國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力：城市基層治理變遷及現(xiàn)代化的發(fā)展邏輯
——以組織、技術(shù)和規(guī)則為分析框架

王 澤

城市基層治理是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，關(guān)系到黨和國(guó)家全面深化改革總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？偨Y(jié)我國(guó)城市基層政策話語(yǔ)體系構(gòu)建和社會(huì)治理實(shí)踐，以行政權(quán)力和資源為代表的國(guó)家權(quán)力是社區(qū)管理邁向治理的重要驅(qū)動(dòng)。在此過(guò)程中，國(guó)家權(quán)力依托和作用的組織載體、技術(shù)工具和規(guī)則空間都發(fā)生了深刻變化，影響到國(guó)家權(quán)力在城市社區(qū)中的進(jìn)入和運(yùn)行狀態(tài)以及社會(huì)權(quán)力生長(zhǎng)和政社互動(dòng)效果。以行政權(quán)力為表現(xiàn)的國(guó)家權(quán)力存在有限和無(wú)限兩種形態(tài)，前者通過(guò)柔性滲透貫徹黨和國(guó)家的意志政策，引導(dǎo)政府和社會(huì)互動(dòng)合作，推動(dòng)社區(qū)治理邁向現(xiàn)代化。

一、國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力：一種理論解釋和政策性工具

現(xiàn)代國(guó)家是具有明確地域的強(qiáng)制性組織，主要通過(guò)法律和行政貫穿統(tǒng)治地域并將更大范圍內(nèi)例行、正式與合理化的制度加于其公民和地域上。1參見(jiàn)[英]邁克爾·曼：《社會(huì)權(quán)力的來(lái)源》第2卷，陳海宏等譯，上海人民出版社2015年版，第65-66頁(yè)。由于國(guó)家的合法性無(wú)非就是既定統(tǒng)治系統(tǒng)的穩(wěn)定性，2蘇國(guó)勛：《理性化及其限制——韋伯思想引論》，上海人民出版社1988年版，第190-191頁(yè)。因而國(guó)家權(quán)力依然是國(guó)家執(zhí)掌、用于實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主性和獨(dú)立行動(dòng)的重要能力。黨和國(guó)家借助基礎(chǔ)性權(quán)力的滲透功能進(jìn)入城市社區(qū)，推動(dòng)社區(qū)治理轉(zhuǎn)向多元化、智能化和法治化。因此，作為國(guó)家權(quán)力延伸常見(jiàn)政策性工具的基礎(chǔ)性權(quán)力，也是分析城市基層治理現(xiàn)代化的理論解釋。

（一）柔性滲透與剛性強(qiáng)制：國(guó)家權(quán)力的兩種屬性及理論解釋

在我國(guó)，國(guó)家權(quán)力主要存在兩種運(yùn)行方式，一是通過(guò)吸納、組織和動(dòng)員，潛移默化改造社會(huì)；二是借助其所執(zhí)掌的暴力統(tǒng)治工具，強(qiáng)力推行制度政策、懲戒違反相關(guān)指令的社會(huì)行為。學(xué)理層面，前者被學(xué)者們稱(chēng)為國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力，強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)國(guó)家的制度能力；后者被定義為國(guó)家專(zhuān)斷性權(quán)力，側(cè)重于支配其他人的能力。然而，無(wú)論基礎(chǔ)性權(quán)力還是專(zhuān)斷性權(quán)力，都隸屬?lài)?guó)家權(quán)力范疇，只不過(guò)分別表現(xiàn)出柔性滲透和剛性強(qiáng)制兩種特征，且在不同屬性的權(quán)力運(yùn)行中產(chǎn)生了不同的治理效能。

實(shí)踐中，國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力通過(guò)柔性滲透，使其組織覆蓋社會(huì)每個(gè)角落，避免那些國(guó)家未能觸及的地區(qū)成為滋生社會(huì)不穩(wěn)定的土壤。1VIVIENNE SHUE，The Reach of the State：Sketches of the Chinese Body Politic，California：Stanford University Press，1990，pp.73-122.這是由于黨和國(guó)家可以借助基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展、資源動(dòng)員的理性來(lái)協(xié)調(diào)集體努力以維護(hù)公共秩序，完成基礎(chǔ)性權(quán)力向基層社會(huì)的延伸；同時(shí)，通過(guò)各種制度性措施發(fā)揮基礎(chǔ)性權(quán)力的財(cái)政汲取功能，比如以稅收增強(qiáng)地方黨政權(quán)力主體的威望，推進(jìn)政府行政體系建設(shè)及基礎(chǔ)性權(quán)力發(fā)展。2JOHN A.C.CONYBEARE，"The rent-seeking state and revenue diversification"，World Polities，Vol.35，No.1，1982，pp.25-42；黃冬婭：《國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力研究述評(píng)：基于財(cái)政分析的視角》，載于《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第4期。換言之，以行政權(quán)力為表現(xiàn)、“后勤控制”資源為依托的基礎(chǔ)性權(quán)力是國(guó)家最為重要的統(tǒng)治性工具，3DAN SLATER，SOFIA FENNER，"State power and staying power：infrastructural mechanisms and authoritarian durability"，Journal of International Affairs，Vol.65，No.1，2011，pp.15-29.具有意志導(dǎo)向和政策貫徹的政治功能，其貫穿基層治理的各階段和要素中，推動(dòng)基層社會(huì)由管理向治理轉(zhuǎn)型。

相較于基礎(chǔ)性權(quán)力，專(zhuān)斷性權(quán)力代表著制度剛性，主要懲戒違反政策法規(guī)的組織及成員，故在城市基層治理中不常被運(yùn)用。專(zhuān)斷性權(quán)力作為對(duì)社會(huì)施壓的政治統(tǒng)治能力干預(yù)的范圍可以非常寬泛，若在非民主制度下毫無(wú)節(jié)制，會(huì)在政治運(yùn)作時(shí)產(chǎn)生較大的危險(xiǎn)和破壞性。4王紹光：《祛魅與超越》，中信出版社2010年版，第125-126頁(yè)?，F(xiàn)實(shí)中，基層治理雖然存在著懲戒和強(qiáng)制屬性的專(zhuān)斷性權(quán)力，但是其多隸屬且依托國(guó)家司法體系中的公檢法等暴力機(jī)器運(yùn)行。因此，基礎(chǔ)性權(quán)力和專(zhuān)斷性權(quán)力是國(guó)家權(quán)力核心構(gòu)成的兩種類(lèi)型表現(xiàn)，且只為描述國(guó)家權(quán)力現(xiàn)象而存在，它們?cè)诨鶎有姓w系和自治系統(tǒng)中均發(fā)揮著重要的吸納、組織和動(dòng)員功能。

