復(fù)雜也會導(dǎo)致一些企業(yè)采取短期行為，而不考慮企業(yè)的長遠發(fā)展。企業(yè)為了快速獲取短期利益，大量投入化肥、農(nóng)藥、塑料薄膜等來增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，這樣會對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞，尤其是對耕地造成大量污染，使得耕地肥力下降，土壤板結(jié)。更有一些下鄉(xiāng)資本為了迎合市場需求，大量使用化學(xué)藥物調(diào)整農(nóng)作物生長速度和體積重量，造成土壤酸化[18]。還有一些從事非農(nóng)經(jīng)營的企業(yè)建設(shè)產(chǎn)生污染的場地、廠房，直接排出生產(chǎn)污水，對土壤造成極大的污染，而且短時間內(nèi)難以消除[19]。

(二)政府主導(dǎo)下的耕地集中流轉(zhuǎn)對耕地資源產(chǎn)生沖擊的原因

1.大量耕地集中流轉(zhuǎn)項目以獲取項目資源和增加財政收入為目標，忽視農(nóng)民的主體地位

2013年的中央一號文件指出，土地流轉(zhuǎn)不得搞強迫命令，要確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。2014年的中央一號文件強調(diào)農(nóng)民的主體地位，規(guī)定土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營要尊重農(nóng)民意愿，不能強制推動。2015年的中央一號文件繼續(xù)強調(diào)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿，不得硬性下指標，強制推動。這充分體現(xiàn)了國家對于農(nóng)民主體地位的重視和農(nóng)民意愿的尊重。農(nóng)民是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體，也是耕地資源保護的主體。然而，目前一些農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)項目以增加土地財政收入、獲取項目資源等為目的，大量運用行政力量和各種資源來“動員”農(nóng)民流轉(zhuǎn)耕地，忽視了農(nóng)民的主體地位。在“增減掛鉤”“占補平衡”政策框架下，為了置換到更多的城市建設(shè)用地指標，政府積極投入到農(nóng)村土地綜合整治項目中，因為這不僅可以獲得建設(shè)用地指標，也可以獲得一筆可觀的土地財政收入來支撐財政開銷。就河南省的耕地流轉(zhuǎn)情況來看，這樣的違規(guī)流轉(zhuǎn)不在少數(shù)，臨潁縣、泌陽縣、扶溝縣等一些地區(qū)土地流轉(zhuǎn)后失控的現(xiàn)象依然存在，之所以未被制止，主要原因在于地方政府為了提高當?shù)亟?jīng)濟效益、增加財政收入、突出政績，從而對違法現(xiàn)象管制不嚴。

2.地方政府只為完成上級下達的任務(wù)，缺乏對耕地使用的監(jiān)督

在行政管理科層體制下，中央制定政策推動農(nóng)村耕地集中流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，并且制定的耕地集中流轉(zhuǎn)規(guī)模目標都被層層分解到各級政府[7]。為了完成上級下達的任務(wù)，各級政府在財政狀況不佳的情況下開始探索促進農(nóng)村耕地集中流轉(zhuǎn)的方式，于是便有了工商資本下鄉(xiāng)促進的農(nóng)村耕地集中流轉(zhuǎn)?？梢哉f，下鄉(xiāng)資本集中流轉(zhuǎn)耕地是地方政府落實中央“適度規(guī)模經(jīng)營”政策的目標責(zé)任的結(jié)果[7]。政府以為將耕地集中流轉(zhuǎn)給下鄉(xiāng)企業(yè)、種糧大戶后就完成了上級下達的耕地集中流轉(zhuǎn)的數(shù)量任務(wù)，便可以向上級“交差”了，至于耕地流轉(zhuǎn)過程中及流轉(zhuǎn)以后的問題并未受到重視。地方政府對耕地流轉(zhuǎn)后企業(yè)對耕地的使用情況缺乏監(jiān)督，很多企業(yè)進行“非農(nóng)化”和“非糧化”經(jīng)營，政府沒有及時發(fā)現(xiàn)和阻止，往往是下鄉(xiāng)企業(yè)大錯鑄成后才勒令其停止，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這樣對企業(yè)和政府雙方都造成負面影響，對耕地資源更是帶來破壞性后果。

