政府數(shù)據(jù)開放成效影響因素研究*

鄧 崧 楊 迪 李鵬麗

(云南大學 昆明 650500)

1 問題的提出

互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、傳感技術等大數(shù)據(jù)技術的普及，已經(jīng)成為開啟數(shù)字時代的關鍵推手，每一次生產(chǎn)關系或者說技術的創(chuàng)新，都必定引起生產(chǎn)力、社會結構的變革。數(shù)字時代的到來創(chuàng)新了社會運轉模式，推動著政府、社會與市場之間關系變革，同時也轉變了傳統(tǒng)政府治理方式與治理邏輯。政府數(shù)據(jù)開放是大數(shù)據(jù)背景下政府創(chuàng)新治理方式的重要組成，也是構建數(shù)字政府的關鍵一環(huán)[1]，正助推地方政府從傳統(tǒng)型供給轉向精細化服務，從靜態(tài)式監(jiān)督轉向動態(tài)型監(jiān)管，從單向度管理轉向協(xié)同化治理。

我國主要以地方試點的方式開展政府數(shù)據(jù)開放，但從全國開放實踐來看，目前尚處于數(shù)據(jù)開放萌芽期。根據(jù)復旦大學“中國開放樹林指數(shù)網(wǎng)”的統(tǒng)計，截至2020年上半年，我國地方政府共推出130個數(shù)據(jù)開放平臺，數(shù)量日趨增長[2]。但快速發(fā)展過后，當前我國省級政府數(shù)據(jù)開放進程進入“放緩”期，平臺上線量由升轉降，省級政府數(shù)據(jù)開放的推進逐漸呈兩級分化態(tài)勢：較早建設數(shù)據(jù)開放平臺的省份開放成效顯著，其他尚未建成數(shù)據(jù)開放平臺的省份仍在躊躇不前。除此之外，我國各地區(qū)之間的數(shù)據(jù)開放水平呈現(xiàn)出較明顯的不平衡性，根據(jù)歷年的“中國開放樹林指數(shù)”排名，一些較發(fā)達的東部沿海地區(qū)(如江蘇)的綜合排名并未像綜合實力一般名列前茅，與此同時部分西部地區(qū)(如貴州)的排名卻躋身前列，究竟是什么原因造成了各省之間政府數(shù)據(jù)開放成效的差異？什么樣的因素組合可以生成高水平的省級政府數(shù)據(jù)開放成效？

2 文獻綜述

數(shù)據(jù)開放是信息和通信技術領域的一個新趨勢，尤其針對政府數(shù)據(jù)的開放，在提升政府透明度、加強監(jiān)督問責機制、刺激經(jīng)濟增長等方面都有巨大潛力[3]?；谡當?shù)據(jù)開放的樂觀效益及積極影響，越來越多的國家將目光轉向通過數(shù)據(jù)開放創(chuàng)造更大的社會和商業(yè)價值，改善社會治理。在此背景下，政府數(shù)據(jù)開放在公共管理領域掀起一波熱議。關于數(shù)據(jù)開放成效的評價與影響因素研究更是得到了學界的廣泛關注。

2.1 成效評價

鄧崧等基于投入產(chǎn)出的視角,運用DEA模型,對13個省級政府數(shù)據(jù)開放展開效率評價， 結果表明上海市政府數(shù)據(jù)開放效率位列第一[4]。Yu Harlan等將開放政府的政治因素及數(shù)據(jù)開放的技術分開研究，從技術—價值角度，搭建了一個評價框架衡量政府數(shù)據(jù)開放績效[5]。王迪等從用戶視角切入，探究當前各地方政府數(shù)據(jù)開放平臺已發(fā)揮的作用，并結合多地政府數(shù)據(jù)開放平臺存在的開放數(shù)據(jù)價值挖掘淺層、用戶開發(fā)效率偏低的問題，構建了具體的評估框架體系[6]。