（二）基礎(chǔ)性權(quán)力：城市基層治理常見(jiàn)的政策性工具及多重研究視角

基礎(chǔ)性權(quán)力運(yùn)行體現(xiàn)出黨和國(guó)家通過(guò)計(jì)劃、政策和行動(dòng)方式，強(qiáng)化國(guó)家滲入社會(huì)、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、提取資源并以特定方式配置或運(yùn)用資源的能力。5[美]喬爾·S.米格代爾：《強(qiáng)社會(huì)與弱國(guó)家：第三世界的國(guó)家社會(huì)關(guān)系及國(guó)家能力》，張長(zhǎng)東等譯，江蘇人民出版社2009年版，第5頁(yè)。學(xué)者們由之概括了基礎(chǔ)性權(quán)力在城市社區(qū)中的運(yùn)行方式、特殊表現(xiàn)及主要特征，試圖揭示以柔性滲透為特征的國(guó)家權(quán)力如何推進(jìn)社區(qū)治理的現(xiàn)代化，進(jìn)而以中國(guó)本土事實(shí)經(jīng)驗(yàn)豐富西方基礎(chǔ)性權(quán)力理論內(nèi)涵。

運(yùn)行方式上，基礎(chǔ)性權(quán)力是國(guó)家“組織化”管理的一種技術(shù)形式，其運(yùn)行旨在獲取和強(qiáng)化國(guó)家對(duì)社會(huì)基層的滲透能力，6李斌：《國(guó)家對(duì)于社會(huì)的“組織化”管理及其歷史變遷——基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的考察》，載于《理論與改革》2010年第4期。發(fā)揮國(guó)家能力的強(qiáng)制、汲取、濡化、認(rèn)證、規(guī)管、統(tǒng)領(lǐng)、再分配、吸納和整合等功能，7王紹光：《國(guó)家治理與基礎(chǔ)性國(guó)家能力》，載于《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第3期。以實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力“貫穿”基層社會(huì)的目標(biāo)。因此，它在形式、功能和目標(biāo)等方面的運(yùn)行各具特色。

特殊表現(xiàn)上，由于基礎(chǔ)性權(quán)力在國(guó)家遭遇強(qiáng)勢(shì)社會(huì)集團(tuán)現(xiàn)實(shí)或潛在反對(duì)，面臨不利的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境時(shí)，可以發(fā)揮實(shí)施官方目標(biāo)的能力，8參見(jiàn)[美]彼得·埃文斯、迪特里?！斒┻~耶、西達(dá)·斯考克波：《找回國(guó)家》，方力維等譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2009年版，第10頁(yè)。故其運(yùn)行會(huì)表現(xiàn)出一定的“強(qiáng)制性”。比如根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在一定條件下?lián)碛行姓?qiáng)制權(quán)，意味著基礎(chǔ)性權(quán)力可以通過(guò)強(qiáng)制規(guī)則，對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行稅收和財(cái)政汲取、權(quán)力與資源再分配。

主要特征上，基礎(chǔ)性權(quán)力運(yùn)行是黨和國(guó)家通過(guò)治理渠道，向基層社會(huì)轉(zhuǎn)移行政權(quán)力和公共資源的集中體現(xiàn)。它可以借助多種治理技術(shù)，下沉行政權(quán)力和資源，培育和促進(jìn)社會(huì)要素成長(zhǎng)以提高社會(huì)自主性，推動(dòng)良性的權(quán)力互動(dòng)。概言之，無(wú)論基礎(chǔ)性權(quán)力以何種形式運(yùn)行都服務(wù)于黨和國(guó)家的意志貫徹與政策執(zhí)行。

（三）“組織—技術(shù)—規(guī)則”：基礎(chǔ)性權(quán)力核心要素和運(yùn)行框架

綜合來(lái)看，基礎(chǔ)性權(quán)力依托城市行政系統(tǒng)和自治系統(tǒng)中的組織載體、技術(shù)工具和規(guī)則空間，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力在社區(qū)中的橫向拓展、縱向延伸及功能發(fā)揮。探討城市基層治理變遷及現(xiàn)代化的發(fā)展邏輯，亟需探尋組織、技術(shù)和規(guī)則要素間的關(guān)聯(lián)，明晰三者的運(yùn)行規(guī)律，形成關(guān)于城市基層治理邁向現(xiàn)代化的整體分析框架（參見(jiàn)表1）。

表1：基礎(chǔ)性權(quán)力的核心要素和分析框架

歸納城市社區(qū)治理中的基礎(chǔ)性權(quán)力運(yùn)行軌跡發(fā)現(xiàn)：組織載體是基礎(chǔ)性權(quán)力運(yùn)行的基礎(chǔ)，技術(shù)工具是基礎(chǔ)性權(quán)力運(yùn)行的支撐，規(guī)則空間是基礎(chǔ)性權(quán)力運(yùn)行的保障。具體而言，由行政科層化組織向基層社會(huì)性組織的拓展，為基礎(chǔ)性權(quán)力有效進(jìn)入并在城市社區(qū)運(yùn)行提供了多元化載體；傳統(tǒng)政治性宣講到“塊數(shù)據(jù)”技術(shù)的應(yīng)用，是技術(shù)的智能化發(fā)展，有效聯(lián)結(jié)起城市社區(qū)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中的政府和社會(huì)主體；“力治”到“五治”的融合框架，保障基礎(chǔ)性權(quán)力始終在合乎法治與道德的空間內(nèi)運(yùn)行。

由此，基礎(chǔ)性權(quán)力以組織為基礎(chǔ)、技術(shù)為支撐、規(guī)則為保障，在進(jìn)入城市社區(qū)并引導(dǎo)政府和社會(huì)權(quán)力主體相互磋商與合作的同時(shí)，推動(dòng)了組織載體的多元化、技術(shù)工具的智能化和規(guī)則空間的法治化進(jìn)程。所以，以“組織—技術(shù)—規(guī)則”框架分析基礎(chǔ)性權(quán)力的運(yùn)行及帶來(lái)的治理效能，有助于厘清基礎(chǔ)性權(quán)力在城市基層治理變遷中的發(fā)展軌跡，挖掘其推動(dòng)社區(qū)治理邁向現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯。

