電力體制改革背景下我國(guó)電力法律體系完善思考

■ 三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院 范姣艷 楊吉敏

《中華人民共和國(guó)電力法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《電力法》）自1996年正式實(shí)施，其作為規(guī)范電力事業(yè)的基本法律，可謂是整個(gè)電力法律規(guī)范系統(tǒng)的“小憲法”[1]。在《電力法》實(shí)施后，國(guó)務(wù)院先后發(fā)布實(shí)施了31部行政法規(guī)，涉及電力領(lǐng)域的部門(mén)發(fā)布實(shí)施了1370個(gè)部門(mén)規(guī)章，形成了相對(duì)完善的電力法律體系，這也為我國(guó)電力事業(yè)的發(fā)展和規(guī)范發(fā)揮了巨大的作用。

但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)行有效的電力法律體系并不能適應(yīng)電力行業(yè)發(fā)展的新情況和新要求，為了解決這些問(wèn)題，我國(guó)先后進(jìn)行了三次電力體制改革。2002年之前的電力體制改革致力于電力建設(shè)以及電力供需矛盾的解決等問(wèn)題。2002—2015年之間電力體制改革要求電力行業(yè)“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，使電力行業(yè)初步形成了多元化的市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)格局。2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》，這標(biāo)志著我國(guó)電力行業(yè)進(jìn)入了新一輪的改革。此輪電力體制改革以“管住中間，放開(kāi)兩頭”為主要方向，要求進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)的市場(chǎng)化。在“2022全國(guó)能源工作會(huì)議”中，國(guó)家能源局指出，電力體制改革是新一輪能源革命的關(guān)鍵，要加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系，積極推進(jìn)電力市場(chǎng)化交易。

可以看出，新一輪電力體制改革要求還原電力的商品屬性，在國(guó)家、企業(yè)、用戶(hù)之間進(jìn)行責(zé)、權(quán)、利的分配與再分配[2]，最終形成電力行業(yè)的市場(chǎng)化機(jī)制。但是《電力法》早在1985年就開(kāi)始起草，鑒于當(dāng)時(shí)我國(guó)電力緊缺的國(guó)情及集資辦電的國(guó)策，《電力法》自1996年正式實(shí)施以來(lái)，帶有明顯的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、政府管控特色，《電力法》因此被廣大學(xué)者詬病為“電力行政管理法”，電力法律體系明顯與新一輪電力體制改革要求的市場(chǎng)化機(jī)制改革相違背，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展理念的提出，電力法律體系與新一輪電力體制改革的矛盾逐漸突出。本論文在剖析我國(guó)現(xiàn)行電力法律體系存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了優(yōu)化建議，以期對(duì)我國(guó)電力法律制度建構(gòu)有所裨益。

我國(guó)電力法律體系的問(wèn)題剖析

盡管我國(guó)目前已經(jīng)形成了層次較為分明、內(nèi)容較為全面的電力法律體系，但與我國(guó)電力體制改革、電力行業(yè)市場(chǎng)化機(jī)制轉(zhuǎn)型的要求還有一定的差距，我國(guó)現(xiàn)行電力法律體系主要存在以下問(wèn)題：

制度建設(shè)滯后于市場(chǎng)化演進(jìn)

《電力法》目前已實(shí)施20多年，這20多年里，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，低碳、循環(huán)、綠色發(fā)展理念深入人心，被廣大學(xué)者詬病的電力法律體系已不能滿(mǎn)足市場(chǎng)化的演進(jìn)趨勢(shì)，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面體現(xiàn)在《電力法》的立法理念上，另一方面體現(xiàn)在電價(jià)的定價(jià)模式上。

《電力法》在頒布實(shí)施后的20多年里，進(jìn)行了3次修正，但對(duì)于《電力法》的立法理念，幾次修正都未發(fā)生變化?！峨娏Ψā返谝粭l對(duì)立法目的進(jìn)行了闡述，可以明顯看出，其帶有明顯的集資辦電時(shí)期的電力體制特色。在那個(gè)電力緊缺、供需矛盾突出的年代，《電力法》立足于電力事業(yè)的發(fā)展和安全運(yùn)行，其立法目的在于保障居民“有電用”。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，電力體制改革的深入，現(xiàn)行《電力法》的立法理念缺乏對(duì)售電側(cè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的考慮，在能源可持續(xù)發(fā)展背景下，其立法目的也未考慮對(duì)環(huán)境保護(hù)的規(guī)制責(zé)任?？偟恼f(shuō)來(lái)，在新一輪的電力體制改革中，電力法的立法理念不能再局限于“有電用”，而應(yīng)過(guò)渡到“用好電”層面上來(lái)。

