工業(yè)用地效率變化與提效政策演進(jìn)的關(guān)聯(lián)機(jī)制
——基于1997—2018年濟(jì)南市的實(shí)證研究

趙安晨，陳 朋

（山東建筑大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250101）

為促進(jìn)我國(guó)工業(yè)化發(fā)展，工業(yè)用地曾長(zhǎng)期被視作非經(jīng)營(yíng)性用地，政府通過(guò)非市場(chǎng)化方式對(duì)工業(yè)用地優(yōu)先供給[1]的同時(shí)缺乏對(duì)工業(yè)用地利用和退出的監(jiān)管[2]，造成我國(guó)城市工業(yè)用地容積率低于國(guó)外大城市[3]。面對(duì)上述問(wèn)題，20世紀(jì)90年代以來(lái)中央及地方政府頒布了一系列政策導(dǎo)控工業(yè)用地供給、使用和退出等行為，以期達(dá)到提升工業(yè)用地效率、促進(jìn)工業(yè)用地集約發(fā)展等目的[4]。

當(dāng)前學(xué)界對(duì)工業(yè)用地效率的研究多從工業(yè)用地效率評(píng)價(jià)及其影響因素分析[5]、不同區(qū)域和城市間工業(yè)用地效率差異研究[6]以及提升策略[7]等方面展開。此外，已有部分學(xué)者對(duì)工業(yè)用地政策開展研究，例如，探討工業(yè)用地價(jià)格政策與工業(yè)效率[8]或與工業(yè)用地布局[9]之間的關(guān)系；從時(shí)空變化角度研究存量工業(yè)用地對(duì)相關(guān)政策的響應(yīng)程度[10]等。但現(xiàn)有研究中，對(duì)工業(yè)用地效率變化與相關(guān)政策演進(jìn)的關(guān)聯(lián)機(jī)制的實(shí)證研究較為匱乏。

本文以傳統(tǒng)工業(yè)城市濟(jì)南為例，在分析濟(jì)南市工業(yè)用地提效政策演進(jìn)特征和政策實(shí)施效果的基礎(chǔ)上，對(duì)工業(yè)用地效率變化與相關(guān)政策演進(jìn)的關(guān)聯(lián)機(jī)制進(jìn)行了研究。所得結(jié)論一方面有助于理清工業(yè)用地效率變化與相關(guān)政策演進(jìn)的關(guān)系，另一方面對(duì)濟(jì)南及其他城市未來(lái)的政策制定具有一定參考價(jià)值。

1 研究基礎(chǔ)

1.1 概念界定

當(dāng)前學(xué)界對(duì)工業(yè)用地效率和工業(yè)用地提效政策的概念尚未統(tǒng)一。通過(guò)梳理文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)不同學(xué)者對(duì)工業(yè)用地效率內(nèi)涵的理解普遍體現(xiàn)出對(duì)投入與產(chǎn)出關(guān)系的重視。本文在此基礎(chǔ)上將工業(yè)用地效率定義為：工業(yè)用地在利用過(guò)程中，包括人力、物力、財(cái)力成本在內(nèi)的投入所實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出程度。根據(jù)對(duì)相關(guān)政策的初步梳理，將工業(yè)用地提效政策定義為：由國(guó)家相關(guān)部門頒布的直接涉及提升工業(yè)用地效率或通過(guò)對(duì)工業(yè)用地進(jìn)行規(guī)模引導(dǎo)、布局優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場(chǎng)配置、盤活利用和優(yōu)化結(jié)構(gòu)等方式間接達(dá)到提升工業(yè)用地效率目的的政策。

1.2 研究方法

1.2.1 政策量化模型

本文為更加科學(xué)、準(zhǔn)確地剖析相關(guān)政策，引入政策量化模型[11]對(duì)政策效力加以量化。參照以往研究中政策效力的量化標(biāo)準(zhǔn)[12]，結(jié)合工業(yè)用地提效政策自身特征，制定本研究的政策效力量化標(biāo)準(zhǔn)（表1），按式（1）對(duì)單個(gè)政策量化并計(jì)算政策年度效力，考慮到政策效果具有持續(xù)性；按式（2）計(jì)算截至第i年的累計(jì)政策效力。前者反映當(dāng)年政府對(duì)工業(yè)用地效率問(wèn)題的關(guān)注度，后者反映截至當(dāng)年作用于該地區(qū)工業(yè)用地效率的政策效力之和。