3.耕地流轉(zhuǎn)制度不完善，缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)

在耕地流轉(zhuǎn)實踐過程中操作程序不規(guī)范，很容易引起一些不必要的糾紛和扯皮，從根源上來說是因為耕地流轉(zhuǎn)制度不夠完善。由于耕地流轉(zhuǎn)制度不完善、農(nóng)民法律意識淡薄等，一些企業(yè)與農(nóng)戶、村社組織簽訂流轉(zhuǎn)合同后，會鉆政策空子，為了獲得短期經(jīng)濟效益，擅自改變耕地用途，在耕地上甚至是優(yōu)質(zhì)耕地上進行非農(nóng)化、非糧化經(jīng)營，導(dǎo)致耕地資源的浪費和污染。另外，當農(nóng)戶與企業(yè)發(fā)生沖突、糾紛時，沒有相應(yīng)的法律、規(guī)章制度加以客觀評判，農(nóng)戶由于資金、人脈、知識水平等方面與企業(yè)有較大的差距而作為弱勢群體，往往在與企業(yè)的糾紛中利益得不到保障。如，河南省駐馬店市泌陽縣楊家集鎮(zhèn)二鋪村在土地流轉(zhuǎn)過程中，就存在著流轉(zhuǎn)程序簡單粗暴及簽“空白紙協(xié)議”的現(xiàn)象，耕地流轉(zhuǎn)過程的不規(guī)范導(dǎo)致很多農(nóng)民對流轉(zhuǎn)協(xié)議內(nèi)容并不清楚，流轉(zhuǎn)程序帶有欺騙性，農(nóng)民知道后也無濟于事。因為耕地一旦流轉(zhuǎn)出去之后，農(nóng)民便失去了主動權(quán)[17]。

五、耕地集中流轉(zhuǎn)過程中促進耕地資源保護的對策建議

綜上所述，政府主導(dǎo)下的耕地集中流轉(zhuǎn)雖然理論上可以保護耕地資源，促進耕地資源的可持續(xù)發(fā)展，但在實踐中，由于大量耕地集中流轉(zhuǎn)項目以獲取項目資源和增加財政收入為目標，而忽視農(nóng)民的主體地位、政府缺乏對耕地使用的監(jiān)督、耕地流轉(zhuǎn)制度不完善等，也可能對耕地資源保護產(chǎn)生負面沖擊，不利于耕地資源的可持續(xù)發(fā)展。因此，要使耕地集中流轉(zhuǎn)能夠促進耕地資源的保護，應(yīng)當針對產(chǎn)生這些問題的原因，從根源上探索促進耕地資源保護的對策措施。

(一)尊重農(nóng)民主體地位

農(nóng)村耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，耕地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰、流轉(zhuǎn)價格多少等，都應(yīng)該由農(nóng)民說了算，地方政府和村社組織不能越俎代庖，忽視農(nóng)民的主體地位。一些地方的實踐表明，政府直接用行政手段強制推動耕地集中流轉(zhuǎn)，不尊重農(nóng)戶的意愿，會引發(fā)社會矛盾[7]。發(fā)展耕地規(guī)模經(jīng)營，要充分尊重農(nóng)民的意愿，不能搞“大躍進”，不能搞強迫命令，不能搞瞎指揮。在耕地資源保護的過程中一定要發(fā)揮好農(nóng)民的主觀能動性，向農(nóng)民傳達耕地資源保護的重要意義及耕地流轉(zhuǎn)到期后還可以由農(nóng)民耕種的信息，耕地質(zhì)量與農(nóng)戶息息相關(guān)，要鼓勵農(nóng)民對流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的行為進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違反合同和破壞耕地資源的行為，要及時制止，并向村社組織或相關(guān)部門舉報。

