EPC總承包模式在我國(guó)推行發(fā)展的研究

1 EPC總承包的概念

EPC總承包起源于國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)（FIDIC）發(fā)布的《設(shè)計(jì)采購(gòu)施工（EPC）/交鑰匙工程條件》（“銀皮書(shū)”），是一種國(guó)際通行的工程建設(shè)組織實(shí)施方式，是將工程的設(shè)計(jì)（engineering）、采購(gòu)（procurement）、施工（construction）整體交給一個(gè)承包商實(shí)施，承包商對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和投資等全面負(fù)責(zé)的模式。EPC總承包模式因其顯著的優(yōu)勢(shì)和良好的發(fā)展前景得到了國(guó)內(nèi)外建筑工程領(lǐng)域的高度關(guān)注。該模式也被大家稱為“交鑰匙”模式（Turnkey）。

2 我國(guó)推行EPC總承包的重要意義

從建設(shè)項(xiàng)目層面來(lái)看，EPC總承包模式通過(guò)將分項(xiàng)的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工責(zé)任向單一主體集中，最大限度地發(fā)揮各方的優(yōu)勢(shì)，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和資源協(xié)同，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、工期與投資綜合控制，最大可能地優(yōu)化設(shè)計(jì)、縮短建設(shè)工期，降低建設(shè)成本，以最低的成本實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目必要的功能，以相對(duì)固定的合同價(jià)格，交付滿足業(yè)主功能需求的合格建筑產(chǎn)品。它以單一責(zé)任主體、總價(jià)相對(duì)固定以及設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工的深度融合等優(yōu)勢(shì)，有效解決了傳統(tǒng)平行發(fā)包模式下責(zé)任分散、責(zé)任邊界不清晰、推諉扯皮、效率低下的弊端，符合工程建設(shè)的客觀規(guī)律。

從發(fā)包人層面來(lái)看，EPC總承包模式對(duì)發(fā)包人管理團(tuán)隊(duì)的技術(shù)要求、協(xié)調(diào)管理的幅面和工作量均降低了，也使項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)EPC總承包的模式合理地轉(zhuǎn)移給了承包商，有效防止了項(xiàng)目投資失控、功能不能實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

從承包商層面來(lái)看，EPC總承包模式使承包商在項(xiàng)目建設(shè)中擁有更大的主動(dòng)權(quán)和靈活性，通過(guò)設(shè)計(jì)、采購(gòu)與施工三者緊密結(jié)合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、發(fā)揮相互作用，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度和投資有更好的掌控能力，提高建設(shè)效率。同時(shí)也促使總承包商有極大的熱情和高度的積極性不斷優(yōu)化設(shè)計(jì)、優(yōu)化資源配置、研究推廣新技術(shù)新工藝，通過(guò)降低成本、縮短工工期和提高質(zhì)量，來(lái)獲得比傳統(tǒng)施工承包模式更高的項(xiàng)目收益。

從行業(yè)層面來(lái)看，推廣EPC總承包模式，是我國(guó)建設(shè)領(lǐng)域工程建設(shè)組織模式的革新，是我國(guó)建筑業(yè)由“粗放型”向“精細(xì)化”發(fā)展的重大轉(zhuǎn)型，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)之一，有利于推進(jìn)建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展改革。

從國(guó)家戰(zhàn)略層面來(lái)看，通過(guò)發(fā)展行業(yè)的工程總承包管理能力，培育一批具有先進(jìn)管理技術(shù)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的總承包企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)“走出去、迎進(jìn)來(lái)”的戰(zhàn)略落地，推動(dòng)“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施。

從社會(huì)發(fā)展層面來(lái)看，承包商通過(guò)優(yōu)化設(shè)計(jì)，大幅減少了沙石、水泥、鋼筋等主要建筑材料的消耗，承包商技通過(guò)技術(shù)術(shù)創(chuàng)新和工藝改良，誕生了各類新材料、新技術(shù)、新工藝，從而大大提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率、節(jié)約了社會(huì)生產(chǎn)資源，也帶來(lái)了環(huán)境保護(hù)效益，極大地推動(dòng)了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。