表1 政策效力量化標(biāo)準(zhǔn)

式（1）TFEi是第i年的年度政策效力，i是年份，n是i年政策頒布總數(shù)，o是i年頒布的第o項(xiàng)政策，Po、Co、Go、Mo、So分別代表o政策的力度、內(nèi)容、目標(biāo)、措施和反饋的分值。式（2）NTFEi是截至i年的累計(jì)政策效力，r為TFE的年份，b為研究初始年份，本文中b為1999年。為使量化結(jié)果更科學(xué)合理，做出以下限定：①單一年份中若同一政策主體就相同內(nèi)容頒布多項(xiàng)政策，則只將效力最高的一項(xiàng)政策計(jì)入當(dāng)年的年度效力；若為不同主體或不同年份，考慮到部門職能差異和外部政策環(huán)境的變化則均保留計(jì)算。②考慮到政策具有一定時(shí)效性，因此到期失效政策的效力將在下一年累計(jì)政策效力的計(jì)算中減去。

1.2.2 super-SBM模型及其指標(biāo)體系

引入數(shù)據(jù)包絡(luò)模型（DEA）[13]測(cè)算濟(jì)南市工業(yè)用地效率。自1978年提出DEA以來(lái)，先后衍生出CCR、BCC和MALAQUIST指數(shù)等模型，但上述模型存在一定不足，托恩在前人基礎(chǔ)上構(gòu)建了super-SBM模型[14]（式3）。該模型通過(guò)引入超效率理念，可使有效決策單元進(jìn)一步比較，并通過(guò)松弛變量判斷投入產(chǎn)出指標(biāo)的冗余情況（式4），有效解決了上述模型的不足。目前已有學(xué)者在工業(yè)用地效率測(cè)算中嘗試應(yīng)用該模型[15]。

式（3）中，x、y為投入和產(chǎn)出變量，m、s為投入和產(chǎn)出指標(biāo)個(gè)數(shù)，S i-、S+r為投入和產(chǎn)出的松弛變量，λj表示權(quán)重向量，minρ為綜合效率；若在上述模型基礎(chǔ)上添加∑j=1，j≠k λj=1這一約束條件，則將該模型由規(guī)模報(bào)酬不變變?yōu)橐?guī)模報(bào)酬可變，此時(shí)minρ為純技術(shù)效率；依據(jù)“綜合效率=純技術(shù)效 率×規(guī)模效率”可得規(guī)模效率。式（4）中，αj代表投入冗余量，x為投入變量，m為投入指標(biāo)個(gè)數(shù)，S i-為投入松弛變量。

參考既有指標(biāo)體系，結(jié)合數(shù)據(jù)的可得性①由于1999年以前的和2018年以后的《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》無(wú)法獲取，本研究選取1999—2018年數(shù)據(jù)作為樣本進(jìn)行分析。由于2011—2018年濟(jì)南市限額以上工業(yè)企業(yè)工業(yè)增加值數(shù)據(jù)缺失，故不計(jì)入產(chǎn)出指標(biāo)。，本研究選取工業(yè)用地面積作為土地投入指標(biāo)，限額以上城市工業(yè)企業(yè)年平均從業(yè)人員數(shù)作為勞動(dòng)力投入指標(biāo)，限額以上工業(yè)企業(yè)工業(yè)資產(chǎn)總額作為資本投入指標(biāo)，限額以上工業(yè)企業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值和工業(yè)稅額作為產(chǎn)出指標(biāo)。

