鳩山內(nèi)閣時期“政治主導(dǎo)”改革失敗原因探析
——以委托代理理論為視角

張伯玉，楊佳騰

(1.中國社會科學(xué)院 日本研究所, 北京 100007；2.中國社會科學(xué)院大學(xué) 日本研究系, 四川 廣元 628012)

2009年8月，日本民主黨在第45屆眾議院選舉中獲勝并成為執(zhí)政黨，實現(xiàn)了政權(quán)交替的夙愿。民主黨執(zhí)政后，尤其是鳩山內(nèi)閣成立后，實行了多項“政治主導(dǎo)”改革措施，如廢除事務(wù)次官會議、新設(shè)政務(wù)三役會議等，試圖實現(xiàn)從“官僚主導(dǎo)”到“政治主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變。本文擬從“委托代理理論”深入考察鳩山內(nèi)閣時期“政治主導(dǎo)”改革，既是對這一改革的回顧和評價，也是對日本政治本質(zhì)的思考。

一、委托代理理論

委托代理理論作為一種經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，起初被用于研究企業(yè)經(jīng)營問題。20世紀(jì)70年代，該理論被引入政治學(xué)領(lǐng)域，用于研究公共官僚與議會間關(guān)系，而后應(yīng)用領(lǐng)域又逐步擴展到了選舉、政治決策等等。因此，本節(jié)有必要對委托代理理論的興起及其政治邏輯進(jìn)行簡單闡釋，為本文做好理論鋪墊。

(一)委托代理理論的興起

委托代理理論誕生于20世紀(jì)30年代，興起于20世紀(jì)60年代末70年代初，當(dāng)時一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家不滿阿羅—德布魯體系的企業(yè)“黑箱”理論，而深入研究企業(yè)內(nèi)部信息不對稱和激勵問題，進(jìn)而形成了委托代理理論[1]。

對于何為委托代理關(guān)系，經(jīng)濟(jì)學(xué)家看法不一，但其本質(zhì)仍是A(委托人)雇傭B(代理人)行使決策權(quán)。例如，羅斯(Ross S.)認(rèn)為，如經(jīng)委托，一方可代表另一方的利益行使決策權(quán)，即可認(rèn)為形成了委托代理關(guān)系[2]。詹森(Jensen,M.C.)和麥柯靈(W.H.Meckling)主張，若某人(或多人)雇傭他人為自己帶來利益，由此形成的決策權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)系稱之為委托代理關(guān)系[3]。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，委托代理理論將企業(yè)所有者和經(jīng)營者之間的關(guān)系描述為委托與代理關(guān)系，所有者是企業(yè)資產(chǎn)的委托人，將企業(yè)資產(chǎn)管理的權(quán)利委托給經(jīng)營者；經(jīng)營者是企業(yè)資產(chǎn)的代理人，代理所有者承擔(dān)資產(chǎn)增值的責(zé)任[4]。

然而，由于所有者與經(jīng)營者之間存在信息不對稱，加之經(jīng)營者在委托代理關(guān)系中會尋求個人利益最大化，經(jīng)營者往往會采取一些不利于所有者的行為，由此產(chǎn)生了代理懈怠(agency slack)，導(dǎo)致委托人利益受損，造成代理損耗(agency loss)。委托代理問題的實質(zhì)就是委托人如何通過各種可用的機制盡可能減少代理損耗，保證利益最大化[5]。

20世紀(jì)70年代，委托代理理論開始被用于研究公共官僚與委托人(議會)間關(guān)系，正式引入政治學(xué)研究領(lǐng)域[6]。20世紀(jì)80年代以來，一批學(xué)者利用委托代理理論分析了美國國內(nèi)政治，例如，泰力·M.默(Terry M.Moe)利用委托代理理論分析了美國國會和總統(tǒng)對官僚機構(gòu)的影響。默認(rèn)為，委托代理指委托人雇傭代理人，是要求代理人依據(jù)委托人意愿行動的契約關(guān)系，指出了國會和總統(tǒng)與官僚機構(gòu)之間是存在這種關(guān)系的，進(jìn)而表明了國會和總統(tǒng)有影響官僚政策制定與實施的動機[7]。

經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，委托代理理論在政治學(xué)領(lǐng)域應(yīng)用更為廣泛，其適用范圍囊括了選舉、公共政策、政治決策等。例如，J.馬克·拉姆齊爾(John.Mark Ramseyer)和弗朗西絲·麥考爾·羅森布魯斯(Frances McCall Rosenbluth)也運用委托代理理論對日本政治決策模式進(jìn)行了實證分析，二人認(rèn)為政府的制度框架——政治參與者之間的游戲規(guī)則——決定性地塑造了日本政治競爭和激勵機制，政治家-官僚委托代理關(guān)系在日本政治中曾發(fā)揮重要作用[8]。高安健將以石油危機后田中角榮內(nèi)閣為研究對象，利用委托代理理論論述了首相、大臣、官僚和執(zhí)政黨之間的相互關(guān)系[9]。此外，也有學(xué)者將委托代理理論應(yīng)用到政官關(guān)系和行政改革之中，探討了防止官僚產(chǎn)生代理懈怠的手段(1)詳情可參考以下文獻(xiàn):田中啓介.政官関係における本人·代理人理論と「組織の脆弱性」政治家と情報機関の関係を巡る考察から[J].橫浜國際社會科學(xué)研究,2013,17(45):125-138；佐藤公俊.行財政改革の理論分析[J].高崎経済大學(xué)地域政策學(xué)部·地域政策研究,2014，16(3):31-44.。