3 現(xiàn)階段我國(guó)EPC總承包模式面臨的困境

EPC總承包模式在我國(guó)推廣發(fā)展三十多年來(lái)，雖得到了高速發(fā)展，但在管理水平、建筑能力、施工技術(shù)方面與世界先進(jìn)水平仍有一定的差距。盡管政府針對(duì)EPC總承包模式出臺(tái)了一系列政策，但我國(guó)還有相當(dāng)數(shù)量的EPC總承包項(xiàng)目并不是真正意義上的EPC項(xiàng)目，未能真正地發(fā)揮EPC模式應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)和作用，我國(guó)EPC總承包模式的推行正面臨著困境：

3.1 基層政府，缺乏對(duì)EPC模式的認(rèn)知，對(duì)投資控制審批把關(guān)不嚴(yán)、決策管控措施不力

3.1.1 項(xiàng)目前期階段，對(duì)EPC總承包項(xiàng)目的投資控制審批把關(guān)不嚴(yán)

在前期的方案和初步設(shè)計(jì)階段，基層政府部門對(duì)初步設(shè)計(jì)和概算評(píng)審把關(guān)不嚴(yán)，初步設(shè)計(jì)深度不達(dá)標(biāo)，不能滿足概算編制的要求，導(dǎo)致概算編制不準(zhǔn)確；概算評(píng)審質(zhì)量粗糙，導(dǎo)致概算招標(biāo)控制價(jià)存在少算、漏算、錯(cuò)算等錯(cuò)誤，如概算控制價(jià)要么做高了，承包商額外牟利；或者做低了，項(xiàng)目實(shí)際投資超出概算，導(dǎo)致投資失控，甚至成了爛尾工程。

3.1.2 項(xiàng)目審批階段，對(duì)發(fā)包模式的選用管控不當(dāng)

根據(jù)國(guó)內(nèi)外EPC總承包模式案例，EPC總承包模式適用于項(xiàng)目功能明確、標(biāo)準(zhǔn)化程度高、總價(jià)固定、工期確定的項(xiàng)目，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化程度不高、成功經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)不足的項(xiàng)目，不宜采用EPC總承包模式。實(shí)踐中，基層政府不是根據(jù)項(xiàng)目自身特征選擇合適的項(xiàng)目發(fā)包模式，而往往是為了完成上級(jí)下達(dá)的行政指令而盲目地“為EPC而做EPC”。還有部分基層政府人員，片面地認(rèn)為EPC模式是造成項(xiàng)目超概、滋生腐敗的根源，甚至出臺(tái)文件限制或禁止政府投資項(xiàng)目采用EPC模式，這些不恰當(dāng)?shù)淖鳛?，?yán)重阻礙了EPC總承包模式的推進(jìn)和發(fā)展。

3.1.3 項(xiàng)目實(shí)施階段，EPC模式配套政策文件嚴(yán)重滯后

在EPC總承包項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的過(guò)程中，出現(xiàn)了一系列承包商惡意提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、做大工程量、提高工程造價(jià)、牟取暴利的行為，嚴(yán)重?cái)_亂了EPC總承包市場(chǎng)的秩序，曾一度使EPC總承包項(xiàng)目陷入了嚴(yán)重超概、投資失控的泥潭，但規(guī)范EPC總承包市場(chǎng)行為的配套政策文件卻遲遲沒(méi)有出臺(tái)。EPC項(xiàng)目實(shí)踐缺乏政策支撐，給發(fā)、承包雙方帶來(lái)了較大的風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.4 EPC模式與現(xiàn)有法律政策相沖突