1.3 數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究所用1999—2018年工業(yè)用地面積來(lái)源于《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，限額以上城市工業(yè)企業(yè)年平均從業(yè)人員數(shù)來(lái)源于《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，限額以上工業(yè)企業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)稅額和工業(yè)資產(chǎn)總額來(lái)源于《濟(jì)南市統(tǒng)計(jì)年鑒》。為消除通貨膨脹的影響，以1999年為基期，采用歷年CPI指數(shù)對(duì)貨幣指標(biāo)的名義變量進(jìn)行平減。在政策文本獲取上，考慮到相關(guān)政策所產(chǎn)生的影響可能具有一定程度的滯后性，故將濟(jì)南市工業(yè)用地政策的檢索年限提前兩年至1997年。通過(guò)北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)（https://www.pkulaw.com/），采用標(biāo)題或全文模糊檢索，將“工業(yè)用地”作為檢索主題詞，并對(duì)檢索到的政策進(jìn)行遴選②本研究所涉及工業(yè)用地提效政策的遴選原則為：一是政策頒布年份為1997—2018年；二是政策頒布主體為中央政府（包括全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委）、山東省政府和濟(jì)南市政府及相關(guān)部門；三是政策直接提及工業(yè)用地效率或通過(guò)對(duì)工業(yè)用地進(jìn)行規(guī)模引導(dǎo)、布局優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場(chǎng)配置、盤活利用和優(yōu)化結(jié)構(gòu)等方式間接達(dá)到提升工業(yè)用地效率的目的。，最終共獲得61個(gè)政策文本，其中中央層面相關(guān)政策45條，地方層面相關(guān)政策16條。

2 濟(jì)南市工業(yè)用地提效政策梳理與實(shí)施效果檢驗(yàn)

2.1 濟(jì)南市工業(yè)用地提效政策梳理

2.1.1 政策主題、頒布時(shí)序與政策年度效力分析

政策主題是政策主要內(nèi)容的體現(xiàn)，將工業(yè)用地提效政策主題劃分為用地供給、土地利用和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型三大類。其中用地供給細(xì)分為供地方式、供地?cái)?shù)量和供地價(jià)格；土地利用細(xì)分為利用提升和閑置整治；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型包括禁限項(xiàng)目和支持項(xiàng)目。統(tǒng)計(jì)1997—2018年各主題的政策數(shù)量分別是：供地方式12項(xiàng)、供地?cái)?shù)量10項(xiàng)、供地價(jià)格5項(xiàng)、利用提升13項(xiàng)、閑置整治10項(xiàng)、禁限項(xiàng)目和支持項(xiàng)目11項(xiàng)，不同主題數(shù)量較為均衡。

頒布時(shí)序和年度效力可以反映中央和地方政府對(duì)于工業(yè)用地效率的重視程度。由圖1可知，1997—2018年除2000年和2010年外，其余年份均有工業(yè)用地提效政策頒布，反映出中央和地方政府對(duì)于工業(yè)用地效率問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注。此外，相關(guān)政策的數(shù)量與效力分布整體呈現(xiàn)“M形”變化趨勢(shì)，其中2003—2009年、2012—2016年是兩個(gè)峰值階段，反映出中央和地方政府對(duì)于工業(yè)用地效率的重視程度呈現(xiàn)一定的波動(dòng)性。

2.1.2 政策演進(jìn)階段劃分與特征梳理

通過(guò)分析相關(guān)政策的政策主題、頒布數(shù)量和年度效力的時(shí)間變化，發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)較為鮮明的演進(jìn)階段劃分（圖1）。

圖1 相關(guān)政策梳理與階段劃分

（1）政策鋪墊階段（1997—2002年）

首先，政策頒布數(shù)量較少、政策效力相對(duì)較低。其次，相關(guān)政策對(duì)于工業(yè)用地的指向性不足，表現(xiàn)為多將工業(yè)用地作為建設(shè)用地的組成部分共同調(diào)控管理，針對(duì)工業(yè)用地的表述和條文較少。再次，政策主題涉及供地方式、供地?cái)?shù)量和閑置整治三方面，其中比較有代表性的表述包括：“不得違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定擅自設(shè)立工業(yè)園”“嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)?！薄肮膭?lì)以出讓和租賃等市場(chǎng)化方式配置土地”等?？傮w來(lái)看，受數(shù)量、效力、指向性等因素影響，相關(guān)政策雖然從用地供給和土地利用兩方面促進(jìn)工業(yè)用地提效，但實(shí)施后的影響力有限。但該階段做出的政策為下一階段推動(dòng)工業(yè)用地效率提升奠定了制度基礎(chǔ)。