二、由行政性組織向社會(huì)性組織拓展：權(quán)力運(yùn)行載體的多元化轉(zhuǎn)向

城市基層治理現(xiàn)代化重要維度之一，即組織載體多元化?？v觀我國(guó)城市基層治理脈絡(luò)，黨和國(guó)家對(duì)社區(qū)各類(lèi)型主體的吸納和包容，是基礎(chǔ)性權(quán)力由單一行政性組織拓展到多元社會(huì)性組織的結(jié)果。換言之，以行政權(quán)力為表征的基礎(chǔ)性權(quán)力有效進(jìn)入社區(qū)，引導(dǎo)轄區(qū)各種專(zhuān)業(yè)性、草根性及“微”組織參與公共事務(wù)決策，提供自助互助服務(wù)。由此，基礎(chǔ)性權(quán)力依托并作用于社區(qū)多元化組織的結(jié)果，即與社會(huì)權(quán)力主體共同在行政體系和自治系統(tǒng)中發(fā)揮自主性。

（一）一體同構(gòu)：科層化組織中的權(quán)力進(jìn)入及結(jié)果

新中國(guó)成立后，為達(dá)成“在三年內(nèi)把中國(guó)的生產(chǎn)恢復(fù)到戰(zhàn)前水平和建立必要的政治控制和組織力量，然后才能認(rèn)真地進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)和改造”1[美]R.麥克法夸爾、費(fèi)正清編：《劍橋中華人民共和國(guó)史 上卷 革命的中國(guó)的興起 1949-1965年》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1990年版，第62頁(yè)。等政策目標(biāo)，黨和國(guó)家嘗試通過(guò)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與強(qiáng)大的自我保護(hù)運(yùn)動(dòng)，2黃冬婭：《多管齊下的治理策略：國(guó)家建設(shè)與基層治理變遷的歷史圖景》，載于《公共行政評(píng)論》2010年第4期。重塑?chē)?guó)家制度、治理基層社會(huì)。其中，“組織化”的調(diào)控手段較為順利地打破了舊的國(guó)家機(jī)器和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，使我國(guó)建立起社會(huì)主義制度；1唐皇鳳：《新中國(guó)60年國(guó)家治理體系的變遷及理性審視》，載于《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2009年第5期。政治權(quán)力的縱向集權(quán)，則在全國(guó)建立起由中央政府統(tǒng)領(lǐng)的科層制管理體系。在城市場(chǎng)域內(nèi)，黨和國(guó)家以組織吸納的方式，建立起以企事業(yè)單位為核心的管理體制；2參見(jiàn)徐勇：《城鄉(xiāng)差別的中國(guó)政治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第364頁(yè)。并通過(guò)改造舊的保甲制度，建立起新的街道辦事處和居民委員會(huì)。3陳輝：《新中國(guó)成立60年來(lái)城市基層治理的結(jié)構(gòu)與變遷》，載于《政治學(xué)研究》2010年第1期。隨著制度和體制的初建，城市單位、街道辦和居委會(huì)等基層組織都被納入全國(guó)性的行政系統(tǒng)之內(nèi)，形成了“一體同構(gòu)”的國(guó)家與社會(huì)組織結(jié)構(gòu)。

無(wú)論是帶有行政層級(jí)性質(zhì)的單位和街道辦，還是兼具自治特色的居委會(huì)組織，基礎(chǔ)性權(quán)力的功能發(fā)揮在于能夠依托掌握的行政資源，對(duì)標(biāo)事先設(shè)定的組織建設(shè)目標(biāo)，管控城市基層社會(huì)組織及成員。基層黨委作為城市基層領(lǐng)導(dǎo)核心，首先嵌入政府組織結(jié)構(gòu)，建立與政府各層級(jí)相對(duì)應(yīng)的科層制體系，從而使基層黨政組織成為國(guó)家政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)單元，并憑借它們自身的權(quán)力資源，引領(lǐng)其他組織參與管理和服務(wù)實(shí)踐。

同時(shí)，基層黨組織還深入城市單位和街居組織中，發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)功能，甚至直接決定基層領(lǐng)導(dǎo)干部任免。此外，發(fā)展入黨積極分子、加強(qiáng)黨風(fēng)黨紀(jì)教育宣傳等系列活動(dòng)也是各級(jí)黨組織強(qiáng)化單位成員和城市居民意識(shí)形態(tài)的常見(jiàn)手段。在此過(guò)程中，基層政府主要借助基礎(chǔ)性權(quán)力控制的行政資源，設(shè)定單位發(fā)展計(jì)劃和街居管理與服務(wù)目標(biāo)，評(píng)價(jià)考核績(jī)效，且相應(yīng)的考評(píng)結(jié)果即為單位和街居組織領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員的晉升依據(jù)。

經(jīng)過(guò)基礎(chǔ)性權(quán)力的一系列滲透，黨和國(guó)家初步完成了對(duì)城市基層社會(huì)改造及各類(lèi)型組織成員的吸納，并表現(xiàn)為基層黨政主體與行政科層化組織形成了密切聯(lián)系，加強(qiáng)了其對(duì)各類(lèi)型組織成員的管理。但是，接受科層化組織直接管轄、福利服務(wù)供給的單位成員與城市居民，卻形成了對(duì)其所依附組織的高度依賴(lài)，衍生出“坐等靠”的思想。

（二）結(jié)構(gòu)分化：社區(qū)組織內(nèi)部的權(quán)力驅(qū)動(dòng)及結(jié)果

改革開(kāi)放進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型，加快了城市單位組織解體和社區(qū)組織發(fā)展。20世紀(jì)80年代，以“黨政分工”和“政社分離”為主題的社會(huì)自主性改革涌現(xiàn)，加速?lài)?guó)家與社會(huì)組織結(jié)構(gòu)分化。其中，政府權(quán)力主體主要承擔(dān)城市社區(qū)政治性事務(wù)，提供公共性服務(wù)；社會(huì)權(quán)力主體集體處理社區(qū)公共性事務(wù)，開(kāi)展自助互助服務(wù)。基層實(shí)踐中，以行政權(quán)力為表征的基礎(chǔ)性權(quán)力卻依然是城市社區(qū)管理與服務(wù)的重要驅(qū)動(dòng)，甚至政府“一管到底”的行為模式代替了本應(yīng)由社區(qū)組織、社會(huì)組織及居民共同參與討論和制定決策的自治行動(dòng)。由之帶來(lái)的結(jié)果是政府權(quán)力主體的“全能”與社會(huì)權(quán)力主體的“失能”。