眾所周知，EPC總承包項(xiàng)目的精髓就在于相對(duì)固定的合同價(jià)格，總承包商在滿足業(yè)主最低功能需求的前提下完成項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)與施工并獲得固定總價(jià)的報(bào)酬的“交鑰匙模式”，這是一種合理分配風(fēng)險(xiǎn)的合同模式，發(fā)包人明碼標(biāo)價(jià)獲得需要的建筑產(chǎn)品，總承包商則通過(guò)優(yōu)化設(shè)計(jì)、改進(jìn)施工方案，獲得比傳統(tǒng)的施工承包更高的項(xiàng)目利潤(rùn)。原則上，在項(xiàng)目功能需求明確的情況下，發(fā)包人應(yīng)優(yōu)先選用固定總價(jià)合同，而實(shí)踐中，這種合同計(jì)價(jià)方式卻很少在我國(guó)的EPC總承包項(xiàng)目中被采用，最主要的原因是固定總價(jià)的EPC總承包模式在我國(guó)還存在著一定的政策障礙，比如說(shuō)依據(jù)固定總價(jià)的EPC合同，承包商經(jīng)優(yōu)化設(shè)計(jì)和改進(jìn)工藝技術(shù)以及技術(shù)創(chuàng)新而節(jié)約的投資額，理應(yīng)作為承包商的合法收益支付給承包商，這種激勵(lì)機(jī)制也是EPC模式精神實(shí)質(zhì)的體現(xiàn)，但這與現(xiàn)行政策法規(guī)是相沖突的，得不到政府審計(jì)監(jiān)督部門認(rèn)可和支持。

總承包商的責(zé)任主體地位和合法利益得不到合理保障，這也極大地打擊了總承包商降低成本的積極性。目前我國(guó)EPC項(xiàng)目更多是采用固定單價(jià)合同形式，或者演變成為上限總價(jià)+固定單價(jià)的雙控模式。但這二種合同模式均存在一定的弊端：?jiǎn)蝺r(jià)合同模式下，采用財(cái)政評(píng)審價(jià)格作為結(jié)算單價(jià)，實(shí)際上將發(fā)、承包雙方的矛盾前移，一旦承包商覺(jué)得評(píng)審單價(jià)達(dá)不到自己的要求時(shí)，便會(huì)采取消極怠工、拖延進(jìn)度的對(duì)抗行為，增加了發(fā)包人項(xiàng)目管理的難度；總價(jià)+單價(jià)雙控的合同模式下，只要總價(jià)不超出合同價(jià)，總承包商會(huì)想盡辦法把工程造價(jià)做到接近上限控制總價(jià)，總承包模式的優(yōu)勢(shì)完全體現(xiàn)不出來(lái)，項(xiàng)目投資沒(méi)有合理降低，社會(huì)資源也沒(méi)有節(jié)約，甚至還造成了一定程度的浪費(fèi)。

3.2 發(fā)包人層面，缺乏全局思維、專業(yè)技術(shù)力量薄弱

EPC模式的頂層設(shè)計(jì)，其核心要素之一就是全局思維和統(tǒng)籌規(guī)劃。目前大多數(shù)的發(fā)包人還未能擺脫傳統(tǒng)慣性思維，暫未能樹(shù)立起EPC模式全局思維。在項(xiàng)目前期階段，發(fā)包人未能很好地就項(xiàng)目的功能需求、建設(shè)范圍、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資額等進(jìn)行明確的定位和充分的分析；在交易階段，發(fā)包人未能在招標(biāo)文件中或總承包合同條款中對(duì)設(shè)計(jì)提出科學(xué)合理的控制指標(biāo)，未能明確EPC總承包項(xiàng)目的合同計(jì)價(jià)方式、調(diào)價(jià)方式，未能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)范圍和調(diào)整方式進(jìn)行約定。

3.3 總承包商層面，總承包商難以達(dá)到設(shè)計(jì)與施工深度融合的效果

一方面，大部分的總承包商普遍缺乏總包項(xiàng)目集成和資源整合的能力，各專業(yè)協(xié)同配合性差，缺乏既懂設(shè)計(jì)又懂施工且具有管理協(xié)調(diào)能力的復(fù)合型管理人才，EPC總承包模式優(yōu)勢(shì)沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。另一方面，承包商缺乏誠(chéng)信，為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，按照最有利于自身利益原則進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)，把EPC模式作為牟取暴利的工具，給工程質(zhì)量和造價(jià)控制帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。