（2）供給優(yōu)化階段（2003—2007年）

首先，政策頒布數(shù)量和政策效力顯著提升，反映出中央和地方政府對(duì)于工業(yè)用地效率問(wèn)題的關(guān)注。其次，相關(guān)政策對(duì)于工業(yè)用地的指向性有所提升，針對(duì)工業(yè)用地的表述和文件數(shù)量增長(zhǎng)，同時(shí)頒布了一系列單獨(dú)針對(duì)工業(yè)用地的政策。再次，相關(guān)政策主題聚焦土地供給，相關(guān)主題政策占該階段頒布政策總數(shù)的76%，相關(guān)政策文件包括控制以工業(yè)園區(qū)為代表的工業(yè)用地供給數(shù)量、落實(shí)工業(yè)用地“招拍掛”制度和規(guī)定工業(yè)用地出讓底價(jià)等。相關(guān)政策通過(guò)聚焦用地供給主題，體現(xiàn)出對(duì)工業(yè)用地供給的持續(xù)優(yōu)化，對(duì)工業(yè)用地供給方面產(chǎn)生較強(qiáng)影響力。

（3）利用提升階段（2008—2013年）

首先，政策頒布數(shù)量和政策效力呈現(xiàn)一定波動(dòng)。其次，土地利用成為聚焦主題，占比提升至66%；對(duì)于用地供給主題的關(guān)注度有所下降，占比僅為22%。從利用提升和閑置整治兩方面頒布相關(guān)政策，文件包括推動(dòng)工業(yè)園區(qū)和工業(yè)用地集約利用評(píng)價(jià)，整治存量工業(yè)用地等?？傮w來(lái)看，該階段體現(xiàn)出中央和地方政府對(duì)工業(yè)用地利用效率的關(guān)注度逐步由用地供給層面向后端的土地利用層面延伸的趨勢(shì)。

（4）全生命周期管理階段（2014—2018年）

首先，政策頒布數(shù)量和政策效力較前一階段有所回落，呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)。其次，相關(guān)政策的聚焦主題向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)度，占比約為42%，較前三階段有明顯上升。中央和地方政府立足于新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，對(duì)支持行業(yè)提供土地、稅收等優(yōu)惠，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。同期其余政策主題的占比較為均衡，體現(xiàn)出“工業(yè)用地全生命周期管理”理念在政策制定中的應(yīng)用。

2.2 工業(yè)用地提效政策實(shí)施效果檢驗(yàn)

通過(guò)MaxDEA軟件計(jì)算得到濟(jì)南市1999—2018年的工業(yè)用地綜合效率、純技術(shù)效率、規(guī)模效率（圖2）和各項(xiàng)投入冗余率（圖3）。其中綜合效率反映工業(yè)用地利用狀況，純技術(shù)效率反映投入要素使用的合理程度，規(guī)模效率反映投入要素規(guī)模的合理程度，投入冗余率反映投入要素中多余部分的比例。

圖2 濟(jì)南市工業(yè)用地效率

圖3 濟(jì)南市工業(yè)用地投入要素冗余率

1999—2018年，濟(jì)南市工業(yè)用地綜合效率呈現(xiàn)“M形”波動(dòng)上升趨勢(shì)，其中1999—2002年趨勢(shì)較緩，2003—2007年增速提升，2008—2017年逐步穩(wěn)定，2010年達(dá)到最高值后出現(xiàn)波動(dòng)，2018年出現(xiàn)大幅下降。同期濟(jì)南市工業(yè)用地純技術(shù)效率維持在0.85~1.05之間，整體變化不顯著；規(guī)模效率從0.32升至0.99，變化顯著。規(guī)模效率與綜合效率的變化趨勢(shì)較一致，表現(xiàn)為同增同減；純技術(shù)效率與綜合效率的變化趨勢(shì)一致性較弱。因此，該時(shí)期規(guī)模效率變化是濟(jì)南市工業(yè)用地綜合效率變化的主要原因。同期濟(jì)南市工業(yè)用地投入要素中，用地和勞動(dòng)力投入的冗余率呈明顯下降趨勢(shì)，但仍存在一定冗余現(xiàn)象。而資本投入的冗余率一直維持在較低水平。因此，用地冗余率和勞動(dòng)力冗余率的降低是規(guī)模效率提升的主要因素。