黨和政府針對(duì)上述問(wèn)題積極轉(zhuǎn)變社區(qū)發(fā)展思路，在全國(guó)推行城市社區(qū)建設(shè)?；A(chǔ)性權(quán)力仍然是它們所依托的權(quán)力運(yùn)行方式，只不過(guò)調(diào)整了作用形式和應(yīng)用范圍。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的基礎(chǔ)性權(quán)力運(yùn)行，主要是黨和政府對(duì)公共設(shè)施和服務(wù)的權(quán)力驅(qū)動(dòng)和資源投入；社區(qū)制度完善方面，體現(xiàn)為黨和國(guó)家面對(duì)當(dāng)時(shí)社區(qū)主體異質(zhì)構(gòu)成、資源集聚和機(jī)制衍生時(shí)，直接或間接引導(dǎo)社會(huì)權(quán)力主體發(fā)揮自主性。由此，城市社區(qū)組織成為黨和政府有效領(lǐng)導(dǎo)與管理服務(wù)的戰(zhàn)略性平臺(tái)及權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)。

由科層化組織向社區(qū)組織的過(guò)渡，是基礎(chǔ)性權(quán)力運(yùn)行載體的拓展以及國(guó)家權(quán)力“貫穿”城市基層社會(huì)的重要嘗試。雖然基礎(chǔ)性權(quán)力進(jìn)入并在社區(qū)組織運(yùn)行，改善了社區(qū)基層設(shè)施薄弱、制度羸弱的局面，提高了社會(huì)權(quán)力主體的自主性。但是，行政權(quán)力和行政資源強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)的后果，卻造成了社區(qū)居民對(duì)基層政府的行政性依賴(lài)。于是，城市社區(qū)成為兼具行政和自治屬性的基層管理與服務(wù)單元，具有國(guó)家“代理人”與居民“代言人”的雙重角色。這也造成社區(qū)行政體系與自治系統(tǒng)的同化效應(yīng)顯現(xiàn)，削弱了居民自治的意愿和能力。

（三）自治轉(zhuǎn)型：社會(huì)性組織中的權(quán)力嵌入及結(jié)果

社會(huì)各種形式的自治之所以都是現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)，是由國(guó)家和社會(huì)的內(nèi)在需求及現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)決定的。特別是在城市社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，無(wú)所不包的管理理念逐漸轉(zhuǎn)向以治理理論推動(dòng)居民參與和自治，并且于黨的十八屆三中全會(huì)，首次提出國(guó)家治理現(xiàn)代化的建設(shè)目標(biāo)。這意味著黨和國(guó)家在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)上，開(kāi)始嘗試通過(guò)治理渠道推動(dòng)社會(huì)協(xié)同發(fā)展。此后，關(guān)于社區(qū)治理現(xiàn)代化的政策實(shí)踐相繼出臺(tái)，夯實(shí)了居民自治的社會(huì)基礎(chǔ)。

近些年，黨和國(guó)家在現(xiàn)代化的治理理念指導(dǎo)下，進(jìn)一步發(fā)揮基礎(chǔ)性權(quán)力的社會(huì)吸納和動(dòng)員功能，并將之延伸到社區(qū)專(zhuān)業(yè)性、草根性及“微”社會(huì)組織中。比如基礎(chǔ)性權(quán)力依托“項(xiàng)目制”運(yùn)作，進(jìn)入專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)和服務(wù)過(guò)程；通過(guò)提供專(zhuān)項(xiàng)資金、動(dòng)員社區(qū)“能人”、組織團(tuán)建活動(dòng)，帶動(dòng)社區(qū)草根性組織和“微”社會(huì)組織的發(fā)展。也就是說(shuō)，黨和政府通過(guò)對(duì)社會(huì)性組織的購(gòu)買(mǎi)和孵化，更加廣泛地動(dòng)員和吸收社區(qū)居民進(jìn)入公共事務(wù)決策、公共服務(wù)供給過(guò)程，推動(dòng)了社區(qū)居民的參與和自治。

總體上，基礎(chǔ)性權(quán)力由行政性組織向社會(huì)性組織的深度拓展，不僅使政府和社會(huì)權(quán)力主體都能夠進(jìn)入基層社會(huì)并發(fā)揮自主性，而且完善了城市社區(qū)的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)。這意味著基礎(chǔ)性權(quán)力激發(fā)了城市社區(qū)的行政性和自治性功能，并將其作為行政權(quán)力和社會(huì)權(quán)力相互交織和作用的基礎(chǔ)性場(chǎng)域。事實(shí)上，在推動(dòng)社區(qū)各類(lèi)型組織單元整體性和再組織化發(fā)展的過(guò)程中，也推進(jìn)了社區(qū)治理主體及其所在組織載體的多元化轉(zhuǎn)向，并加快了社區(qū)治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

三、由耳口相傳到“塊數(shù)據(jù)”運(yùn)用：權(quán)力運(yùn)行工具的智能化發(fā)展

城市基層治理現(xiàn)代化重要維度之二，即技術(shù)工具智能化。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等治理技術(shù)革新，基礎(chǔ)性權(quán)力的橫向擴(kuò)張不僅突破時(shí)間和地域限制，縮短社區(qū)服務(wù)距離；而且在政策傳遞中有效化解了外部偏差問(wèn)題，推動(dòng)精準(zhǔn)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由此，基礎(chǔ)性權(quán)力依托并作用于社區(qū)智能化技術(shù)的影響在于推動(dòng)了現(xiàn)代化治理技術(shù)的革新和成果應(yīng)用，并為基礎(chǔ)性權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的互動(dòng)合作提供了重要支撐。