2.2 影響因素研究

為了重塑并最大限度創(chuàng)造數(shù)據(jù)價值，世界各國政府陸續(xù)加入數(shù)據(jù)開放行列，向公眾提供相關政府數(shù)據(jù)及信息。上官莉娜等運用模糊集定性比較分析方法探究省級政府數(shù)據(jù)開放績效的影響因素與生成機制，提出高績效的生成機制包括了行政自我激勵與規(guī)制機制、社會反饋機制和符合協(xié)同機制[7]。劉紅波等從激勵因素(驅動力)和障礙因素(抗阻力)兩個方面梳理了政務數(shù)據(jù)共享的關鍵影響因素,并提出政務數(shù)據(jù)共享存在技術支撐、組織創(chuàng)新和系統(tǒng)實現(xiàn)三條路徑[8]。劉淑妍等基于TOE分析框架，利用模糊集定性比較分析方法，對我國上線政府數(shù)據(jù)開放平臺的20個省份進行組態(tài)分析，提出了內(nèi)外聯(lián)動型、技術驅動型、組織驅動型和壓力主導型四類生成數(shù)據(jù)高開放水平的路徑[9]。

2.3 文獻述評

隨著大數(shù)據(jù)技術的快速發(fā)展以及在各行業(yè)的滲透應用，各國將政府數(shù)據(jù)看作重要戰(zhàn)略資源，陸續(xù)加入開放數(shù)據(jù)浪潮。目前，國內(nèi)政府數(shù)據(jù)開放的理論與方法尚未成熟，大多停留在單一影響因素與政府數(shù)據(jù)開放成效的線性關系，而多因素的組態(tài)研究則以公眾壓力與政策壓力分析為主，缺乏企業(yè)角度研究。企業(yè)作為社會中的重要主體，對政府數(shù)據(jù)開放成效也會產(chǎn)生重要影響，因此，需要將企業(yè)納入數(shù)據(jù)開放成效的分析框架。

3 研究設計

3.1 研究方法

由于政府數(shù)據(jù)開放成效是連續(xù)變量的不斷作用結果，包括財政支持、政策制度、數(shù)字人才等模糊變量，因此采用模糊集定性比較分析(FSQCA)而非清晰集的簡單二元劃分方法(CSQCA)。FSQCA有利于觀察不同條件變量的多重組合對于政府數(shù)據(jù)開放成效的影響，避免人為對變量進行主觀賦值，最大限度地保留數(shù)據(jù)的原始性，從而保證結果的可信度。

表1 政府數(shù)據(jù)開放影響因素的研究情況

3.2 模型構建

大數(shù)據(jù)時代，形成一個開放的數(shù)據(jù)生態(tài)體系十分必要[10]。面對日趨熱烈的數(shù)據(jù)開放運動，國內(nèi)外學者紛紛對政府數(shù)據(jù)開放成效影響因素展開分析。政府數(shù)據(jù)開放并不等于簡單地將數(shù)據(jù)公之于眾，整個公開過程還涉及數(shù)據(jù)開放的制度基礎、組織保障、開放主體、開放范圍等因素的影響。

價值鏈理論認為，“投入—過程—產(chǎn)出”鏈條中，投入產(chǎn)出最大化的實現(xiàn)過程是不透明的，稱之為“過程黑箱”[15]。政府數(shù)據(jù)開放成效的產(chǎn)生實際上是多要素作用的過程。為了探究政府數(shù)據(jù)開放影響成效的并發(fā)因素，探索政府數(shù)據(jù)有效開放的組合路徑，結合資源基礎理論、結構功能理論、創(chuàng)新擴散理論以及表1中政府數(shù)據(jù)開放成效的影響因素研究情況，本文從“外驅力—支撐力”框架出發(fā)，結合已有研究結果，重點關注壓力機制(政治壓力、企業(yè)壓力及公眾壓力)與保障機制(組織保障、財政保障及信息基礎保障)，兩個層面六個具體條件變量構建政府數(shù)據(jù)開放成效的“外驅—支撐”影響因素模型(如圖1所示)，以期打開“壓力—保障輸入”與“效果輸出”間的“過程黑箱”。

圖1 數(shù)據(jù)開放成效“外驅—支撐”影響因素模型

3.2.1外驅力端影響因素

一是政策壓力：政策是組織中的一種核心資源，具有引導、規(guī)范和約束功能。伴隨責任機制的落實及績效考核機制的完善，政策文件作為一項壓力傳導機制，將行政壓力向下層層傳遞，以提高行政效率。已有研究表明，政策壓力具有明確的時間節(jié)點、任務對象及任務目標[16]。同樣，政府數(shù)據(jù)開放的有效推行也需以法律、法規(guī)和相關配套政策作為制度保障實施[17]。由此可知，由上級施加的政策壓力，是開放過程的動力來源之一。