3 效率變化與政策演進(jìn)的關(guān)聯(lián)機(jī)制解析

中央和地方政府在1997—2018年陸續(xù)頒布了61條工業(yè)用地提效政策，從用地供給、土地利用和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型三方面對(duì)濟(jì)南市工業(yè)用地效率產(chǎn)生影響。總體來(lái)看（圖4），研究期間提效政策累計(jì)政策效力呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，不同階段政策聚焦主題有所變化并最終指向工業(yè)用地全生命周期管理。同期濟(jì)南市工業(yè)用地綜合效率由0.32升至1.00左右，呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，且在2003年、2008年和2014年的三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，相關(guān)指標(biāo)均出現(xiàn)較為明顯的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，這與相關(guān)政策演進(jìn)階段的變革期有所呼應(yīng)。為了進(jìn)一步解釋兩者間的關(guān)聯(lián)性，本文通過(guò)SPSS17.0軟件，選用Pearson相關(guān)分析法，將1999—2018年的累計(jì)政策效力作為自變量，工業(yè)用地綜合效率作為因變量進(jìn)行相關(guān)分析。結(jié)果表明：兩者的相關(guān)系數(shù)值為0.750，并呈0.01水平的顯著性，說(shuō)明濟(jì)南市工業(yè)用地綜合效率與提效政策累計(jì)政策效力之間有顯著的正相關(guān)性。綜上所述，證實(shí)工業(yè)用地效率變化和相關(guān)政策的演進(jìn)存在較為明顯的關(guān)聯(lián)性。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，關(guān)聯(lián)性體現(xiàn)在效率變化的階段響應(yīng)性和政策制定的問(wèn)題導(dǎo)向性兩方面。

圖4 效率的分階段變化

3.1 效率變化的階段響應(yīng)性

在政策鋪墊階段，相關(guān)政策雖然涉及多個(gè)主題但對(duì)工業(yè)用地的指向性不足，政策數(shù)量較少、效力較低，對(duì)工業(yè)用地效率提升的影響力有限。該階段的響應(yīng)體現(xiàn)在同期濟(jì)南市工業(yè)用地綜合效率和規(guī)模效率雖然出現(xiàn)上升趨勢(shì)，但整體較為緩慢。

在供給優(yōu)化階段，相關(guān)政策對(duì)工業(yè)用地的指向性進(jìn)一步明確，聚焦工業(yè)用地供給方式的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、控制供給數(shù)量和提高供給價(jià)格，政策數(shù)量和效力快速提高。該階段的響應(yīng)體現(xiàn)在濟(jì)南市工業(yè)用地冗余率在2007年降至0，并以此為帶動(dòng)、促進(jìn)綜合效率的提升?？傮w來(lái)看，前兩階段處于工業(yè)用地提效的起步和加速階段，政策調(diào)控對(duì)象聚焦于工業(yè)用地一級(jí)市場(chǎng)，面對(duì)的政策環(huán)境相對(duì)單一，因此響應(yīng)表現(xiàn)也較為明顯。