（一）單向管控：耳口相傳方式為主的權(quán)力滲透及影響

新中國(guó)成立初期，以耳口相傳為主的政治性宣講是黨和國(guó)家對(duì)城市基層社會(huì)及成員進(jìn)行思想管控的常見(jiàn)工具，其鞏固了新生政權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)。這種依靠人為媒介的意志貫徹方式，是由于當(dāng)時(shí)受長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)影響，物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、治理技術(shù)手段落后，因而黨和國(guó)家只得通過(guò)城市單位和街居組織中的領(lǐng)導(dǎo)干部層級(jí)下達(dá)中央或上級(jí)政府的行政命令。作為基礎(chǔ)性權(quán)力表征的行政權(quán)力依托于科層化的組織載體，自上而下層級(jí)向城市基層社會(huì)滲透。

在城市基層權(quán)力組織結(jié)構(gòu)中，行政性和社會(huì)性組織則通過(guò)逐級(jí)傳達(dá)的指令相互關(guān)聯(lián)。其中，中央或地方黨政權(quán)力主體憑借基礎(chǔ)性權(quán)力的“后勤控制”資源和手段，對(duì)城市單位和街居組織及依附于它們的社會(huì)成員高度管控，不斷擴(kuò)大基礎(chǔ)性權(quán)力的滲透范圍。比如在單位組織內(nèi)部，總廠（總部）會(huì)通過(guò)電話、傳真等形式向各個(gè)分廠（分部）傳達(dá)政策和命令，而這些指令本身即帶有行政特征，對(duì)組織成員具有高度約束性。同樣，在街居組織體系，街道辦和居委會(huì)工作人員會(huì)通過(guò)廣播、宣傳欄或入戶走訪等形式貫徹中央或上級(jí)行政指令。

以耳口相傳方式為主的權(quán)力滲透，是黨和國(guó)家通過(guò)基礎(chǔ)性權(quán)力的“后勤控制”資源和手段，對(duì)城市基層社會(huì)進(jìn)行重塑，對(duì)組織成員進(jìn)行吸納、組織和動(dòng)員的過(guò)程。這種單向度的政治性宣講方式雖然強(qiáng)化了黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)權(quán)力主體的思想管控，也增強(qiáng)了城市基層各類(lèi)型組織及成員對(duì)它們的政治認(rèn)同；但是難以避免由干部素質(zhì)參差不齊、政策理解偏差等原因造成的信息失真和政策誤讀問(wèn)題，也影響了政府和社會(huì)權(quán)力主體間的對(duì)話。為此，黨和政府在推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)中，加快基層政府和社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施與信息化建設(shè)，推動(dòng)科學(xué)技術(shù)成果在社區(qū)管理與服務(wù)中的轉(zhuǎn)化、應(yīng)用和推廣，以打通政府和社會(huì)雙向溝通的路徑，促進(jìn)信息傳遞和政策執(zhí)行的精準(zhǔn)化。

（二）精準(zhǔn)治理：網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)應(yīng)用下的權(quán)力擴(kuò)張及影響

在信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，技術(shù)已然成為一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略資源，也是基礎(chǔ)性權(quán)力深入城市社區(qū)各類(lèi)型組織的強(qiáng)力支撐。管理技術(shù)的革新，打破了傳統(tǒng)自上而下的思想灌輸方式，豐富了政府和社會(huì)權(quán)力主體在社區(qū)層面的溝通對(duì)話形式。比如黨和國(guó)家可以憑借基礎(chǔ)性權(quán)力的“后勤控制”資源和手段，準(zhǔn)確定位治理信息，高效服務(wù)居民需求，充分化解社區(qū)矛盾；社區(qū)社會(huì)權(quán)力主體能夠通過(guò)線上和線下雙重渠道，自下而上反饋?zhàn)灾文繕?biāo)和治理建議，主動(dòng)參與公共事務(wù)決策、公共服務(wù)供給及各類(lèi)型自治活動(dòng)。由此，網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)的普及，強(qiáng)化了基礎(chǔ)性權(quán)力在城市社區(qū)的橫向擴(kuò)張和功能發(fā)揮。

城市社區(qū)由管理邁向治理的實(shí)踐中，網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)成為國(guó)家行政力量與社會(huì)自治力量互動(dòng)合作的支撐工具。但是，信息數(shù)據(jù)的“條”“塊”分割和難以共享現(xiàn)象依然存在，使技術(shù)治理面臨著諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。社區(qū)行政體系中，基層政府各部門(mén)“條”上所涉及的人口、資源等數(shù)據(jù)多供內(nèi)部使用，較少共享互用，造成“塊”上的各類(lèi)信息重復(fù)收集，損耗人力、物力和財(cái)力；社區(qū)自治系統(tǒng)運(yùn)作時(shí)的“信息孤島”問(wèn)題，導(dǎo)致社會(huì)權(quán)力主體對(duì)于建設(shè)目標(biāo)和治理政策的把握有失偏頗。因此，社區(qū)信息無(wú)共享和不對(duì)稱(chēng)等固有弊端，制約著基礎(chǔ)性權(quán)力的縱向延伸以及其吸納、組織和動(dòng)員社會(huì)的功能發(fā)揮。

鑒于此，黨和國(guó)家加強(qiáng)了互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)在基層治理中的應(yīng)用推廣，并嘗試將基礎(chǔ)性權(quán)力融入技術(shù)治理的過(guò)程，試圖以技術(shù)工具解決原本隸屬于社區(qū)組織結(jié)構(gòu)或體制機(jī)制的問(wèn)題。一方面，黨和國(guó)家借助基礎(chǔ)性權(quán)力及掌握的行政權(quán)力和資源，嵌入技術(shù)革新、成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用推廣步驟，創(chuàng)新治理技術(shù)；另一方面，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)手段，推動(dòng)社區(qū)層面政府和社會(huì)權(quán)力主體的信息互通及精準(zhǔn)對(duì)接。由此，社區(qū)行政和自治事務(wù)場(chǎng)景內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)應(yīng)用普遍，使多元權(quán)力主體間的信息共享和溝通對(duì)話成為可能。