二是企業(yè)壓力：政府數(shù)據(jù)開放是政府對社會需求的一種回應，其根本目的在于促進數(shù)據(jù)的再利用，對數(shù)據(jù)進行廣泛的價值挖掘，以釋放更多社會和商業(yè)價值。政府數(shù)據(jù)開放能激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新應用能力，促進企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展[18]。對于以營利為目的的企業(yè)而言，政府數(shù)據(jù)開放不僅能提升企業(yè)的創(chuàng)新力，還能激勵企業(yè)根據(jù)公眾的個性化需求，為其提供更精細化、便捷式的服務。因此，在政府數(shù)據(jù)開放中，作為需求端的企業(yè)釋放的壓力會對開放結果產(chǎn)生深刻影響。

三是公眾壓力：隨著現(xiàn)代化社會治理體系的形成，多元主體的決策模式逐漸走向舞臺中央[19]。其中，社會公眾既是社會治理的主體力量，也是社會治理的依靠力量。此外，龐大的網(wǎng)民群體均是信息化市場中的一員，擴大了政府數(shù)據(jù)來源與數(shù)據(jù)量，權利意識的增強也刺激了人們對政府信息的更多需求[20]。

3.2.2支撐力端影響因素

一是組織保障：政府數(shù)據(jù)開放作為一項政府創(chuàng)新，要克服探索和實踐中的困難，組織保障是重要基礎。研究表明，專門的數(shù)據(jù)管理機構對政府數(shù)據(jù)開放的統(tǒng)籌協(xié)調會對開放績效產(chǎn)生直接影響[21]。

二是財政保障：政府部門日常行政的有序運行離不開資源的保障。數(shù)據(jù)開放不僅是一個新的治理手段，更是一個持續(xù)的治理過程[22]。在政府數(shù)據(jù)開放中，財政支持是開展并維持開放過程必不可少的重要資源。因此，政府數(shù)據(jù)開放的發(fā)展離不開經(jīng)濟力量的支持，需要持續(xù)、穩(wěn)定的資金投入。

三是信息基礎保障：政府數(shù)據(jù)開放作為新型治理模式的探索，除了需要組織支持、財政支持，還需要信息基礎的支持。信息基礎支持主要表現(xiàn)為各地區(qū)的信息技術能力、網(wǎng)絡基礎能力以及對大數(shù)據(jù)等新興技術的利用、開發(fā)能力。擁有良好信息基礎設施可以提升政府數(shù)據(jù)開放的可及性，降低公眾或組織獲取、使用成本，助力數(shù)據(jù)創(chuàng)新的實現(xiàn)[23]。

3.3 數(shù)據(jù)來源與變量設定

考慮到數(shù)據(jù)的可得性與完整性，以國內(nèi)已建成數(shù)據(jù)開放平臺的16個省級政府為研究對象，數(shù)據(jù)時間截止至2019年。

3.3.1結果變量

選擇地方政府數(shù)據(jù)開放指數(shù)作為結果變量，討論省級政府數(shù)據(jù)開放成效的組態(tài)路徑。使用連續(xù)變量賦值更能呈現(xiàn) QCA 分析結果的組態(tài)效應，因此，本文將《中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》中的最終綜合指數(shù)具體數(shù)值作為結果變量。

由于本文涉及的數(shù)據(jù)均為2019年的年度數(shù)據(jù)，因此將《開放報告》的2019上下半年的綜合指數(shù)加和求均值。因四川、江蘇、新疆3個省區(qū)為2019年下半年才建立起政府數(shù)據(jù)開放平臺，因此選取其2019年下半年的開放樹林指數(shù)作為2019全年的綜合指數(shù)。具體結果如表2所示。

3.3.2條件變量

根據(jù)政府數(shù)據(jù)開放成效“外驅—支撐”影響因素模型，本文選擇了具有代表性的6個條件變量，以便于對各省級政府數(shù)據(jù)開放的成效形成規(guī)律性、綜合性的分析解釋。