(二)委托代理理論的政治邏輯

政治學(xué)領(lǐng)域中的委托代理理論認(rèn)為在政治決策形成過程中存在著雙重委托代理關(guān)系，即選民-政治家委托代理關(guān)系和政治家-官僚委托代理關(guān)系。無論何種層次的委托代理關(guān)系，都會因為信息不對稱、利益沖突等原因產(chǎn)生代理懈怠與代理損耗。因此，如何最大限度避免代理懈怠、減少代理損耗是該理論的核心問題。

1.政治決策形成過程中的雙重委托代理關(guān)系

與經(jīng)濟(jì)學(xué)委托代理理論不同，政治學(xué)中的委托代理理論將研究對象限定為選民、政府和官僚等行為體(圖1)，認(rèn)為：當(dāng)代西方民主政治實行間接民主，選民雖是國家主人，但并未直接參加國家治理和政治決策，而是通過選舉選出政治家組成國會和內(nèi)閣，將決策權(quán)委托給他們。由此，在選民和政治家之間形成了第一重委托代理關(guān)系，選民是委托人，政治家是代理人，而這種委托契約則是國會和內(nèi)閣成立的合法性基礎(chǔ)。

圖1 民主政治關(guān)系委托代理關(guān)系示意圖

受自身精力和時間限制，加之政治利益的考量，政治家們在進(jìn)入內(nèi)閣后往往更重視教育、醫(yī)療等某些特定領(lǐng)域政治課題，以最大限度迎合選民利益訴求，而不會關(guān)注所有的政治課題。為了解決這一問題，政治家將政策制定與實施權(quán)限委托給官僚，進(jìn)而形成第二重委托代理關(guān)系，即政治家是委托人、官僚是代理人。

值得注意的是，政治家在雙重委托代理關(guān)系中既是委托人，將政策制定和實施權(quán)委托給了官僚，又是選民選出的代理人，被賦予了政治決策權(quán)，就必須要參與到政治決策形成過程之中。因此，如何平衡政治家的雙重身份，是實現(xiàn)政治主導(dǎo)的一大難題。

2.委托代理關(guān)系中的代理懈怠與代理損耗

與經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域相同，政治學(xué)中的委托代理理論同樣認(rèn)為在委托代理關(guān)系中一直存在代理懈怠和代理損耗。一方面，委托人與代理人之間存在的信息不對稱為代理懈怠和代理損耗創(chuàng)造了條件。相較選民而言，政治家掌握更多政治決策的信息，更清楚政治決策機制。而相較政治家而言，官僚擁有政策制定所需的專業(yè)知識和技巧，也更了解政策實施過程中需要的資源、出現(xiàn)的問題。因此，每一層的代理人為謀求個人利益，會采取瞞報有害信息、夸大利己信息等行為，造成委托人利益的損失。另一方面，委托人與代理人之間的利益沖突是代理懈怠和代理損耗產(chǎn)生的根源。盡管選民、政治家和官僚存在著一定的共同利益，即：制定最適合社會發(fā)展的政策，這是委托代理關(guān)系確立的基礎(chǔ)。但在執(zhí)行代理的過程中，政治家和官僚往往還會謀求自身利益的實現(xiàn)。具體表現(xiàn)為：政治家追求通過贏得選舉、維持權(quán)力；官僚謀求人事晉升、增加預(yù)算、擴大權(quán)限等。這就導(dǎo)致了代理人在貫徹執(zhí)行委托任務(wù)過程中面對利益沖突時，很可能會采取對委托人不利的行為，從而造成代理損耗。

因此，該理論指出：為了最大限度減少代理懈怠、降低代理損耗，委托人需要通過建立完善激勵制度或者加大監(jiān)督力度監(jiān)管代理人，保證代理人行為契合委托人利益。

二、委托代理理論下鳩山內(nèi)閣“政治主導(dǎo)”改革

佐佐木毅認(rèn)為，政治主導(dǎo)并非加強個別政治家影響，而是確立相應(yīng)政治體制以提高政治家的政策制定能力，即確立以首相為中心的內(nèi)閣主導(dǎo)體制[10]。不僅如此，佐佐木毅在其他地方也進(jìn)行了詳細(xì)敘述。簡單來說，政治主導(dǎo)需實現(xiàn)政府執(zhí)政黨決策一元化、重塑政官關(guān)系(2)具體可參考：佐々木毅.議會制の浮沈がかかる政治主導(dǎo)體制の構(gòu)築[J].論爭 東洋経済,2000(28):59-64.。本節(jié)將基于該定義，探討鳩山內(nèi)閣“政治主導(dǎo)”改革的原因，并梳理鳩山內(nèi)閣的主要改革措施。