（三）智慧社區(qū)：“塊數(shù)據(jù)”支撐下的權(quán)力縱伸及影響

網(wǎng)絡(luò)化治理技術(shù)在城市社區(qū)的應(yīng)用，推動(dòng)了社區(qū)治理的智能化、科學(xué)化和精準(zhǔn)化轉(zhuǎn)向。此后，各社區(qū)進(jìn)一步將大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)運(yùn)用到行政和自治實(shí)踐，促進(jìn)了技術(shù)治理的智能化發(fā)展。特別是治理中的“塊數(shù)據(jù)”運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)跨行業(yè)、跨部門(mén)和跨領(lǐng)域的集聚融合。1連玉明：《大數(shù)據(jù) 1706》，團(tuán)結(jié)出版社2017年版，第2頁(yè)。以深圳南山區(qū)“塊數(shù)據(jù)”平臺(tái)為例，政府部門(mén)“條線”數(shù)據(jù)下沉到街區(qū)后，建立了部門(mén)、花園式小區(qū)“物業(yè)采集+網(wǎng)格員核實(shí)”以及出租屋“視頻門(mén)禁+網(wǎng)格員核實(shí)”的社區(qū)（網(wǎng)格）信息采集流程?；鶎诱蜕鐓^(qū)可以隨時(shí)調(diào)取和補(bǔ)充數(shù)據(jù)，掌握居民動(dòng)態(tài)需求，促進(jìn)數(shù)據(jù)互通共享和社區(qū)（網(wǎng)格）的數(shù)字化建設(shè)。

事實(shí)上，“塊數(shù)據(jù)”采集和共享依舊以互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)為工具，其在社區(qū)治理應(yīng)用為“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)的建設(shè)。比如基礎(chǔ)性權(quán)力通過(guò)行政體系中的“互聯(lián)網(wǎng)+電子政府”平臺(tái)，嵌入電子政務(wù)系統(tǒng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，與社會(huì)權(quán)力主體共享信息和展開(kāi)對(duì)話；借助社區(qū)自治系統(tǒng)內(nèi)的“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+智慧社區(qū)”等創(chuàng)新實(shí)踐，為居民線上參與提供更多渠道，以精準(zhǔn)對(duì)接居民所需所想。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的全面推進(jìn)，以智能化治理技術(shù)為支撐的“智慧社區(qū)”發(fā)展起來(lái)。“智慧社區(qū)”的定位是綜合運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)，將社區(qū)人口摸排、養(yǎng)老托幼、治安巡邏等信息數(shù)據(jù)打包共享，并通過(guò)移動(dòng)智能終端精準(zhǔn)對(duì)接居民，使之足不出戶即可辦理行政事務(wù)、享受公共服務(wù)、參與自治活動(dòng)。

由傳統(tǒng)耳口相傳到現(xiàn)代化“塊數(shù)據(jù)”應(yīng)用，既是治理技術(shù)革新、成果運(yùn)用和智能化轉(zhuǎn)向的集中體現(xiàn)，也改變了城市社區(qū)行政體系和自治系統(tǒng)中的基礎(chǔ)性權(quán)力作用范圍和影響方式。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)和平臺(tái)，基礎(chǔ)性權(quán)力嵌入集主體、技術(shù)、功能等要素為一體的社區(qū)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，促進(jìn)了其在多元組織載體內(nèi)的縱深發(fā)展，并且通過(guò)扶持社會(huì)力量成長(zhǎng)、吸納和動(dòng)員居民自治，強(qiáng)化了社會(huì)對(duì)政府權(quán)力主體的信任，推進(jìn)了政府和社區(qū)的深度合作，夯實(shí)了國(guó)家治理的社會(huì)基礎(chǔ)。

四、由“力治”特征向“五治”融合轉(zhuǎn)變：權(quán)力運(yùn)行空間的法治化趨勢(shì)

城市基層治理現(xiàn)代化重要維度之三，即規(guī)則空間法治化。“力治”框架下的基礎(chǔ)性權(quán)力以行政權(quán)力為表征，介入社區(qū)服務(wù)與自治實(shí)踐，引發(fā)基層社會(huì)沖突。為此，黨和國(guó)家提出并將“依法治國(guó)”理念落到社區(qū)，推動(dòng)基層治理中的法治思維和話語(yǔ)體系構(gòu)建，強(qiáng)化社區(qū)公共性和公益性的法治基礎(chǔ)。在法治規(guī)則空間內(nèi)，進(jìn)一步發(fā)揮政治引領(lǐng)功能，同時(shí)結(jié)合社區(qū)德治、自治和智治規(guī)范，使“五治”規(guī)則內(nèi)生為一種集體行動(dòng)框架，推動(dòng)基層社會(huì)治理共同體建設(shè)。

（一）壓力型體制：“力治”框架內(nèi)的權(quán)力規(guī)制及效果

現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中，國(guó)家權(quán)力滲透于全社會(huì)并以行政力量方式組織社會(huì)，體現(xiàn)出“力治”的時(shí)代特征。2徐勇：《國(guó)家治理的中國(guó)底色與路徑》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2018年版，第195-196頁(yè)。此時(shí)，黨和國(guó)家延續(xù)中央主導(dǎo)的權(quán)威治理結(jié)構(gòu)，選擇“公家人”管理制度，在城市建立權(quán)力向上集中、資源向上汲取，1參見(jiàn)周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，載于《開(kāi)放時(shí)代》2011年第10期。行政事務(wù)向下卸載、行政化鏈條向下擴(kuò)展的社區(qū)權(quán)力運(yùn)行框架?；A(chǔ)性權(quán)力作為國(guó)家行政力量的內(nèi)核，在城市基層各類(lèi)型組織中都具有絕對(duì)和主導(dǎo)地位。黨和政府依托基礎(chǔ)性權(quán)力所掌握的“后勤控制”資源和手段，將城市單位、街居組織及成員都納入到具有行政色彩的科層體制內(nèi)，強(qiáng)力改造和重塑了基層社會(huì)。

“力治”框架內(nèi)的城市基層權(quán)力組織結(jié)構(gòu)具有單一性，其完全依靠行政權(quán)力推動(dòng)基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政權(quán)建設(shè)和秩序維護(hù)。換言之，基礎(chǔ)性權(quán)力主導(dǎo)著城市基層權(quán)力運(yùn)行及由之帶來(lái)的整個(gè)管理與服務(wù)過(guò)程；社會(huì)權(quán)力主體完全處于被支配地位，必須遵循各種行政規(guī)則。因此，政府主體基本全部包攬城市基層行政與自治事務(wù)，具有“全能”特征；社會(huì)力量養(yǎng)成凡事依賴(lài)單位或街居組織的惰性，缺乏集體行動(dòng)意識(shí)和能力。這即造成政府借由基礎(chǔ)性權(quán)力壟斷與改變社會(huì)規(guī)則，將自身意志和政策強(qiáng)加于社會(huì)權(quán)力主體，并對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行高度管控。