表2 省級綜合指數(shù)排名

a.政策壓力

通過對各省區(qū)的門戶網(wǎng)站文件檢索，截至2019年底，與數(shù)據(jù)開放直接相關的政策文件賦值為1，將以政府數(shù)據(jù)開放作為一項發(fā)展目標進行規(guī)劃的綜合性規(guī)劃文件定義為次相關，賦值為0.5，無相關政策文件的賦值為0。

b.企業(yè)壓力

企業(yè)的信息化程度越高，對政府數(shù)據(jù)開放的需求越強烈；互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)能力越強，對政府數(shù)據(jù)的轉化增值能力越強，越能形成政府數(shù)據(jù)開放的外驅力。而一個省擁有的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)數(shù)量越多，證明當?shù)仄髽I(yè)對政府數(shù)據(jù)開放的需求越旺盛，越能釋放強勁的企業(yè)驅動力“倒逼”政府開展數(shù)據(jù)開放活動。選擇由官方權威機構發(fā)布的、依據(jù)多維指標科學評估的——“2019年中國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)100強”榜單作為數(shù)據(jù)來源，梳理各樣本省區(qū)2019年所擁有的中國百強互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)數(shù)量。

c.公眾壓力

公眾壓力強調公眾的需求和壓力是推動政府數(shù)據(jù)開放的正向驅動因素，而公眾能否推動政府進行數(shù)據(jù)開放，往往取決于公眾的受教育程度[24]。因此，將2019年各樣本省區(qū)6歲及以上人口中，受教育程度為本科及以上的人員占比作為公眾壓力的變量，分析其對政府數(shù)據(jù)開放成效的作用機制。

d.組織保障

組織保障方面，由于研究的案例對象是省級政府，因此主要以政府數(shù)據(jù)開放過程中，截至2019年底各樣本省區(qū)是否成立專門的組織機構，以及該組織機構是否隸屬于當?shù)厥∥≌鳛樵u價組織保障的標準。若省級政府建立了專門的政府數(shù)據(jù)開放管理機構，且隸屬機構為當?shù)厥∥≌?，賦值為1，否則賦值為0。

e.財政保障

財政保障方面，地方政府財政在科學技術方面的支出對政府數(shù)據(jù)開放成效的影響相對直接。加之其余變量在統(tǒng)計年鑒、統(tǒng)計公報等相關資料中的分地區(qū)統(tǒng)計程度不高。因此統(tǒng)一選擇了《中國統(tǒng)計年鑒》中關于地方政府財政對科學技術投入的數(shù)據(jù)作為支撐。

f.信息基礎保障

選取大數(shù)據(jù)藍皮書系列中的2019年中國各省市大數(shù)據(jù)發(fā)展指數(shù)作為信息基礎支持類的條件變量來進行衡量。

根據(jù)上文，將結果變量與條件變量整理見表3。

表3 結果變量與條件變量的數(shù)據(jù)觀測值、數(shù)據(jù)來源匯總

3.3.3數(shù)據(jù)校準

通過上述對于結果變量與條件變量相關數(shù)據(jù)的搜集與整理，在條件變量中，本研究統(tǒng)一選取已賦值數(shù)據(jù)或者原始數(shù)據(jù)作為基礎數(shù)據(jù)，結果變量則選取《中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》中，2019上下半年的平均開放樹林綜合指數(shù)作為數(shù)據(jù)來源。最終得到省級政府數(shù)據(jù)開放成效影響因素定性比較分析的基礎數(shù)據(jù)。

本文的研究主題是我國省級政府數(shù)據(jù)開放成效的多重原因組合分析，結合結果變量中地方政府開放樹林指數(shù)，采用直接校準法進行模糊集校準，確定結果變量與條件變量的三項錨點為“完全隸屬=0.95”“交叉點=0.5”以及“完全不隸屬=0.05”。

由于組織保障采取的是0～1的清晰集賦值方法，因此不做模糊集隸屬度的校準。對其余變量數(shù)據(jù)則通過fsQCA3.0軟件的calibrate(x，n1，n2，n3)程序繼續(xù)校準，形成fs-QCA后續(xù)分析可用的校準數(shù)據(jù)(見表4)。