(一)政治主導(dǎo)改革原因

“55體制”下，自民黨長期執(zhí)政，黨內(nèi)國會議員以事前審查的方式在政治決策形成過程中發(fā)揮了重要作用，而首相和內(nèi)閣卻被排除在政治決策形成過程之外，只承擔(dān)了簽字蓋章的職責(zé)，這也被稱為是政府執(zhí)政黨二元體制。另外，在長期執(zhí)政過程中，自民黨將政策制定與實施委托給官僚，官僚在政治決策形成過程中的作用也不可替代，“官僚主導(dǎo)”的局面也成為了自民黨傳統(tǒng)政治決策模式的主要特征之一。冷戰(zhàn)后，自民黨傳統(tǒng)政治決策模式已經(jīng)難以處理復(fù)雜多變的國際形勢和國內(nèi)諸多經(jīng)濟(jì)社會問題，實現(xiàn)“政治主導(dǎo)”成為了政治改革的主要目的。

1.政府執(zhí)政黨二元體制導(dǎo)致內(nèi)閣權(quán)限過小

“55體制”下，內(nèi)閣向國會提交的預(yù)算或法案須經(jīng)自民黨總務(wù)會和政調(diào)會審查，這一流程也被稱為事前審查制[11]。

事前審查制作為自民黨黨內(nèi)慣例欠缺透明度。政調(diào)會與總務(wù)會遵循“全員一致”原則，草案審查過程中需要最大限度協(xié)調(diào)各方利益，而該過程并不對外公布。并且，在事前審查制的規(guī)定下，自民黨內(nèi)部早在內(nèi)閣在向國會提交草案前就已完成草案審議與議員質(zhì)詢等程序，這就導(dǎo)致了國會審議的形式化，國會淪為了表決機器，“議會內(nèi)閣制”只是空殼。

此外，族議員的出現(xiàn)并加入政治決策形成過程，加劇了日本政治決策形成過程的不透明度，增加了實現(xiàn)政治主導(dǎo)的難度。選民作為委托人不能實現(xiàn)對代理人的監(jiān)督，而族議員在政治決策形成過程中追求個人利益的行為會造成代理人行為與委托人利益的背離，進(jìn)而導(dǎo)致委托人對代理人的信任危機。正如日本學(xué)者所言，族議員將自身利益界定為再次當(dāng)選，會導(dǎo)致執(zhí)政黨自民黨失去選民信任。具體而言，個別議員忽視自民黨整體利益，以本人再次當(dāng)選為目的參與政治決策，采取散財政策(日語：ばらまき政策)，最終加劇財政負(fù)擔(dān)、自民黨失信于選民[12]210。不僅如此，在事前審查過程中，業(yè)界團(tuán)體利益也會由族議員反映到政策草案之中，雙方頻繁的利益交換促使事前審查制更為穩(wěn)定。

在選民-政治家委托代理關(guān)系中，選民通過選舉將決策權(quán)委托給政治家，執(zhí)政黨組建內(nèi)閣、選出首相進(jìn)行政治決策。然而，在實際政治決策形成過程中，由于事前審查制與族議員的存在，內(nèi)閣淪為蓋章簽字的工具，首相和內(nèi)閣大臣被排除在政治決策形成過程之外。據(jù)自民黨政權(quán)時期一位閣僚回憶稱，內(nèi)閣會議并沒有預(yù)料之外的發(fā)言，內(nèi)閣大臣忙于簽署內(nèi)閣決議文件，而首相需要在所有文件上簽字，更是無暇發(fā)表意見[13]。更甚者，族議員甚至為了維護(hù)相關(guān)省廳利益而阻礙首相和內(nèi)閣制定跨省廳重要政策。

因此，在日本政治決策形成過程中，族議員、官僚、業(yè)界團(tuán)體實質(zhì)上形成“鐵三角”關(guān)系，互相利用，謀取政治利益，擠壓了內(nèi)閣的政治空間(圖2)。所以，日本亟需通過政治主導(dǎo)擴大首相與內(nèi)閣權(quán)限，實現(xiàn)政治決策模式的優(yōu)化。

圖2 族議員、官僚、業(yè)界團(tuán)體“鐵三角”關(guān)系示意圖

2.“官僚主導(dǎo)”弊端嚴(yán)重

政治家-官僚委托代理關(guān)系中，政治家將政策制定與政策實施委托給了官僚，是形成“官僚主導(dǎo)”政治決策模式的主要原因。但是礙于信息不對稱、利益沖突等原因，官僚也并非完全按照政治家意圖采取行動，造成了官僚主導(dǎo)政治決策的諸多弊端。