總的來(lái)說(shuō)，經(jīng)由國(guó)家行政力量單向度決定的城市基層治理規(guī)則，使得社區(qū)管理與服務(wù)時(shí)常帶有行政強(qiáng)制意味?；鶎诱袝r(shí)為完成上級(jí)指派任務(wù)，強(qiáng)力推行諸如計(jì)劃生育、稅費(fèi)汲取等政策，無(wú)視社會(huì)力量的利益訴求。黨和國(guó)家更是借助“力治”規(guī)則，直接主導(dǎo)著城市基層權(quán)力和資源的再分配，從而形成以高度集權(quán)和制度剛性為代表的“壓力性體制”。盡管單位制解體后，這種體制對(duì)社會(huì)自主性的壓制有所緩解；但是承繼原先單位功能的社區(qū)，卻成為集經(jīng)濟(jì)調(diào)控、政治整合、社會(huì)管理和資源配置等為一體的政府行政權(quán)力“末梢”，居民參與意識(shí)和自治能力依舊匱乏。

（二）法理型社會(huì)：法治內(nèi)化下的權(quán)力約束及效果

改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和民主法治建設(shè)加快，沖擊了以“力治”為主的基層權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，也加劇了社區(qū)失序和“脫嵌”問(wèn)題。因此，一種基于社會(huì)成員共同認(rèn)可和遵守的集體行動(dòng)規(guī)則亟待形成，這即為“依法治國(guó)”觀念的落地奠定政治和社會(huì)基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，法治化的規(guī)則空間成為社區(qū)管理與服務(wù)所要遵守的行為規(guī)范，但這并非意味著前者完全替代了傳統(tǒng)的“力治”框架，而是開(kāi)始對(duì)后者進(jìn)行約束。此后，法治思維和話語(yǔ)體系開(kāi)始作用于城市基層行政體系和自治系統(tǒng)，規(guī)約基礎(chǔ)性權(quán)力運(yùn)行。

作為城市基層權(quán)力運(yùn)行的底線，治理規(guī)則的法治化轉(zhuǎn)向主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面。一是頂層設(shè)計(jì)上完善法律法規(guī)，比如黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)依法治國(guó)”總目標(biāo)，并將之作為一項(xiàng)戰(zhàn)略方針，制定相應(yīng)的推進(jìn)思路。二是地方和基層政府宣傳普法教育，開(kāi)展“送法進(jìn)社區(qū)”等服務(wù)實(shí)踐，提高轄區(qū)各類(lèi)型組織及成員對(duì)法治規(guī)則的認(rèn)同感。由此，法治化的社區(qū)治理實(shí)踐，是以行政權(quán)力為表征的基礎(chǔ)性權(quán)力自上而下將法治觀念引入城市社區(qū)場(chǎng)域?qū)崿F(xiàn)的，其規(guī)范了行政權(quán)和自治權(quán)的運(yùn)行。

從實(shí)際效果看，法治規(guī)則日漸得到居民認(rèn)可，并且內(nèi)化為一種思維意識(shí)和自覺(jué)行動(dòng)。這意味著在以高度異質(zhì)性和個(gè)體化為構(gòu)成的社區(qū)內(nèi)部，基層治理的法治化趨向在社會(huì)事實(shí)建立起規(guī)范化的關(guān)系框架，并初步實(shí)現(xiàn)了治理目標(biāo)要求及規(guī)則體系的明確、清晰與可控。2韓志明：《政策過(guò)程的模糊性及其策略模式——理解國(guó)家治理的復(fù)雜性》，載于《學(xué)?！?017年第6期。隨著《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》出臺(tái)，黨和國(guó)家更加重視城市社區(qū)治理法治規(guī)則的運(yùn)用和維護(hù)，其以基礎(chǔ)性權(quán)力為保障，明確治理主體“所為”與“所不為”的法律邊界，并在權(quán)力運(yùn)行中做到有法可依和有法必依，促使法理型社會(huì)得以建立和發(fā)展。

（三）共同體構(gòu)建：“五治”融合中的權(quán)力互動(dòng)及效果

就城市基層治理實(shí)踐而言，法治規(guī)則是人們必須遵循的行動(dòng)規(guī)范。除此之外，社區(qū)還存在著以公序良俗和自治精神為基礎(chǔ)的德治與自治框架，前者包括道德倫理、治理文化、公共精神等內(nèi)容，后者側(cè)重社會(huì)力量在社區(qū)公共決策和管理服務(wù)中的參與和自治程度。但是，無(wú)論何種治理規(guī)則，都必須在法治軌道上運(yùn)行。此后，黨的十九屆四中全會(huì)提出，政治引領(lǐng)、法治保障、德治教化、自治強(qiáng)基、智治支撐的“五治”觀念，3陳一新：《“五治”是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本方式》，載于《求是》2020年第3期?；貞?yīng)了政府權(quán)力主體依托基礎(chǔ)性權(quán)力產(chǎn)生的政治安排和制度行動(dòng)，關(guān)照到社會(huì)權(quán)力主體自發(fā)形成的經(jīng)驗(yàn)習(xí)性和非制度行動(dòng)，并指導(dǎo)著城市社區(qū)治理規(guī)則的融合和再造。

進(jìn)一步而言，在建立社區(qū)集體行動(dòng)規(guī)則時(shí)，要重視“五治”規(guī)則的融合，即國(guó)家行政力量應(yīng)突出政治引導(dǎo)功能，發(fā)揚(yáng)公共精神和社會(huì)自主性，而非對(duì)之進(jìn)行權(quán)力干預(yù)；法治框架需進(jìn)一步強(qiáng)化，約束以行政權(quán)力為外在表現(xiàn)的基礎(chǔ)性權(quán)力和社會(huì)權(quán)力運(yùn)行；《社區(qū)居民公約》《“院落—門(mén)棟”自管公約》等內(nèi)生型的德治與自治規(guī)則要符合實(shí)際，在民主協(xié)商中起到教化作用，以成為居民普遍認(rèn)同和遵守的準(zhǔn)則；智治規(guī)則作為技術(shù)治理的一項(xiàng)規(guī)范，發(fā)揮其對(duì)于網(wǎng)絡(luò)治理的規(guī)范作用。