電力法律體系的制度建設(shè)滯后于市場(chǎng)化演進(jìn)，還體現(xiàn)在電價(jià)上?！峨娏Ψā分幸?guī)定電價(jià)實(shí)行“同網(wǎng)同質(zhì)同價(jià)”?？墒沁@樣的“半市場(chǎng)、半行政”格局，會(huì)導(dǎo)致煤電不聯(lián)動(dòng)[3]，而且正因?yàn)檫@樣，我國(guó)采用的“核定成本加合理利潤(rùn)”的電價(jià)定價(jià)模式就不能準(zhǔn)確反映市場(chǎng)的供求關(guān)系，會(huì)導(dǎo)致電價(jià)失真。此外，我國(guó)目前在制定電價(jià)時(shí)，尚未將環(huán)境成本考慮進(jìn)去，在可持續(xù)發(fā)展背景下，這將不利于電力行業(yè)綠色低碳的發(fā)展[4]。

對(duì)可再生能源開(kāi)發(fā)的規(guī)定不完善

在新一輪的電力體制改革中，我們需要考慮環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，更需要追本溯源，重視可再生能源的規(guī)制問(wèn)題，但是我國(guó)現(xiàn)行電力法律體系對(duì)可再生能源開(kāi)發(fā)的規(guī)定并不完善，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是我國(guó)現(xiàn)行《電力法》中的部分條文內(nèi)容與我國(guó)《可再生能源法》中的條文內(nèi)容沖突；另一方面，隨著我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的提出，碳排放交易制度、環(huán)境保護(hù)稅制度尚未納入《電力法》中。

《電力法》第五章對(duì)“電價(jià)與電費(fèi)”進(jìn)行了專(zhuān)章規(guī)定，其中第三十七條規(guī)定，電價(jià)實(shí)行同網(wǎng)同質(zhì)同價(jià)。在《可再生能源法》第五章中也對(duì)電價(jià)進(jìn)行了專(zhuān)章規(guī)定，其中十九條規(guī)定，可再生能源電價(jià)可以高于常規(guī)電價(jià)，從法律條文中可以直觀(guān)看出，兩部法律關(guān)于電價(jià)的定價(jià)規(guī)則存在沖突。另外，2020年9月，我國(guó)在國(guó)家層面正式提出“雙碳”目標(biāo)，但我國(guó)現(xiàn)行電力法律體系并未將其中的相關(guān)制度融入條文中。在新一輪電力體制改革中，可以適時(shí)將碳排放權(quán)交易制度、用能權(quán)交易制度、綠色電力證書(shū)制度、環(huán)境保護(hù)稅等制度等納入《電力法》的規(guī)則體系中[5]。

電力法律體系比例配置不當(dāng)

我國(guó)現(xiàn)行電力法律體系比例配置不當(dāng)，法律規(guī)范滯后甚至缺失，且細(xì)讀條文，發(fā)現(xiàn)上下位法律規(guī)范還有一些地方存在沖突。

關(guān)于電力法律體系，我國(guó)現(xiàn)行有效的行政法規(guī)共計(jì)31部，但近幾年國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施的行政法規(guī)僅2019年頒布的《電力供應(yīng)與使用條例》，余下30部行政法規(guī)均是在2011年之前發(fā)布實(shí)施的。我國(guó)現(xiàn)行有效的部門(mén)規(guī)章有1370部，其中2021年發(fā)布實(shí)施了32部，其他部門(mén)規(guī)章大多是2015年之前制定實(shí)施的。2015年對(duì)于電力事業(yè)具有里程意義，自此之后，我國(guó)開(kāi)啟了新一輪的電力體制改革，但是從這些法律規(guī)范發(fā)布的數(shù)量及時(shí)間可以直觀(guān)看出，我國(guó)電力領(lǐng)域的法律規(guī)范嚴(yán)重滯后，沒(méi)有隨著電力體制改革的市場(chǎng)化方向發(fā)展而改進(jìn)，電力法律體系比例配置不合理，主要集中在部門(mén)規(guī)章層面，法律效力低，針對(duì)性不強(qiáng)。而且，由于電力行業(yè)的法規(guī)大多集中在部門(mén)法規(guī)之下，在比例配置不平衡的情況下，電力法律體系中部門(mén)和地區(qū)之間就會(huì)存在因?yàn)橥环蓡?wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議的情況，并且由于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位有限以及法律上存在空白，就可能會(huì)使得上述爭(zhēng)議不能得到有效解決[6]。

我國(guó)電力法律體系的優(yōu)化

培育電力行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)

法律具有滯后性，在電力體制改革背景下，我國(guó)現(xiàn)行有效的電力法律體系的制度建設(shè)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于市場(chǎng)化的演進(jìn)，電力法律體系的立法理念也不符合當(dāng)前市場(chǎng)化發(fā)展的需要，優(yōu)化我國(guó)電力法律體系，首先需要重塑電力法律體系的立法理念，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)電價(jià)的市場(chǎng)化改革。