第一，信息不對稱導(dǎo)致政治家基本無緣政治決策形成過程。與官僚相比，政治家欠缺政策制定所需專業(yè)知識和技巧。因此，官僚主導(dǎo)下，法案制定與利益協(xié)調(diào)皆由省廳官僚主導(dǎo)完成，甚至政策動議環(huán)節(jié)也可以看到官僚的身影。另外，議會審議時，官僚可作為政府委員代替自民黨議員參加國會答辯，回應(yīng)在野黨質(zhì)詢、加速國會審議。需要指出，盡管內(nèi)閣大臣或“族議員”在政策制定過程中會提出要求或詢問進(jìn)度，但是終究難以主導(dǎo)政治決策形成過程。

第二，利益沖突導(dǎo)致官僚系統(tǒng)縱向割據(jù)。政治家-官僚委托代理關(guān)系中，政治家與官僚各自追逐個人利益，甚至官僚內(nèi)部也存在利益沖突，從而造成省廳縱向割據(jù)的局面。經(jīng)濟(jì)高速增長時期，各省廳不顧財政整體狀況，一味增加本省財政預(yù)算，導(dǎo)致財政支出不斷增加，加劇財政赤字。石油危機后，官僚在預(yù)算編制過程中又極力拒絕削減本省相關(guān)預(yù)算，導(dǎo)致財政收支失衡。不僅如此，各省廳縱向割據(jù)局面也導(dǎo)致了權(quán)責(zé)不明。一旦需要跨省廳制定政策，責(zé)任分擔(dān)模糊、行政效率低下等問題就容易出現(xiàn)。例如通產(chǎn)省長期與外務(wù)省爭奪經(jīng)濟(jì)外交主導(dǎo)權(quán)、自治省與大藏省圍繞地方交付稅進(jìn)行了“30年戰(zhàn)爭”等[14]。

更甚者，省廳間縱向割據(jù)也嚴(yán)重影響了日本國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。官僚在貫徹執(zhí)行國會議員委托任務(wù)的過程中，會優(yōu)先追求個人利益，這就必然導(dǎo)致日本國家戰(zhàn)略缺乏整體性。冷戰(zhàn)后，日本亟需實現(xiàn)國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，小澤一郎首次提出了“正常國家”概念。然而，官僚追求省廳利益的劣根性決定了官僚欠缺國家戰(zhàn)略意識，難以從整體視角出發(fā)制定日本國家戰(zhàn)略。因此，國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的必要性和緊迫性逼迫日本盡快實行政治主導(dǎo)改革，加強政治家對官僚的監(jiān)管促使官僚按照政治家意愿行事，從而實現(xiàn)國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

(二)鳩山內(nèi)閣“政治主導(dǎo)”改革措施

自成立以來，民主黨看到了自民黨政府執(zhí)政黨二元體制和官僚主導(dǎo)政治決策模式的弊端，并多次闡述有關(guān)政治主導(dǎo)改革的主張，為鳩山內(nèi)閣實行政治主導(dǎo)改革奠定了思想基礎(chǔ)(3)例如，在2003—2009年期間，民主黨曾發(fā)表了多份政權(quán)公約(マニフェスト)與政策集(政策INDEX)，均涉及到了“政治主導(dǎo)”改革相關(guān)內(nèi)容。除此之外，涉及“政治主導(dǎo)”改革的文件還有《政權(quán)運營委員會報告：為了實現(xiàn)新型政府》(1998年12月)、《行政改革基本方針》(1999年5月)、《為了實現(xiàn)新型政府：民主黨創(chuàng)造最好的國家日本》(2000年1月)、《政權(quán)政策基本方針》(2006年12月)等等。。2009年9月，鳩山由紀(jì)夫成為日本第93任首相，組建鳩山內(nèi)閣，以實現(xiàn)政府執(zhí)政黨決策一元化和重塑政官關(guān)系為線索，實施了一系列“政治主導(dǎo)”改革措施。需要指出，鳩山內(nèi)閣的“政治主導(dǎo)”改革尚未擺脫民主黨的認(rèn)知誤區(qū)，即注重政官關(guān)系調(diào)整，而對實現(xiàn)政府執(zhí)政黨決策一元化的重視不足。這就導(dǎo)致鳩山內(nèi)閣在重塑政官關(guān)系上采取大量措施，而在實現(xiàn)政府執(zhí)政黨決策一元化方面的改革力度尚小。

1.實現(xiàn)政府執(zhí)政黨決策一元化

在選民-政治家委托代理關(guān)系下，政府執(zhí)政黨二元體制和族議員的存在使得內(nèi)閣被排除在政治決策之外，導(dǎo)致日本政治決策缺乏透明度。因此，鳩山內(nèi)閣在改革的基本方針中提出，要“廢除事前審查制，消除政府執(zhí)政黨二元體制，實現(xiàn)一元化，防止族議員出現(xiàn)”[15]?；诖朔结?，鳩山內(nèi)閣在實現(xiàn)政府執(zhí)政黨決策一元化方面主要采取了以下兩條措施：