在利用提升階段，由于前一階段在遏制工業(yè)用地低效擴(kuò)張和非市場(chǎng)化出讓等方面已取得成效，因此聚焦主題由用地供給轉(zhuǎn)向土地利用，通過(guò)促進(jìn)工業(yè)用地集約利用和閑置用地清退提升工業(yè)用地效率。從政策實(shí)施效果來(lái)看，同期濟(jì)南市工業(yè)用地出讓中約定容積率平均由2008年的0.6提升至2013年的1.0左右，利用效率提升明顯。但該階段工業(yè)用地綜合效率出現(xiàn)波動(dòng)，與政策初衷出現(xiàn)偏差。原因是2008年次貸危機(jī)后，我國(guó)工業(yè)受到國(guó)際投資降低、市場(chǎng)需求萎縮等因素影響，出現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力的現(xiàn)象[16]；同期山東省黑色金屬冶煉、有色金屬冶煉、交通設(shè)備制造業(yè)等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)也普遍出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題[17]，引發(fā)該階段濟(jì)南市工業(yè)總產(chǎn)值增速放緩，甚至在2011年出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的現(xiàn)象。該現(xiàn)象說(shuō)明，相關(guān)政策雖然能對(duì)工業(yè)用地利用率產(chǎn)生正向影響，但在全球化及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政策對(duì)工業(yè)用地效率的導(dǎo)控并非萬(wàn)能，其變化受到多因素共同影響。

在全生命周期管理階段，為緩解工業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，一系列促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的政策相繼頒布。例如，2015年國(guó)土資源部提出“促進(jìn)制造業(yè)邁向中高端”，對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)為先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)給予政策支持，促進(jìn)了工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型進(jìn)程，對(duì)緩解前一階段產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題起到積極作用。在政策推動(dòng)下該階段前期濟(jì)南市工業(yè)用地效率有所回升。但產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)可能導(dǎo)致短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速下降[18]，因此產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的速度與時(shí)序安排關(guān)乎實(shí)施效果。2018年，山東省獲批“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)”，同年山東省和濟(jì)南市政府相繼頒布《山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程實(shí)施規(guī)劃》和《濟(jì)南市新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程實(shí)施規(guī)劃》，提出“對(duì)舊動(dòng)能產(chǎn)業(yè)進(jìn)行去產(chǎn)能，置換形成新動(dòng)能”的策略，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)程步入“快車道”。轉(zhuǎn)型的短期負(fù)面影響體現(xiàn)在濟(jì)南的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值受到進(jìn)一步壓縮，例如，當(dāng)年濟(jì)南市鋼鐵總產(chǎn)量下降65%，工業(yè)總產(chǎn)值下滑13.5%，由此引發(fā)了當(dāng)年的波動(dòng)。該現(xiàn)象說(shuō)明政策對(duì)工業(yè)用地效率的提升并非線性關(guān)系，短期內(nèi)甚至可能產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

3.2 政策制定的問(wèn)題導(dǎo)向性

首先，體現(xiàn)在政策的主題與效率欠佳的主要成因相呼應(yīng)。通過(guò)分解濟(jì)南市工業(yè)用地政策，發(fā)現(xiàn)其分別從用地供給優(yōu)化、土地利用提升和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)三方面與用地冗余、投資不足和勞動(dòng)力冗余三個(gè)問(wèn)題呼應(yīng)。其次，體現(xiàn)在政策演進(jìn)總是與時(shí)代背景和主要問(wèn)題相呼應(yīng)，為適應(yīng)土地要素市場(chǎng)建立初期的政策環(huán)境，政策鋪墊階段政策指向性較弱但為后續(xù)政策奠定基礎(chǔ)；供給優(yōu)化階段主要針對(duì)當(dāng)時(shí)超量、低價(jià)和非市場(chǎng)化供給方式下的工業(yè)用地?zé)o序蔓延問(wèn)題進(jìn)行針對(duì)化整治；隨著工業(yè)用地?cái)?shù)量增速和用地冗余率的下降，工業(yè)用地利用成為關(guān)注點(diǎn)，因此政策的重點(diǎn)逐步由用地供給優(yōu)化向土地利用提升轉(zhuǎn)變，進(jìn)入利用提升階段；伴隨次貸危機(jī)誘發(fā)的我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，相關(guān)政策通過(guò)促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)加以緩解，并深化落實(shí)工業(yè)用地市場(chǎng)化出讓和加強(qiáng)對(duì)于工業(yè)用地管理，由此進(jìn)入全生命周期管理 階段。