表4 校準后數(shù)據(jù)矩陣

4 模糊集定性比較方法的分析及結果

4.1 單因素必要性分析

必要性分析一般采取 0.9 的衡量標準，利用fs-QCA3.0軟件，對數(shù)據(jù)開放高成效的條件變量進行必要條件檢驗，結果如表5所示，在6個前因要素中，所有條件變量的一致性均未超過0.9，由此說明上述條件變量不是影響結果變量的必要條件，即較高的省級政府數(shù)據(jù)開放成效受到多個因素的共同影響而非單一因素造成。據(jù)此，下文將開展條件組態(tài)分析，以探討各變量之間的作用機制。

表5 必要性檢驗

4.2 條件組態(tài)分析

根據(jù)fs-QCA運算結果，整理出政府數(shù)據(jù)開放高成效的條件組合路徑，如表6所示。一共存在5種條件組合路徑可解釋省級政府數(shù)據(jù)開放的高成效。分別是路徑1：～政策壓力*～企業(yè)壓力*～公眾壓力*組織保障*～財政保障；路徑2：～企業(yè)壓力*～公眾壓力*組織保障*財政保障*信息基礎保障；路徑3：企業(yè)壓力*公眾壓力*組織保障*財政保障*信息基礎保障；路徑4：～政策壓力*～企業(yè)壓力*公眾壓力*～組織保障*～財政保障*～信息基礎保障；路徑5：～政策壓力*企業(yè)壓力*～公眾壓力*～組織保障*～財政保障*信息基礎保障。

由表6可以看出，上述5種條件組合中，總覆蓋度為0.70244，說明這些組合覆蓋了本研究中的絕大部分案例。

表6 政府數(shù)據(jù)開放高成效的條件組合路徑

按照QCA的研究步驟，還有關鍵一步是進行反事實分析。觀察上述5條組態(tài)路徑可以發(fā)現(xiàn)，在政府數(shù)據(jù)開放高成效的組態(tài)結果中，有3條包含“～政策壓力”這一條件變量，但是根據(jù)制度約束論以及公共政策的作用可知，公共政策是政府行政的指導準則，其導向功能的發(fā)揮對行為以及觀念的引導至關重要。因此，基于反事實分析，將按照實際約定的、默認的、支持的邏輯余項進行簡化，即“政策壓力”的存在與否對政府數(shù)據(jù)開放成效的高低作用影響不大。因此將上述5條路徑簡化得到，路徑1：～企業(yè)壓力*～公眾壓力*組織保障*～財政保障；路徑2：～企業(yè)壓力*～公眾壓力*組織保障*財政保障*信息基礎保障；路徑3：企業(yè)壓力*公眾壓力*組織保障*財政保障*信息基礎保障；路徑4：～企業(yè)壓力*公眾壓力*～組織保障*～財政保障*～信息基礎保障；路徑5：企業(yè)壓力*～公眾壓力*～組織保障*～財政保障*信息基礎保障。

將這5條路徑總結如下：

4.2.1組織驅動模式

組合1(～企業(yè)壓力*～公眾壓力*組織保障*～財政保障)是典型的組織驅動模式。在沒有明確的政策依據(jù)、良好的財政資源以及從下至上的壓力推進的情況下，如果省級政府部門擁有充足的組織保障，建立完善的組織結構，亦能推進政府數(shù)據(jù)有序開放，生成較高的開放績效。

組織驅動模式對應的典型省區(qū)是貴州省。據(jù)《開放報告》統(tǒng)計，貴州省歷年數(shù)據(jù)開放指數(shù)均名列前茅，這得力于其穩(wěn)扎穩(wěn)打的組織保障。為了給政府數(shù)據(jù)開放提供扎實的組織保障，貴州省在“運動式”開放與“常態(tài)化”發(fā)展之間選擇了后者，強調政府數(shù)據(jù)的集聚、共享、開放，規(guī)范政府數(shù)據(jù)資源管理；同時重點關注數(shù)據(jù)安全與價值創(chuàng)造，數(shù)據(jù)開放與風險防范雙管齊下，為落實數(shù)據(jù)開放要求、提升開放水平、增強開放效益筑牢了組織基礎。

4.2.2“正三角”驅動模式

組合2(～企業(yè)壓力*～公眾壓力*組織保障*財政保障*信息基礎保障)是典型的“正三角形”驅動模式。表示省級政府部門如果擁有較強的組織資源保障和信息基礎保障，加之在科學技術方面又有大量的資金投入，那么該政府部門的政府數(shù)據(jù)開放成效就比較高。相較外驅力，這種組態(tài)路徑的支撐力比較顯著，下層基礎條件雄厚，因此形成了“正三角形”驅動模式，該模式的典型省區(qū)是浙江省。