4 對(duì)EPC總承包模式發(fā)展的對(duì)策與建議

4.1 加快EPC模式規(guī)范化文件的出臺(tái)，為EPC總承包模式的推廣應(yīng)用提供強(qiáng)有力的法律支撐

收集EPC總承包模式的典型案例，研究EPC總承包模式的特性，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌規(guī)劃，加速推進(jìn)針對(duì)EPC總承包模式的規(guī)范性文件的出臺(tái)，規(guī)范EPC總承包市場(chǎng)的責(zé)任主體的行為，從發(fā)揮EPC總承包模式優(yōu)勢(shì)為出發(fā)點(diǎn)，出臺(tái)總承包的基本建設(shè)管理程序、管理規(guī)范、管理標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范性文件，明確市場(chǎng)準(zhǔn)入資格等。出臺(tái)相應(yīng)監(jiān)督管理辦法，加強(qiáng)對(duì)EPC總承包模式建設(shè)全過(guò)程的監(jiān)督管理，使承包商在承擔(dān)了EPC模式責(zé)任的同時(shí)，又能享受到EPC模式帶來(lái)的利益，保證發(fā)、承包雙方的合法權(quán)益，杜絕違法違規(guī)及腐敗行為的發(fā)生，為EPC總承包模式的發(fā)展提供良好的市場(chǎng)環(huán)境和強(qiáng)有力的法律支撐。

4.2 選用科學(xué)合理的合同價(jià)格模式，是發(fā)揮EPC總承包模式優(yōu)勢(shì)的前提

EPC總承包項(xiàng)目的精髓就在于合同價(jià)格相對(duì)固定，我國(guó)大部分EPC總承包項(xiàng)目還不是真正意義上的EPC總承包項(xiàng)目，對(duì)于項(xiàng)目功能需求明確、工程范圍清晰、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)確定的項(xiàng)目，在做好前期策劃和控制工作的前提下，通過(guò)政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)優(yōu)先選用固定總價(jià)的總承包合同價(jià)格模式。對(duì)于存在不可預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)的工程內(nèi)容，如±0以下的基礎(chǔ)、地基工程，建議選用單價(jià)合同模式，對(duì)相對(duì)復(fù)雜的項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，采用總價(jià)合同+單價(jià)合同的組合方式，保證項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在發(fā)、承包雙方的合理分配，有利于項(xiàng)目推進(jìn)和投資控制。

4.3 加強(qiáng)EPC項(xiàng)目建設(shè)各階段的審批，是保證EPC總承包模式順利實(shí)施的重要保證

目前，發(fā)包人技術(shù)力量相對(duì)薄弱，加上委托第三方機(jī)構(gòu)提供的項(xiàng)目前期服務(wù)質(zhì)量也參差不齊，政府部門抓好前期階段各環(huán)節(jié)的監(jiān)管是EPC總承包項(xiàng)目實(shí)施成功的重要保障。

在項(xiàng)目前期階段，發(fā)改部門要對(duì)可行性研究報(bào)告、投資估算進(jìn)行評(píng)審把關(guān)；規(guī)劃部門要對(duì)方案設(shè)計(jì)進(jìn)行評(píng)審把關(guān)，住建部門要對(duì)初步設(shè)計(jì)進(jìn)行把關(guān)，保證設(shè)計(jì)質(zhì)量和設(shè)計(jì)深度達(dá)標(biāo)，發(fā)改部門要對(duì)概算進(jìn)行評(píng)審把關(guān)；交易階段，住建部門要對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行審查把關(guān)，保證招標(biāo)文件對(duì)項(xiàng)目功能需求、工程范圍、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)表達(dá)準(zhǔn)確，合同條款約定明確；施工圖審查階段，審圖機(jī)構(gòu)對(duì)施工圖設(shè)計(jì)文件進(jìn)行審查把關(guān)。施工階段，質(zhì)量安全監(jiān)督部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量安全監(jiān)督檢查，這樣環(huán)環(huán)相扣，確保項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

4.4 加強(qiáng)人才培養(yǎng)，培育一批具有先進(jìn)管理水平的EPC承包商是EPC模式健康發(fā)展的必備條件

組織開(kāi)展EPC模式的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，理解EPC模式的精髓和實(shí)質(zhì)，研究分析國(guó)內(nèi)外成功案例，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為EPC總承包模式的發(fā)展提供與之相匹配的技術(shù)力量。樹(shù)立起統(tǒng)攬全局的EPC新思維，把“按需交付、統(tǒng)籌規(guī)劃、資源融合、功能優(yōu)先、設(shè)計(jì)主導(dǎo)、高效響應(yīng)、快速應(yīng)變、價(jià)值優(yōu)選、精益建造、消除浪費(fèi)”作為EPC模式實(shí)施者核心的思維模式和行為準(zhǔn)則，把最大化滿足客戶需求作為項(xiàng)目最終目標(biāo)，通過(guò)EPC項(xiàng)目實(shí)踐，形成EPC模式的程序文件、技術(shù)規(guī)范、操作指南和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，打造一批具有先進(jìn)管理水平和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的EPC承包商。