(二)政府推進耕地集中流轉(zhuǎn)相關(guān)制度的協(xié)調(diào)完善

政府在耕地集中流轉(zhuǎn)的前、中、后各期均扮演著重要角色。在前期要完善工商資本準入制度，提高企業(yè)進行耕地集中流轉(zhuǎn)的門檻。2015年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的意見》明確指出對工商資本租賃農(nóng)地要有嚴格的門檻。地方政府要有長遠目光和可持續(xù)發(fā)展意識，要時刻保持冷靜和清醒，對申請下鄉(xiāng)的企業(yè)進行嚴格的資格審查，要從可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的角度來考慮，將耕地集中流轉(zhuǎn)給合適的企業(yè)，特別是有從事相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營經(jīng)驗的企業(yè)，做好“準入管理”，預(yù)防企業(yè)流轉(zhuǎn)耕地后的“非農(nóng)化”“非糧化”傾向、經(jīng)營不善“跑路”傾向、污染土壤和浪費耕地資源的傾向。在中后期政府要強化對耕地使用的監(jiān)督責(zé)任，不能以為將耕地流轉(zhuǎn)給企業(yè)就萬事大吉，對企業(yè)的行為放任不管，給企業(yè)從事非農(nóng)經(jīng)營、浪費耕地留下可乘之機。政府要建立健全下鄉(xiāng)資本務(wù)農(nóng)監(jiān)管體系，健全耕地用途管制機制，嚴控下鄉(xiāng)經(jīng)濟組織的短期掠奪性經(jīng)營行為，對資本下鄉(xiāng)后的運作過程進行監(jiān)督[20]。對于擅自改變農(nóng)田用途、嚴重污染和破壞耕地的要依法追責(zé)，堅決防止工商資本搞非農(nóng)建設(shè)影響糧食生產(chǎn)和耕地保護，避免耕地非農(nóng)化、非糧化[21]。如，針對名義上搞蔬菜、糧食生產(chǎn)，但實際上搞房地產(chǎn)開發(fā)的，就要堅決取締企業(yè)的項目和資格，并將其列入黑名單，驅(qū)逐出去，進行處罰。同時，也要完善耕地集中流轉(zhuǎn)的制度規(guī)范，讓耕地流轉(zhuǎn)有法可依，對耕地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的糾紛依法處理，違法必究。政府還要將對耕地資源質(zhì)量考核和保護力度納入制度范圍，定期對企業(yè)承包的耕地進行耕地等級質(zhì)量評定。對于耕地質(zhì)量等級低于承包前耕地質(zhì)量等級的企業(yè)進行處罰，并輔之以相應(yīng)的宣傳教育，督促其及時采取措施將耕地的質(zhì)量水平至少恢復(fù)至承包之前，這樣才可以保障耕地資源的可持續(xù)發(fā)展。政府還要加大對《土地法》《土地承包法》等法律法規(guī)的宣傳力度，提高農(nóng)民對耕地資源和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的認識，強化珍惜耕地、保護耕地、促進耕地可持續(xù)發(fā)展的意識。

(三)處理好政府和市場的關(guān)系

促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，應(yīng)當發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，政府應(yīng)該適度干預(yù)，使“有形的手”和“無形的手”各司其職，互相配合。短期內(nèi)，政府主導(dǎo)的耕地集中流轉(zhuǎn)效果顯著，成績突出，有利于完成上級下達的任務(wù)。但是一些學(xué)者的研究表明政府主導(dǎo)的耕地流轉(zhuǎn)也帶來了很多問題，效果難以持久，要想長遠發(fā)展，還是要在市場的主導(dǎo)下進行耕地集中流轉(zhuǎn)，雖然進程比較緩慢，但卻是符合市場規(guī)律的，如同非農(nóng)領(lǐng)域一樣，是多方利益博弈的結(jié)果。在耕地集中流轉(zhuǎn)過程中的農(nóng)業(yè)公共服務(wù)領(lǐng)域，政府要加大政策扶持的力度；而在可以市場化的領(lǐng)域，則要管住政府這只“有形的手”，尊重市場規(guī)律，讓市場這只“無形的手”發(fā)揮作用，政府則需處理好與市場的關(guān)系[3]。