首先，組織保障層面。浙江省為抓住大數(shù)據(jù)發(fā)展機遇，率先制定了一系列發(fā)展計劃：成立大數(shù)據(jù)發(fā)展機構以及領導小組，統(tǒng)籌協(xié)調各部門間的業(yè)務協(xié)同及數(shù)據(jù)共享，制定數(shù)據(jù)全流程管理準則，在各個環(huán)節(jié)都有明確的程序及標準。

其次，財政保障層面。為實施大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，推進“數(shù)字浙江”建設，浙江省加大財政投入力度，向大數(shù)據(jù)所在各行業(yè)的發(fā)展應用傾斜，鼓勵創(chuàng)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)投資等社會資金投資大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)。同時，加強研究規(guī)劃，科學布局大數(shù)據(jù)的項目發(fā)展，有的放矢的投入，減少重復浪費，最大限度發(fā)揮資金投入的精準化與高效化。

最后，信息基礎保障層面。完善的信息基礎設施是推進浙江政府數(shù)據(jù)開放的重要保障。近年來，浙江省互聯(lián)網(wǎng)基礎設施逐步完善，寬帶覆蓋率穩(wěn)居第一，信息基礎設施指數(shù)居全國第3，已成為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要支撐。除此之外，還擁有阿里巴巴電子商務高新技術研發(fā)中心等一大批創(chuàng)新型企業(yè)研發(fā)中心、重點實驗室等，帶領浙江省在信息技術領域遙遙領先。

4.2.3“正梯形”驅動模式

組合3(企業(yè)壓力*公眾壓力*組織保障*財政保障*信息基礎保障)是“梯形”驅動模式。符合這一路徑的省區(qū)無論是外驅力層面，還是支撐力層面，均有豐厚的基礎條件，形似“正梯形”，產(chǎn)生了較高的政府數(shù)據(jù)開放成效。

組態(tài)路徑3的典型省區(qū)是上海市。在開放之初，上海市積極制定數(shù)據(jù)開放規(guī)則，實行分級分類的開放制度，同時積極舉辦數(shù)據(jù)利用大賽，提升開放數(shù)據(jù)的利用價值。根據(jù)中國開放樹林指數(shù)網(wǎng)統(tǒng)計，上海市是我國最先推出數(shù)據(jù)開放平臺的大陸地區(qū)，在歷年的開放樹林指數(shù)排名均位列前3。

外驅力層面，大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新興技術強勢注入，營造了豐富且包容的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展大環(huán)境，良好的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展環(huán)境吸引了大批互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)入駐上海。據(jù)2020年海歸及國際人才吸引力城市榜單發(fā)布，上海以絕對優(yōu)勢穩(wěn)居榜首。此外，上海市還擁有一批全國領先的IT龍頭企業(yè)，有較好的大數(shù)據(jù)發(fā)展基礎，數(shù)字企業(yè)集聚發(fā)展效應逐漸顯現(xiàn)，同時也為政府數(shù)據(jù)開放提供了重要的驅動力以及數(shù)據(jù)價值釋放口。

在組織保障方面，上海市政府實行“專人—專崗”制，從上至下有序推進數(shù)據(jù)開放工作，上級部門負責統(tǒng)籌指揮、監(jiān)督實施，下級部門負責嚴格按照文件要求認真落實。與此同時，指定專業(yè)部門負責開放平臺的開發(fā)、建設、運營和維護。

在財政保障方面，除了全國領先的組織資源外，上海市還擁有強大的經(jīng)濟資源和財政資源，據(jù)統(tǒng)計，歷年在科學技術方面的支出上海市均處全國前列，為數(shù)據(jù)開放創(chuàng)造了充足的財政條件。

在信息基礎保障方面，上海位居國內(nèi)城市信息化綜合排名第一，信息化基礎水平全國領先，2019年全國排名第6，為數(shù)據(jù)開放工作提供了堅實的技術保障。此外，還擁有百余所科研機構，一大批一流的科研人員及國內(nèi)知名高校，為當?shù)氐拇髷?shù)據(jù)人才培養(yǎng)提供了保障。