社區(qū)治理規(guī)則由“力治”轉(zhuǎn)向“五治”融合的歷程，不僅規(guī)約了權(quán)力間深層次的互動(dòng)，而且激發(fā)起社區(qū)公共意識(shí)和自治精神，推進(jìn)了“共治共享”的基層社會(huì)治理共同體建設(shè)。在此過(guò)程中，基礎(chǔ)性權(quán)力既貫穿其中推動(dòng)著治理實(shí)踐，又不斷被規(guī)范為政府和社會(huì)權(quán)力主體合作提供保障。尤其是在不斷完善的社區(qū)正式和非正式規(guī)則空間內(nèi)，政治規(guī)則引領(lǐng)法治框架、道德思維、自治觀念和智治規(guī)范的融合發(fā)展，使其成為一種內(nèi)生的集體行動(dòng)準(zhǔn)則。這也使基礎(chǔ)性權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的運(yùn)行更加符合制度建設(shè)、法律法規(guī)和公序良俗等要求，多元權(quán)力主體的線下治理和線上治理行動(dòng)都能夠被約束，從而營(yíng)造出和諧有序的治理環(huán)境，推動(dòng)了社區(qū)公共精神培育及集體行動(dòng)產(chǎn)生。

五、結(jié)論與討論

根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求，現(xiàn)代化的社區(qū)治理是以居民為導(dǎo)向，由基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)、多方參與，具有較高法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平與組織化程度的治理。1李強(qiáng)：《提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化水平》，載于《唯實(shí)》2017年第9期。其中，基礎(chǔ)性權(quán)力在向城市基層社會(huì)滲透和延伸的過(guò)程中，依托并作用于多元化組織載體、智能化技術(shù)工具和法治化規(guī)則空間，促使社區(qū)治理各要素邁向現(xiàn)代化。由此，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯為：黨和國(guó)家依托基礎(chǔ)性權(quán)力及其擁有的“后勤控制”資源和手段，進(jìn)入城市社區(qū)行政體系和自治系統(tǒng)，發(fā)揮吸納、組織和動(dòng)員功能提升社會(huì)自主性和自治性，變單向政治渠道為雙向治理渠道，加強(qiáng)政社互動(dòng)合作，形成有效的權(quán)力關(guān)系和集體行動(dòng)。因此，可以從基礎(chǔ)性權(quán)力運(yùn)行的原則制定、體系完善和效能提升方面，進(jìn)一步推進(jìn)城市社區(qū)治理現(xiàn)代化。

（一）制定“讓民做主”的權(quán)力運(yùn)行原則

在我國(guó)，以行政權(quán)力為驅(qū)動(dòng)的傳統(tǒng)治理是制度慣性和“替民做主”思想的延續(xù)，表現(xiàn)為國(guó)家行政力量主導(dǎo)了城市社區(qū)管理與服務(wù)，社會(huì)自治力量成為旁觀者以及社區(qū)治理陷入“政府行動(dòng)和社會(huì)無(wú)行動(dòng)”困境。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，社區(qū)治理的現(xiàn)代化亟待提高社會(huì)自主性，可以率先從理念轉(zhuǎn)變著手，制定“讓民做主”的權(quán)力運(yùn)行原則，通過(guò)基礎(chǔ)性權(quán)力引導(dǎo)而非直接介入或干預(yù)社會(huì)權(quán)力運(yùn)行。一要秉承“社區(qū)是居民的”理念，借助基礎(chǔ)性權(quán)力鏈接的黨政和社會(huì)資源，不斷促進(jìn)社區(qū)社會(huì)性組織發(fā)展，發(fā)揮它們?cè)谖蛶?dòng)居民參與和自治中的重要價(jià)值；二要培育社區(qū)居民公共精神和主體意識(shí)，推行“參與式”治理，發(fā)揮基礎(chǔ)性權(quán)力的吸納、組織和動(dòng)員功能，強(qiáng)化社區(qū)民主化和法治化建設(shè)。

（二）完善“雙向嵌入”的權(quán)力運(yùn)行體系

由傳統(tǒng)治理邁向現(xiàn)代化治理的進(jìn)程中，基礎(chǔ)性權(quán)力進(jìn)入和作用于社區(qū)的方式已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，亟待完善從單向政治渠道到雙向治理渠道的過(guò)渡。在新的歷史階段，城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化可以從組織結(jié)構(gòu)切入，通過(guò)完善“雙向嵌入”的權(quán)力運(yùn)行體系，推動(dòng)社區(qū)權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，使基礎(chǔ)性權(quán)力和社會(huì)權(quán)力都能在社區(qū)層面發(fā)揮各自的自主性。一要提升國(guó)家自主性，推動(dòng)基礎(chǔ)性權(quán)力在城市基層自治系統(tǒng)中的嵌入，努力構(gòu)建以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障和科技支撐為基礎(chǔ)的社區(qū)治理體制機(jī)制；二要強(qiáng)化社會(huì)自主性，搭建社會(huì)權(quán)力主體嵌入城市基層行政體系的通道，比如通過(guò)“放管服”等改革賦權(quán)社會(huì)，使之對(duì)基礎(chǔ)性權(quán)力運(yùn)行產(chǎn)生更大影響力、作用力和約束力。

（三）提升“共治共享”的權(quán)力運(yùn)行效能

現(xiàn)代化的社區(qū)治理格局中，基礎(chǔ)性權(quán)力嵌入至城市社區(qū)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，下沉行政資源以改善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，增能社會(huì)強(qiáng)化其自治能力。因此，能力建設(shè)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要步驟，可以通過(guò)提升“共治共享”的權(quán)力運(yùn)行效能，發(fā)揮基礎(chǔ)性權(quán)力引導(dǎo)社會(huì)形塑的功能，推動(dòng)政府和社會(huì)權(quán)力主體的合作共贏。一要形成合作治理理念，將基礎(chǔ)性權(quán)力運(yùn)行與社會(huì)權(quán)力成長(zhǎng)相結(jié)合，對(duì)多元主體開(kāi)展相應(yīng)的技能培訓(xùn)，奠定其參與治理的能力基礎(chǔ)；二要進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)字化建設(shè)，打通權(quán)力上下溝通的渠道，實(shí)現(xiàn)技術(shù)共享與資源互通；三要重視正式和非正式規(guī)則中的權(quán)力互構(gòu)，推動(dòng)權(quán)力由互動(dòng)走向互強(qiáng)。