一起因土地用途登記引發(fā)的官司

□ 朱迪

案 情

2021 年8 月，某跨境貿(mào)易物流公司（以下簡稱“物流公司”）計劃到某市建設(shè)跨境物流基地，留意到該市法院正通過網(wǎng)絡(luò)拍賣一宗出讓性質(zhì)的綜合用地，地塊面積約50 畝，且周邊交通便利，起拍價格為每畝30萬元。

經(jīng)過多次競價，該物流公司以每畝40萬元的價格競拍成功，在向拍賣法院指定的賬戶支付了2000萬元后，該法院向物流公司和該市不動產(chǎn)登記中心送達(dá)了執(zhí)行過戶裁定書，并明確這宗原為該市某水泥制品廠的建設(shè)用地使用權(quán)及地上房屋所有權(quán)歸物流公司所有，同時，告知買受人——物流公司可持裁定書到不動產(chǎn)登記機構(gòu)辦理過戶。

物流公司工作人員持裁定書等材料到該市不動產(chǎn)登記中心辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)時，被告知原《國有土地使用證》上登記的土地用途不規(guī)范，須到該市自然資源主管部門申請明確土地用途后才能辦理轉(zhuǎn)移過戶登記。物流公司的工作人員在向該市自然資源主管部門咨詢確定土地性質(zhì)的過程中，被告知只能按工業(yè)用地進(jìn)行登記，這與物流公司競買期望有很大差距，物流公司便向該市自然資源主管部門遞交了要求按原批準(zhǔn)用途進(jìn)行登記的申請報告。該自然資源主管部門在組織核查該宗地歷史審批材料后，書面答復(fù)物流公司該宗地用途為工業(yè)用地。

物流公司不服， 2022 年4 月，以市自然資源主管部門的答復(fù)改變土地用途侵害其權(quán)益及違法實施執(zhí)行裁定為由，將市自然資源主管部門起訴至某區(qū)法院。

分 歧

土地用途在很大程度上決定土地利用價值，正因為不同用途的土地價值差異較大，相關(guān)各方對其高度關(guān)注。實踐中，不規(guī)范的土地用途標(biāo)注易導(dǎo)致理解分歧，進(jìn)而引發(fā)行政糾紛。

物流公司認(rèn)為，綜合用地應(yīng)包括兩種或兩種以上用途的土地，市自然資源主管部門將原登記用途從“綜合用地”擅自變更為“工業(yè)用地”，侵犯了其合法權(quán)益。在協(xié)助拍賣法院辦理不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移過戶登記時，市自然資源主管部門調(diào)整土地用途改變了處置標(biāo)的，屬違法擴大執(zhí)行范圍。因此，市自然資源主管部門應(yīng)糾正其行為，按“綜合用地”或是“城鎮(zhèn)住宅用地50%、工業(yè)用地50%”的用途給予辦理轉(zhuǎn)移過戶登記。

拍賣法院認(rèn)為，因原水泥廠與該市農(nóng)村信用社的借貸糾紛案，法院對原水泥廠名下土地及房產(chǎn)進(jìn)行拍賣，以償還原水泥廠的到期債務(wù)。法院在拍賣公示中已經(jīng)將地塊相關(guān)規(guī)劃、用地、登記等審批材料進(jìn)行公示，并結(jié)合地塊實地情況評估后確定了拍賣價格；對于綜合用地是否應(yīng)包括城鎮(zhèn)住宅用地、倉儲用地等其他用途的問題，不在法院解釋范疇；競買人參與競買前應(yīng)充分了解標(biāo)的物情況。

市不動產(chǎn)登記中心認(rèn)為，原水泥廠名下的“國有土地使用證”登記的宗地用途為綜合用地，但綜合用地并不是標(biāo)準(zhǔn)的土地用途分類，不符合國家及省的不動產(chǎn)登記規(guī)范，現(xiàn)今，市自然資源主管部門經(jīng)過核定后，確認(rèn)了該宗地用途為工業(yè)用地，物流公司可提供申請轉(zhuǎn)移過戶的材料，申請不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記將此宗地按工業(yè)用地登記過戶到其名下。