第一，廢除政策調(diào)查會，實現(xiàn)陳情窗口一元化。2009年9月18日，民主黨干事長小澤一郎向所有民主黨議員發(fā)出了一份名為“有關(guān)政府執(zhí)政黨政治決策一元化”的文件，要求所有議員與利益團(tuán)體的陳情必須由干事長辦公室向內(nèi)閣傳達(dá)，即實現(xiàn)陳情窗口一元化，并明確提出廢除民主黨政策調(diào)查會，旨在重塑政府執(zhí)政黨關(guān)系，消除政府執(zhí)政黨二元體制。改革過后，民主黨接受業(yè)界團(tuán)體或地方陳情的程序發(fā)生了變化：地方自治體和相關(guān)業(yè)界團(tuán)體有關(guān)稅制改革或預(yù)算編制方面的陳情轉(zhuǎn)由以小澤一郎為核心的民主黨干事長辦公室負(fù)責(zé)。同時，民主黨干事長辦公室還要負(fù)責(zé)接洽由民主黨地方組織(都道府縣連)傳達(dá)的地方自治體或業(yè)界團(tuán)體其他方面的利益訴求，并決定是否需要遞交至各省政務(wù)三役處理。此舉旨在防止族議員權(quán)力過大，增強預(yù)算編制過程的透明度，確保公平。同時，民主黨也希望通過處理業(yè)界陳情，強化地方組織建設(shè)[16]。

第二，設(shè)置各省政策會議。各省政策會議由各省廳副大臣主持、民主黨所屬委員會議員參與。會議上，政府向民主黨議員解釋政策草案，接受民主黨議員的政策提案，從而達(dá)到利益協(xié)調(diào)的目的。在小澤一郎看來，“各省政策會議”為黨內(nèi)議員討論內(nèi)閣政策提供了場所。2009年10月6日，農(nóng)林水產(chǎn)省召開了第一次政策會議，民主黨議員、秘書以及官僚共約70人參加。13日，國土交通省的政策會議共有約300人參加，厚生勞動省的政策會議則有約220人參加。不過，政策會議未被賦予其如自民黨政權(quán)調(diào)查會那樣的對執(zhí)政黨審查的權(quán)限[17]，因此具有一定的局限性。

2.重塑政官關(guān)系

2009年9月16日，鳩山內(nèi)閣發(fā)表了《理想政官關(guān)系》報告書，明確了政治家和官僚的職責(zé)，即“政治家作為國民代表行使監(jiān)督權(quán)，確保行政公正、中立。議會內(nèi)閣制下，政治家以國務(wù)大臣、副大臣、大臣政務(wù)官等身份進(jìn)入政府任職，負(fù)責(zé)政策立案、調(diào)整、決定等，同時指揮監(jiān)督官僚。官僚作為全體國民的公仆，理應(yīng)保持政治中立，以專業(yè)性為基礎(chǔ)、以法律為準(zhǔn)繩，負(fù)責(zé)政策實施”。在此基礎(chǔ)上，鳩山內(nèi)閣在重塑政官關(guān)系方面實行了大刀闊斧的改革，主要改革措施有以下三點。

第一，新設(shè)“政務(wù)三役會議”，強化“政務(wù)三役”職能。2009年9月16日，鳩山內(nèi)閣基本方針指出，“以大臣、副大臣、大臣政務(wù)官為中心，各府省設(shè)置政務(wù)三役會議，從國民視角出發(fā)負(fù)責(zé)政策立案與調(diào)整”。政務(wù)三役會議的人員構(gòu)成主要為各省廳大臣、副大臣兩名以及政務(wù)官三名，主要負(fù)責(zé)政策立案、調(diào)整與決定。政務(wù)三役會議增強了各省廳內(nèi)政治家的權(quán)限，政治家得以真正主導(dǎo)政策立案、調(diào)整與決定，有利于在各省廳內(nèi)確立政治主導(dǎo)。

第二，廢除事務(wù)次官會議，設(shè)置閣僚委員會。以往，事務(wù)次官是政治決策形成過程中的主要力量，負(fù)責(zé)政策草案的終審與省廳間協(xié)調(diào)，而事務(wù)次官會議則是“官僚主導(dǎo)”的主要象征。2009年9月18日，鳩山首相向事務(wù)次官訓(xùn)話，稱廢除事務(wù)次官會議、禁止事務(wù)次官召開定期記者見面會、禁止省廳間官僚溝通，給官僚造成了巨大沖擊。由此，以往在政治決策形成過程中發(fā)揮主要作用的事務(wù)次官話語權(quán)下降，以官僚為主的自下而上型政治決策模式發(fā)生改變，政務(wù)三役取代官僚負(fù)責(zé)政策立案與省廳間利益協(xié)調(diào)[16]。