3.3 關(guān)聯(lián)機(jī)制解析

在相關(guān)政策演進(jìn)的過(guò)程中，逐步形成較為穩(wěn)定的效率變化—政策演進(jìn)關(guān)聯(lián)機(jī)制（圖5）。首先，用地冗余、投資不足和勞動(dòng)力冗余導(dǎo)致的規(guī)模效率欠佳和純技術(shù)效率欠佳共同誘發(fā)了工業(yè)用地綜合效率欠佳問(wèn)題。其次，中央和地方政府在面對(duì)上述問(wèn)題時(shí)，通過(guò)制定相關(guān)政策導(dǎo)控工業(yè)用地供給、土地利用和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，三類政策共同組成了工業(yè)用地提效政策，并針對(duì)不同階段調(diào)整主題比重，在此基礎(chǔ)上三類主題形成自身的調(diào)控邏輯：用地供給政策通過(guò)減少供給數(shù)量、提升供給價(jià)格和促進(jìn)供給方式市場(chǎng)化，達(dá)到減少用地冗余的目的；土地利用政策通過(guò)提升土地利用強(qiáng)度，促進(jìn)閑置工業(yè)用地再開發(fā)，達(dá)到提升單位面積工業(yè)用地投資強(qiáng)度的目的；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策通過(guò)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升人均附加值，達(dá)到減少勞動(dòng)力冗余的目的。最后，相關(guān)政策的頒布實(shí)施對(duì)工業(yè)用地效率產(chǎn)生影響，但受到政策自身合理程度和外部環(huán)境的共同影響，政策效果是否能達(dá)到目標(biāo)尚需檢驗(yàn)，若已達(dá)到工業(yè)用地高效利用目標(biāo)，相關(guān)政策僅需隨時(shí)代發(fā)展適時(shí)調(diào)整即可。若未能達(dá)到相關(guān)目標(biāo)，相關(guān)政策需再次分析現(xiàn)存問(wèn)題從而制定新的政策束。

圖5 關(guān)聯(lián)機(jī)制解析

4 結(jié)語(yǔ)

1997—2018年濟(jì)南市工業(yè)用地提效政策演進(jìn)呈現(xiàn)政策鋪墊、優(yōu)化供給、利用提升和全生命周期管理四個(gè)階段，同期濟(jì)南市工業(yè)用地效率呈現(xiàn)“M形”波動(dòng)上升趨勢(shì)，規(guī)模效率提升是其變化的主要原因。將兩者疊加分析，證實(shí)工業(yè)用地效率變化與相關(guān)政策演進(jìn)存在關(guān)聯(lián)性，關(guān)聯(lián)性體現(xiàn)在效率變化的階段響應(yīng)性和政策制定的問(wèn)題導(dǎo)向性兩方面，關(guān)聯(lián)機(jī)制表現(xiàn)為工業(yè)用地問(wèn)題出現(xiàn)引發(fā)相關(guān)政策制定，政策在工業(yè)用地供給、利用、退出三方面生效，對(duì)工業(yè)用地效率產(chǎn)生影響，通過(guò)對(duì)效率變化的檢驗(yàn)決定下一階段政策制定的走向，形成機(jī)制閉環(huán)。

此外，通過(guò)對(duì)濟(jì)南市工業(yè)用地效率測(cè)算，發(fā)現(xiàn)其2018年用地冗余率較高，未來(lái)在工業(yè)用地?cái)?shù)量降低和用地強(qiáng)度提升上仍有一定優(yōu)化空間。因此，濟(jì)南市可在現(xiàn)有工業(yè)用地提效政策束的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在用地上嚴(yán)控工業(yè)用地增量、整治存量工業(yè)用地。同時(shí)，在制定政策時(shí)，充分考慮國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境等外部因素影響及政策落實(shí)可能面臨的困難，作出具有針對(duì)性的調(diào)整，降低政策實(shí)施成本。例如，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策在短期內(nèi)不可避免地對(duì)工業(yè)經(jīng)濟(jì)造成沖擊，政府可出臺(tái)就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障等配套政策，減少?zèng)_擊產(chǎn)生的后續(xù)影響。