我國(guó)現(xiàn)行《電力法》第一條對(duì)立法理念進(jìn)行了規(guī)定，從其規(guī)定可以看出，其立法理念與電力體制改革要求的《電力法》的功能定位出現(xiàn)了銜接不暢的情況，原立法理念還停留在電力行業(yè)傳統(tǒng)自然壟斷理念上，對(duì)電力行業(yè)發(fā)輸配售端進(jìn)行政府管控。在電力行業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)改革要求下，未考慮到售電側(cè)的利益，在綠色、低碳可持續(xù)發(fā)展背景下，未考慮到環(huán)境保護(hù)的規(guī)制責(zé)任，筆者建議在重塑電力法律體系時(shí)考慮上述因素，將推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)加入《電力法》的立法理念中。培育電力行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，還需要對(duì)現(xiàn)行電價(jià)的定價(jià)模式進(jìn)行調(diào)整。在電力行業(yè)市場(chǎng)化改革要求下，電價(jià)的定價(jià)模式應(yīng)區(qū)分生存型用電和發(fā)展型用電進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于大眾日常生活、生產(chǎn)需要的生存型用電，應(yīng)該依然由政府定價(jià)；對(duì)于工業(yè)企業(yè)盈利為目的的發(fā)展型用電，應(yīng)該由市場(chǎng)來(lái)定價(jià)。因?yàn)閷?duì)于普通大眾來(lái)說(shuō)，電力實(shí)則是一種公共服務(wù)，它關(guān)系個(gè)人的基本生活，更關(guān)系社會(huì)的安全秩序，只有政府定價(jià)，才能避免市場(chǎng)定價(jià)帶來(lái)的波動(dòng)，也符合政府承擔(dān)公共責(zé)任這一社會(huì)定位。而對(duì)于發(fā)展型用電，采用市場(chǎng)定價(jià)，符合電力體制市場(chǎng)化改革的要求，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，也會(huì)促進(jìn)工業(yè)企業(yè)的發(fā)展。

構(gòu)建環(huán)保型電力法律體系

2017年12月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，就將電力作為碳減排的首期適用對(duì)象，電力法律體系的優(yōu)化，需要構(gòu)建環(huán)保型電力法律體系，不僅符合我國(guó)當(dāng)前倡導(dǎo)的低碳循環(huán)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，更有助于我國(guó)雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[7]。如何構(gòu)建環(huán)保型電力法律體系，這就要求我們一方面將電力法律體系中與《可再生能源法》的規(guī)定存在沖突的地方進(jìn)行調(diào)整。在前文已經(jīng)論述現(xiàn)行有效的電力法律體系與《可再生能源法》部分條文的規(guī)定存在沖突，構(gòu)建環(huán)保型電力法律體系，有必要對(duì)兩者存在沖突的地方進(jìn)行協(xié)調(diào)，但協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)不是一方的取舍，應(yīng)該在綜合考慮當(dāng)前電力體制改革背景、市場(chǎng)的供需問(wèn)題以及環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求下進(jìn)行協(xié)調(diào)。另一方面，為了構(gòu)建環(huán)保型電力法律體系，前文提及在電力法律體系中要體現(xiàn)碳排放權(quán)交易制度、綠色電力證書(shū)制度、環(huán)境保護(hù)稅等制度，筆者也建議可以在《電力法》中新設(shè)一章來(lái)專(zhuān)門(mén)規(guī)定清潔可再生能源的開(kāi)發(fā)與使用。

完善電力體系法律規(guī)范

在電力行業(yè)市場(chǎng)化改革背景下，我國(guó)現(xiàn)行有效的電力法律體系暴露出了很多問(wèn)題，因此在電力體制深入改革的過(guò)程中，需要進(jìn)一步完善電力體系法律規(guī)范。須對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)之間沒(méi)有有效聯(lián)系甚至存在沖突的部分進(jìn)行調(diào)整，必要的話(huà)，甚至可以結(jié)合電力體制改革現(xiàn)狀進(jìn)行立法工作，進(jìn)而不斷完善電力法律體系。在立法上，要協(xié)調(diào)各個(gè)層級(jí)法律發(fā)布的數(shù)量，加強(qiáng)高位階立法工作的開(kāi)展，以便在上下位法存在沖突時(shí)有法可依，也為電力法律體系中的行政法規(guī)、規(guī)章制度的制定提供參考。

誠(chéng)然，我國(guó)現(xiàn)行電力法律體系對(duì)我國(guó)電力事業(yè)的運(yùn)行發(fā)揮了重要作用，但隨著電力體制市場(chǎng)化改革的深入，立足于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代頒布的《電力法》及其構(gòu)成的電力法律體系暴露出了太多問(wèn)題，不能適應(yīng)電力行業(yè)發(fā)展的新情況和新要求。本論文對(duì)我國(guó)現(xiàn)行電力法律體系存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并有針對(duì)性地指出優(yōu)化電力法律體系，需要培育電力行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，需要構(gòu)建環(huán)保型電力法律體系，更需要完善電力體系法律規(guī)范。相信在電力法律體系不斷完善的過(guò)程中，我國(guó)的電力事業(yè)一定會(huì)又好又快地發(fā)展。