同時，鳩山首相新設(shè)了“閣僚委員會”，由首相與議題相關(guān)閣僚參加，共同協(xié)商、制定對策。2009年9月18日，鳩山首相與其他三名閣僚齊聚首相官邸，召開第一次“閣僚委員會”。閣僚委員會的設(shè)置，旨在實現(xiàn)重要政策課題由首相和有關(guān)閣僚展開實質(zhì)性討論的目的，即由以閣僚為主的政治家就重要政策課題進(jìn)行綜合調(diào)整[18]。表1是鳩山內(nèi)閣時期閣僚委員會召開情況，可以看出閣僚委員會討論議題眾多，并且根據(jù)議題不同，名稱出現(xiàn)相應(yīng)變化，例如“全球變暖閣僚委員會”“基本政策閣僚委員會”等。

表1 鳩山內(nèi)閣時期閣僚委員會召開情況

第三，增設(shè)“國家戰(zhàn)略室”與“行政刷新會議”。鳩山內(nèi)閣成立后，為了確保首相官邸在政治決策形成過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用、降低官僚尤其是財務(wù)省官僚在預(yù)算編制時的地位，分別設(shè)置了“國家戰(zhàn)略室”和“行政刷新會議”，并分別任命菅直人與仙谷由人擔(dān)任國家戰(zhàn)略擔(dān)當(dāng)大臣和行政刷新大臣。其實，“國家戰(zhàn)略室”和“行政刷新會議”并非是民主黨2009年才提出的新設(shè)想。“國家戰(zhàn)略室”這一設(shè)想來自于2003年松井孝治等人制定的2003年政權(quán)公約，其前身為“內(nèi)閣財政局”，而行政刷新則來自于2005年政權(quán)公約。

根據(jù)《設(shè)置國家戰(zhàn)略室相關(guān)規(guī)定》，國家戰(zhàn)略室設(shè)在內(nèi)閣官房之下，負(fù)責(zé)制定、綜合調(diào)整稅制財政大綱、經(jīng)濟(jì)運營基本方針以及內(nèi)閣其他重要政策基本方針等首相特命事項[19]。“行政刷新會議”設(shè)置在內(nèi)閣府之下，負(fù)責(zé)重審國家預(yù)算、國家制度及行政職責(zé)等，同時評估國家和地方公共團(tuán)體、民間團(tuán)體作用[20]。2009—2010年，鳩山內(nèi)閣通過行政刷新會議共進(jìn)行了兩次事業(yè)甄別。2009年11月11-13日，鳩山內(nèi)閣通過事業(yè)甄別勒令停止約100多項事業(yè)項目，削減了事業(yè)項目資金約1.7萬億日元。2010年4月份對獨立行政法人開展事業(yè)甄別，如外務(wù)省下轄的“國際合作機構(gòu)”、國土交通省下轄的“住宅金融支援機構(gòu)”等。據(jù)統(tǒng)計，此次甄別有16家法人的34項事業(yè)被要求撤銷，共節(jié)約了開支約600億日元[21]。正如野中尚人所說，“民主黨通過行政刷新會議舉行的事業(yè)甄別是改革政策中為數(shù)不多的成功案例，正也是政權(quán)交替帶來的直接效果”[22]。

三、鳩山內(nèi)閣“政治主導(dǎo)”改革失敗原因

總體來看，鳩山內(nèi)閣時期在重塑政官關(guān)系、實現(xiàn)政府執(zhí)政黨決策一元化采取了諸多改革措施，取得了一定成效。但是，政治決策形成過程中一味排除官僚、限制議員參與政治決策也帶來諸多負(fù)面效果，例如政治家出錯頻頻、官僚消極怠工甚至暗中報復(fù)等。受此影響，鳩山內(nèi)閣不得不于2010年6月黯然辭職。本節(jié)將基于選民-政治家和政治家-官僚雙重委托代理關(guān)系，分析鳩山內(nèi)閣政治主導(dǎo)改革失敗的原因。

(一)選民-政治家委托代理關(guān)系層面：背離選民意愿、損害政治家利益

如前所述，選民-政治家委托代理關(guān)系中，選民通過選舉將決策權(quán)委托給政治家，政治家必然要按照選民意愿行動，即在政治決策形成過程中充分反映選民利益訴求，這也是政治家謀求個人利益的最優(yōu)方式。因此，選舉是選民檢驗政治家是否完成委托任務(wù)的最優(yōu)方式，這就要求政治家必須通過參與政治決策、制定符合選民利益訴求的政策，維系選民支持，實現(xiàn)再次當(dāng)選、維持現(xiàn)有權(quán)力的目的。

鳩山內(nèi)閣實施廢除政調(diào)會、設(shè)置各省政策會議、陳情窗口一元化等措施具有兩面性。一方面，最大限度減少了執(zhí)政黨議員、利益團(tuán)體和官僚對政治決策的參與，保證了內(nèi)閣和首相在政治決策形成過程中的主導(dǎo)權(quán)和獨立權(quán)。另一方面，鳩山內(nèi)閣改革措施的負(fù)面效果也較為明顯，如小澤一郎權(quán)限過大、后排議員難以參與政治決策形成過程等，而這些負(fù)面效果影響了選民-政治家委托代理關(guān)系的穩(wěn)定。