4.5 全過(guò)程工程咨詢是EPC總承包模式必要的、可靠的配套項(xiàng)目管理模式

全過(guò)程工程咨詢是我國(guó)在推行EPC總承包模式的同一時(shí)間提出的建設(shè)工程組織管理模式，2019年，國(guó)家發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)文推行全過(guò)程工程咨詢，大力發(fā)展以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向、滿足委托方多樣化需求的全過(guò)程工程咨詢服務(wù)，EPC總承包模式與全過(guò)程工程咨詢模式相輔相成，共同服務(wù)EPC總承包項(xiàng)目，使項(xiàng)目建設(shè)發(fā)揮最大的優(yōu)勢(shì)和效益。目前，我國(guó)各建設(shè)單位技術(shù)力量參差不齊，而EPC總承包項(xiàng)目在建設(shè)前期存在較高的不確定性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，對(duì)建設(shè)單位的技術(shù)管理能力提出了較高的要求，在這種情況下，全過(guò)程工程咨詢作為一種新型的建設(shè)工程組織管理模式應(yīng)運(yùn)而生了，它以一體化、多樣化、綜合性、協(xié)同性等優(yōu)勢(shì)，克服了建設(shè)單位技術(shù)力量薄弱的缺點(diǎn)，為EPC總承包項(xiàng)目的順利進(jìn)行提供了有力保障，已逐漸成為工程建設(shè)咨詢服務(wù)組織管理模式的首選。全過(guò)程工程咨詢團(tuán)隊(duì)站在全過(guò)程、全局化、全壽命周期的高度進(jìn)行項(xiàng)目策劃與統(tǒng)籌管理，把技術(shù)與經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合，幫助建設(shè)單位準(zhǔn)確地分析需求，合理確定項(xiàng)目功能，推行限額設(shè)計(jì)、開(kāi)展價(jià)值工程和方案經(jīng)濟(jì)技術(shù)比選，準(zhǔn)確確定概算控制價(jià)，科學(xué)選擇合同計(jì)價(jià)方式，合理設(shè)置合同條款，最終保證順利建成并達(dá)到預(yù)期控制目標(biāo)。

5 EPC總承包模式在我國(guó)發(fā)展的展望

回望EPC模式在我國(guó)的發(fā)展歷程，EPC總承包模式是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，也是我國(guó)建筑行業(yè)向“精細(xì)化發(fā)展”轉(zhuǎn)型的必然選擇。EPC模式現(xiàn)已在我國(guó)眾多行業(yè)的工程建設(shè)領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。各級(jí)政府部門對(duì)工程總承包模式的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值的認(rèn)識(shí)在逐步深入，推廣的力度不斷加大，推進(jìn)的措施也越來(lái)越具體，EPC總承包模式在建設(shè)領(lǐng)域的市場(chǎng)份額也越來(lái)越大，逐漸成為我國(guó)建設(shè)領(lǐng)域的主流建設(shè)管理模式。

隨著EPC總承包模式在我國(guó)的快速推行，也引發(fā)一系列的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，各級(jí)政府部門、建設(shè)單位、總承包商以及全過(guò)程咨詢企業(yè)正積極投身到EPC總承包模式實(shí)踐的大潮中，勇敢迎接挑戰(zhàn)，探索出一條適合我國(guó)國(guó)情的EPC總承包模式發(fā)展道路，讓EPC模式將在我國(guó)建筑領(lǐng)域的應(yīng)用發(fā)揮更大的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)建筑行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展改革，助力“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施落地，推動(dòng)EPC總承包模式向更深層次、更廣領(lǐng)域、更高水平發(fā)展！