上海市除了具備充足的基礎條件支持外，還擁有一批互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新企業(yè)，而且當?shù)毓娋C合素質普遍較高，在政府數(shù)據(jù)開放中不僅能扮演驅動者，還能扮演數(shù)據(jù)利用者、數(shù)據(jù)價值再創(chuàng)造者、監(jiān)督者等，上層驅動與下層支撐形成強大合力，在數(shù)據(jù)開放中取得較大優(yōu)勢，屬于“正梯形”開放模式，如圖3所示。上海、北京屬于我國政府數(shù)據(jù)開放的第一梯隊，同時也是我國的中心城市，經(jīng)濟基礎及產(chǎn)業(yè)背景比較相近。這類省區(qū)表現(xiàn)出強大的數(shù)據(jù)開放外驅力及內(nèi)動力，代表了在數(shù)據(jù)開放中績效最佳的部分省區(qū)?！罢菪巍遍_放模式也是目前我國政府數(shù)據(jù)開放中的最佳模式。

圖3 “正梯形”驅動模式

4.2.4公眾驅動模式

組合4(～企業(yè)壓力*公眾壓力*～組織保障*～財政保障*～信息基礎保障)是典型的公眾驅動模式。大數(shù)據(jù)時代，互聯(lián)網(wǎng)越來越深刻地影響著政府治理模式，同時也讓公民的政治參與有了更加鮮明的時代特色和現(xiàn)實手段。首先，公眾的受教育水平與網(wǎng)絡參與程度對政府數(shù)據(jù)開放具有重要意義。公民的受教育程度越高，政治參與意愿越強，越能倒逼政府拓寬公共政策的信息采集渠道。其次，公民的網(wǎng)絡政治參與正沖擊著政府的傳統(tǒng)行政理念，促進政府治理方式由單向、單一管理向精細化、個性化服務轉變。再次，隨著參與途徑的不斷豐富以及受教育程度的提升，公眾的政治參與熱情得到充分釋放，維護自身合法權益的目標訴求也陸續(xù)付諸實踐。最后，通過政府數(shù)據(jù)開放，公眾不僅可以監(jiān)督政府行為，也可以利用開放的數(shù)據(jù)進行社會創(chuàng)新，提升經(jīng)濟效益。

公眾驅動模式對應的典型省區(qū)是天津市。首先，天津擁有龐大的政府數(shù)據(jù)需求受眾——受教育程度普遍較高的大規(guī)模網(wǎng)民群體。據(jù)統(tǒng)計，天津市的網(wǎng)民數(shù)量、人員構成以及網(wǎng)民素質均在互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展大浪潮中逐年穩(wěn)步提升。以2019年為例，大專及以上網(wǎng)民占天津市網(wǎng)民總體的36.5%，整體受教育水平明顯高于全國大部分省份。同時，其互聯(lián)網(wǎng)普及率高出全國平均水平將近11%。

其次，在互聯(lián)網(wǎng)使用方面，網(wǎng)絡電商平臺、網(wǎng)絡授課、嘀嘀打車等各領域，其相關業(yè)務覆蓋度與參與度在全國都處于領先的位置，產(chǎn)生了豐富的數(shù)據(jù)與活躍的數(shù)據(jù)流。積極的網(wǎng)絡發(fā)展環(huán)境以及規(guī)模龐大的網(wǎng)絡受眾群體，既豐富了政府數(shù)據(jù)的來源，也意味著天津市的公眾網(wǎng)絡參與程度較高。

最后，政府數(shù)據(jù)開放的目的在于“用”。天津市政府以此作為發(fā)展理念，堅持數(shù)據(jù)開放以服務用戶為宗旨，其中3個政府數(shù)據(jù)開放平臺均采用微博、微信的方式與公眾交流互動，數(shù)據(jù)精準發(fā)布且更新及時。此外，平臺還按照瀏覽量對公眾最關心的信息進行了排名，通過與用戶的互動收集公眾真正關心的數(shù)據(jù)，為后續(xù)的數(shù)據(jù)開放提供了方向。