首先，小澤一郎權(quán)限過大導(dǎo)致政治家行為背離選民意愿。隨著鳩山內(nèi)閣政府執(zhí)政黨決策一元化改革的推進(jìn)，小澤一郎權(quán)限逐漸增強，甚至有人提出了“小澤一元化”的觀點(4)詳見：清水真人.平成デモクラシー史[M].東京：ちくま新書,2018:282-285.。如此，政治家在政治決策時易采取違背政權(quán)公約、忽視選民利益訴求的行動，如提升政策門檻等，從而形成代理損耗，即選民利益受損。例如，2009年12月16日，小澤一郎率人闖入首相官邸，向鳩山提出一份“執(zhí)政黨要求”，稱在實施孩童補貼時限制家庭收入[23]，這嚴(yán)重違反了民主黨“中學(xué)畢業(yè)前給予每個孩子每月26 000日元補貼”的承諾，該行為背離了委托人選民的意愿。選民作為委托人，一旦利益受損，會通過內(nèi)閣支持率反映出來，并在下次選舉時重新選擇代理人、確立新的委托代理關(guān)系。鳩山內(nèi)閣時期，內(nèi)閣支持率和民主黨支持率雙雙持續(xù)下降、2012年民主黨眾議院選舉失利均證實了這一觀點(表2、圖3)。

表2 2009年、2012年日本眾議院選舉結(jié)果對比表

圖3 鳩山內(nèi)閣時期鳩山內(nèi)閣支持率、民主黨支持率變化趨勢圖

其次，后排議員難以參與政治決策損害了政治家個人利益。政務(wù)三役包攬以往官僚承擔(dān)的諸多工作，公務(wù)繁忙，而其他議員則被排除在政治決策形成過程之外，參與政治決策渠道受限。另外，各省廳雖然設(shè)置了政策會議，但是政策會議不具備任何權(quán)限，民主黨議員即使提出利益訴求也無濟(jì)于事，最后出席議員逐漸減少[24]。后排議員難以參與政治決策，意味著其背后勢力的利益訴求難以實現(xiàn)，無法實現(xiàn)選民的委托任務(wù)，繼而難以實現(xiàn)再次當(dāng)選、維持權(quán)力的個人利益。對此，海江田萬里曾抱怨稱：“我們這些落選后復(fù)活當(dāng)選的議員，有很好的政策提案。但是，一旦沒有參與政治決策的渠道，我們這些人的作用也發(fā)揮不了”[25]。

(二)政治家-官僚委托代理關(guān)系層面：加大立法成本、威脅官僚利益

如前所言，政治家-官僚委托代理關(guān)系中，雙方存在信息不對稱和利益沖突，從而出現(xiàn)代理懈怠。若要最大限度減小代理懈怠，政治家需要平衡“監(jiān)督成本”與“立法成本”。簡而言之，政治家可以始終監(jiān)視官僚，確保官僚行為符合政治家利益，但是這往往需要消耗大量時間和精力，這就形成了“監(jiān)督成本”。同時，政治家可以中止委托代理關(guān)系或者減少委托任務(wù)，自己承擔(dān)政策制定和實施任務(wù)。而政治家在這一過程中收集資料、參與政策討論、聽取利益訴求等事務(wù)上耗費的時間和精力則為“立法成本”。另外，政策負(fù)面評價及其后果也被視為是“立法成本”的一部分[12]244。

鳩山內(nèi)閣廢除事務(wù)次官會議、政治決策一味排除官僚，加劇了雙方信息不對稱、阻礙了官僚向上晉升渠道，加劇了代理懈怠。簡單而言，政治家掌握著今后政策制定方向，官僚掌握著政策制定和實施的專業(yè)知識與技巧。但是，政治家出于對官僚的信任危機，導(dǎo)致雙方并未實現(xiàn)有效溝通，信息交換滯后，增加了政治家工作量，從而加大立法成本。

同時，利用行政刷新會議進(jìn)行事業(yè)甄別的做法也存在一定的問題。鳩山內(nèi)閣利用行政刷新會議進(jìn)行事業(yè)甄別雖然吸引了日本國民注意力，為其樹立了正面形象，但兩次事業(yè)甄別并沒有為鳩山內(nèi)閣籌措足夠財源實現(xiàn)政權(quán)公約。并且，鳩山內(nèi)閣的事業(yè)甄別活動是以省廳管轄的獨立行政法人為對象，削減權(quán)限、減少預(yù)算，實際上損害了官僚個人利益，促使官僚(代理人)采取了有損政治家(委托人)利益的行為，增加了代理損耗。