市自然資源主管部門認(rèn)為，雖然2004 年土地管理部門將此宗地出讓給原水泥廠時，土地出讓合同約定以及“國有土地使用證”登記的用途是綜合用地，但綜合用地并不是標(biāo)準(zhǔn)的土地分類用途，這類歷史遺留問題在權(quán)利人開發(fā)利用土地的過程中已陸續(xù)得到糾正；經(jīng)核查，原水泥廠取得此宗土地后的規(guī)劃及用地審批文件，無論是2008年核發(fā)的建設(shè)用地批準(zhǔn)書、用地批復(fù)等用地審批材料，還是2010 年核準(zhǔn)的地塊總平圖、建設(shè)用地規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批材料，都明確該宗地用途為工業(yè)用地，且實際建設(shè)的也是車間、配電房等工業(yè)建筑；因原水泥廠在2004 年領(lǐng)取“國有土地使用證”后，未再辦理不動產(chǎn)變更登記業(yè)務(wù)，以致不動產(chǎn)登記信息未能按相關(guān)審批文件進(jìn)行明確。

評 析

隨著土地用途分類標(biāo)準(zhǔn)及登記規(guī)范的不斷完善，歷史遺留的不規(guī)范做法應(yīng)予以糾正。土地用途分類標(biāo)準(zhǔn)從全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會于1984 年頒布的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中的《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》到《土地利用現(xiàn)狀分類》，再到現(xiàn)行的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，土地分類體系處于不斷發(fā)展、完善的過程，無論哪個行政管理部門在使用土地分類標(biāo)準(zhǔn)所確定土地用途的過程中，都難免會存在不規(guī)范的情況。隨著《土地利用現(xiàn)狀分類》于2007年頒布實施，我國開始規(guī)范土地用途，要求各相關(guān)管理部門在辦理用地選址、規(guī)劃定點、供地審批、土地登記等環(huán)節(jié)中，都統(tǒng)一使用《土地利用現(xiàn)狀分類》中的土地分類名稱，確保在整個土地開發(fā)建設(shè)周期內(nèi)對土地利用方式的管理保持一致；對于歷史遺留不規(guī)范土地用途表示，則要求在土地申報用地、規(guī)劃、登記等相關(guān)審批時，逐步進(jìn)行明確并予以糾正。

本案例中，雖然原水泥廠取得土地時“國有土地使用證”登記的用途是綜合用地，但綜合用地并不是《土地利用現(xiàn)狀分類》中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)表述，不能在辦理不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記中仍沿用這類不規(guī)范的表述，進(jìn)而影響后續(xù)相關(guān)管理。

登記土地用途不規(guī)范的，須依據(jù)用地、規(guī)劃等審批文件進(jìn)行明確。根據(jù)《土地管理法》《房地產(chǎn)管理法》《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，國家實行土地用途管制制度，依法改變土地用途的，必須持批準(zhǔn)文件申請土地變更登記。由于不動產(chǎn)登記是依申請登記，實踐中，若土地用途已經(jīng)批準(zhǔn)改變，而權(quán)利人不主動申請不動產(chǎn)變更登記，就會出現(xiàn)登記內(nèi)容未能現(xiàn)勢反映土地用途改變的問題。這種情況下，真正有效并可以實施的，是經(jīng)依法審批的土地用途，而不是不動產(chǎn)權(quán)證書上登記的用途。所以，在判斷合法有效土地用途時不能機械地只看不動產(chǎn)登記的結(jié)果。為解決兩者銜接問題，部分地方制定規(guī)范不動產(chǎn)登記的規(guī)定時，對登記用途與《土地利用現(xiàn)狀分類》不一致的情況，要求應(yīng)依據(jù)合法有效用地、規(guī)劃等審批文件予以明確。