4.2.5“窄矩形”驅動模式

組合5(企業(yè)壓力*～公眾壓力*～組織保障*～財政保障*信息基礎保障)是“窄矩形”驅動模式。即省級政府部門如果擁有較強的信息基礎保障，且該地區(qū)的企業(yè)又釋放出政府數(shù)據(jù)開放多樣化需求，那么該省區(qū)的政府數(shù)據(jù)開放也會取得不錯的成效。

該模式的典型省區(qū)是福建省。福建省是全國范圍內(nèi)最先以省政府令的形式發(fā)布政務數(shù)據(jù)管理辦法的省份。福建主要以數(shù)據(jù)整合為突破口，首先加快推進省級政務的數(shù)據(jù)，在此基礎上，再向下延伸，逐步覆蓋到下級各部門組織，從上至下穩(wěn)步推進。除了政府數(shù)據(jù)開放平臺，還建有“政務云”“商務云”等基礎平臺，基本覆蓋了日常產(chǎn)生政務數(shù)據(jù)的領域。

首先，企業(yè)驅動方面。福建擁有的互聯(lián)網(wǎng)百強企業(yè)數(shù)量僅次于北上廣三地，現(xiàn)已形成一批以發(fā)展信息科技為主導的數(shù)字企業(yè)，加上有規(guī)?；臄?shù)字產(chǎn)業(yè)園，帶動周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，也加速了企業(yè)新業(yè)態(tài)的形成。

其次，信息基礎保障方面。福建省進行了諸如網(wǎng)絡基礎設施完善、網(wǎng)絡問政范圍拓寬、數(shù)據(jù)資源流動暢通、城鄉(xiāng)網(wǎng)絡全面覆蓋等重要建設。而且福建省身處交通要道，在海峽兩岸間一直發(fā)揮著網(wǎng)絡橋梁的作用。

組織架構創(chuàng)新與企業(yè)驅動形成的聯(lián)動效應將成為實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)開放的重要推力。福建網(wǎng)絡基礎扎實，當?shù)氐幕ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)是福建的一張王牌，利用它產(chǎn)生了可觀的效益，但基礎的組織保障及財政支持仍有上升空間，屬于“窄矩形”開放模式，如圖4所示。

圖5 “窄矩形”驅動模式

5 研究結論

為了促進政府數(shù)據(jù)有序、高效、科學的開放，探究政府數(shù)據(jù)開放成效的影響因素及其組態(tài)作用。選擇了截至2019年上線政府數(shù)據(jù)開放平臺的16個省區(qū)作為研究樣本，對樣本省區(qū)的政府數(shù)據(jù)開放成效展開研究。具體研究結論如下：

第一，以政策壓力、企業(yè)壓力、公眾壓力、組織保障、財政保障、信息基礎保障6個影響因素作為條件變量，中國地方政府數(shù)據(jù)開放指數(shù)作為結果變量，構建了政府數(shù)據(jù)開放成效“外驅-支撐”影響因素模型。

第二，政府數(shù)據(jù)開放成效受到多重因素共同影響而非單一因素造成，現(xiàn)階段存在以貴州為代表的組織驅動模式、以浙江為代表的“正三角”驅動模式、以上海為代表的“正梯形”驅動模式、以天津為代表的公眾驅動模式以及以福建為代表的“窄矩形”驅動模式5種政府數(shù)據(jù)開放的驅動模式。

第三，在驅動模式中，“正梯形”驅動模式為最佳模式。以上海、北京為代表的“正梯形”驅動模式除了具備充足的基礎條件支持外，還有互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新企業(yè)以及高素質網(wǎng)民的加持，在政府數(shù)據(jù)開放中不僅能扮演驅動者，還能扮演數(shù)據(jù)利用者、數(shù)據(jù)價值再創(chuàng)造者、監(jiān)督者等，上層驅動與下層支撐形成強大合力，在數(shù)據(jù)開放中取得較大優(yōu)勢，也是目前我國政府數(shù)據(jù)開放中的最佳模式。

本文將企業(yè)這一社會生活中的重要主體納入了政府數(shù)據(jù)開放成效分析框架，并構建了新的影響因素模型，針對省級政府提出了5種數(shù)據(jù)開放的驅動模式，但文章研究對象限于省級政府，在市、縣、鄉(xiāng)等層級的政府進行數(shù)據(jù)開放層面還需繼續(xù)深入研究。