鳩山內(nèi)閣難以左右省廳官僚人事晉升，尚未建立起完善的官僚激勵機制，加上政治主導(dǎo)改革將官僚排除在政治決策之外，削減了省廳預(yù)算，嚴(yán)重?fù)p害了官僚個人利益，最終招致了官僚的報復(fù)。例如，防衛(wèi)政策局長高見澤將林對美國助理國務(wù)卿坎貝爾建議稱美國不應(yīng)接受縣外搬遷的方針，要亮明堅決拒絕的態(tài)度。不僅如此，外務(wù)省事務(wù)次官藪中三十二向美國大使魯斯建議，日本正處于政治過渡期，比起正式協(xié)商，日美兩國最好是拋開政治家舉行非正式對話[26]。這也成為了鳩山內(nèi)閣難以在普天間美軍基地搬遷問題上取得進(jìn)展的原因之一，間接加速了鳩山內(nèi)閣辭職步伐。

綜上所述，鳩山內(nèi)閣的政治主導(dǎo)改革損害了選民、政治家和省廳官僚三方利益，給選民-政治家和政治家-官僚雙重委托代理關(guān)系造成了負(fù)面影響，最終致使改革失敗。從選民-政治家委托代理關(guān)系來看，政治家難以參與政治決策，政策制定忽視了選民利益訴求，政治家無法維持現(xiàn)有權(quán)力，損害了政治家個人利益，同時，政治家行動不符合選民意愿，導(dǎo)致選民利益受損，引發(fā)了選民對鳩山內(nèi)閣的信任危機。從政治家-官僚委托代理關(guān)系來看，鳩山內(nèi)閣在政治決策形成過程中排除官僚，妨礙官僚晉升、削減省廳預(yù)算，危害了官僚利益，加劇了官僚代理懈怠，并增加了代理損耗，即因官僚消極怠工與暗中報復(fù)加速鳩山內(nèi)閣總辭職步伐。

結(jié) 語

為了實現(xiàn)政治主導(dǎo)，鳩山內(nèi)閣實施了多項改革措施，例如廢除事務(wù)次官會議、廢除政調(diào)會、加強政務(wù)三役職能、新設(shè)國家戰(zhàn)略室與行政刷新會議等，將政治決策主導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在政治家手中，官僚依據(jù)政治家政治決策行動，在一定程度上實現(xiàn)了政治主導(dǎo)。但是，鳩山內(nèi)閣時期的政治主導(dǎo)改革，給選民-政治家和政治家-官僚雙重委托代理關(guān)系均造成了負(fù)面影響，小澤權(quán)限過大招致了政治家行為忽視選民利益訴求，加之鳩山內(nèi)閣限制了議員、業(yè)界團(tuán)體和官僚參與政治決策的渠道，損害了選民、政治家和官僚的三方利益，為官僚強烈報復(fù)、后期民主黨分裂和民主黨選舉失利留下了隱患，因此，鳩山內(nèi)閣的政治主導(dǎo)改革非但沒有減少代理懈怠，反而加大了代理損耗，最后導(dǎo)致了鳩山內(nèi)閣的黯然收場和2012年民主黨眾議院選舉失利。因此，從改革結(jié)果來看，鳩山內(nèi)閣時期的政治主導(dǎo)改革無疑是失敗的。

鳩山內(nèi)閣的政治主導(dǎo)改革措施雖未達(dá)到預(yù)期效果，也未能確立起相應(yīng)的制度保障。但是，不可否認(rèn)的是鳩山內(nèi)閣的改革試錯給后任日本政府留下了經(jīng)驗教訓(xùn)。2012年12月，安倍晉三再次當(dāng)選日本首相，推行了一系列政治主導(dǎo)改革措施，設(shè)立內(nèi)閣人事局掌握了事務(wù)次官等高級官僚人事任命，確保了官僚嚴(yán)格按照政治家意愿行動。不僅如此，安倍首相在黨內(nèi)地位強勢，自民黨內(nèi)難以公開反對安倍首相，政府提出的法案更容易在黨內(nèi)通過。由此一來，首相官邸在政治決策形成過程中的主導(dǎo)作用大大增強，可以認(rèn)為很大程度上實現(xiàn)了政治主導(dǎo)。然而，隨著2017年“森友學(xué)園”和“加計學(xué)園”丑聞相繼曝光，也有人開始認(rèn)為安倍首相過于集權(quán)，官僚往往揣測首相官邸和安倍首相意圖行動，甚至有人提出了“官僚政治化”的觀點。

本文以委托代理理論為視角，基于選民-政治家和政治家-官僚雙重委托代理關(guān)系對鳩山內(nèi)閣政治主導(dǎo)改革失敗的原因進(jìn)行了剖析。但是，研究還尚顯不足，例如本文并未深入探討在政治主導(dǎo)改革過程中委托人應(yīng)建立何種激勵機制限制代理人行為、代理人是否需要保持主觀能動性及如何保持主觀能動性等等。因此，如何利用委托代理理論分析第二次安倍政權(quán)政治主導(dǎo)改革及其出現(xiàn)的問題是本研究接下來要關(guān)注的課題。