本案例中，原水泥廠后續(xù)取得規(guī)劃許可已明確土地用途為工業(yè)用地，水泥廠已按工業(yè)用地進(jìn)行建設(shè)使用。同時，現(xiàn)行的土地分類標(biāo)準(zhǔn)無“綜合用地”的分類概念，也無應(yīng)按多種用途比例列明登記的規(guī)定。物流公司提出按“城鎮(zhèn)住宅用地50%、工業(yè)用地50%”的用途進(jìn)行登記的訴求，與該地塊用地、規(guī)劃等審批文件不符，難以得到相關(guān)部門的支持。

依據(jù)審批明確土地用途為依法履職行為，并不屬于擴大協(xié)助執(zhí)行范圍。協(xié)助法院辦理執(zhí)行中涉及房屋產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)變更過戶，是自然資源主管部門的法定職責(zé)。法院向行政機關(guān)發(fā)出的執(zhí)行裁定書、協(xié)助執(zhí)行通知書是司法權(quán)的實現(xiàn)，行政機關(guān)必須協(xié)助執(zhí)行。通常來說，協(xié)助執(zhí)行導(dǎo)致的后果，不由協(xié)助執(zhí)行機關(guān)承擔(dān)。但也有例外的情形，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第一條的規(guī)定，行政機關(guān)根據(jù)法院的生效判決、協(xié)助執(zhí)行通知書作出的執(zhí)行行為，不屬于法院行政訴訟的受案范圍，但行政機關(guān)擴大執(zhí)行范圍或者采取違法方式實施的除外。根據(jù)這一規(guī)定，行政機關(guān)在協(xié)助執(zhí)行過程中，擴大執(zhí)行范圍或者采取違法方式實施的，就有可能面臨行政訴訟。自然資源主管部門協(xié)助執(zhí)行過程中，處理土地用途登記的歷史遺留問題時，應(yīng)依據(jù)用地、規(guī)劃等進(jìn)行審批。對照現(xiàn)行國家分類標(biāo)準(zhǔn)核實明確不規(guī)范的土地用途表述，屬于依法依規(guī)履職的行為，即沒有改變原審批的事項，也沒有增加行政相對人負(fù)擔(dān)，不屬于擴大協(xié)助執(zhí)行范圍。

本案例中，區(qū)法院經(jīng)審查后認(rèn)為，市自然資源主管部門協(xié)助執(zhí)行過程中明確宗地用途為工業(yè)用地的行為，不屬于擴大執(zhí)行范圍或者采取違法方式實施的情形，不屬于行政訴訟案件的受案范圍。據(jù)此，法院裁定駁回了物流公司的起訴。

在土地用途分類標(biāo)準(zhǔn)不斷發(fā)展和完善的過程中，難免會存在歷史原因?qū)е碌牟灰?guī)范表述的遺留問題，不規(guī)范用途表述在以不動產(chǎn)登記等途徑公示后，易引發(fā)對于土地利用方式的分歧。自然資源主管部門要在協(xié)助處理法院執(zhí)行土地過戶中，妥善處理這類土地用途不規(guī)范登記引發(fā)的矛盾沖突，避免出現(xiàn)協(xié)助法院執(zhí)行中被判定為擴大執(zhí)行范圍或者采取違法方式實施的情況。這就要充分收集歷史用地、規(guī)劃等審批資料，對照現(xiàn)行《土地利用現(xiàn)狀分類》，實事求是地分析土地用途應(yīng)對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)分類名稱，確保核定土地用途時事實及法律依據(jù)充分，并將核定結(jié)果依程序及時告知行政相對人以及執(zhí)行法院。在日常工作中，更應(yīng)注意提醒相關(guān)行政相對人，在出現(xiàn)涉及不動產(chǎn)的行政許可事項變化時，應(yīng)及時申請變更登記，將不動產(chǎn)物權(quán)變動情況記載在不動產(chǎn)登記簿上，及時更新不動產(chǎn)利用狀況的變化，確保不動產(chǎn)登記內(nèi)容的現(xiàn)勢性，以預(yù)防出現(xiàn)此類土地用途登記不規(guī)范引發(fā)的行政糾紛。