全過程人民民主內(nèi)涵的多維展開

李 洋

2019年11月2日，習近平總書記在考察上海市長寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點時，首次提出“人民民主是一種全過程的民主”。2021年3月，“全過程民主”被寫入《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》總則部分，“全過程民主”在法律層面成為全國人民代表大會及其常務委員會的基本工作要求。2021年7月，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話中，習近平總書記又特別提出要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”1習近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話》，《人民日報》，2021年07月02日。，在“全過程民主”理念中加入“人民”二字。2021年12月，國務院新聞辦公室發(fā)布《中國的民主》白皮書，系統(tǒng)介紹了中國民主價值理念、發(fā)展歷程、制度體系、實踐創(chuàng)新和成就貢獻。

由此可見，“全過程人民民主”是從新時代中國民主實踐中逐漸提煉形成的，是社會主義民主理論的重大創(chuàng)新，是我國今后民主政治實踐的重要指導理念。因此，有必要從理念、制度、價值三個維度對“全過程人民民主”進行全方位闡釋，以期不斷推進以人民為中心的民主理念落實到我國的民主實踐中。

一、全過程人民民主的理念內(nèi)涵

“全過程人民民主”作為社會主義民主實踐凝練出的概念，從語義學角度來看，包含三個部分，其中“全過程”是對民主運行模態(tài)的描述與限定，“人民”則指出了民主權利的主體和民主實施的目的，“民主”則是短語的中心詞。要深入理解“全過程人民民主”首先要對上述三個語詞作全面細致的語義考察與邏輯分析。1參見莫紀宏：《在法治軌道上有序推進“全過程人民民主”》，載于《中國法學》2021年第6期。

（一）全過程的運行場域與時態(tài)

民主（demokratia）最早可追溯至古希臘時期，其核心含義是“人民的統(tǒng)治”2參見劉訓練：《西方現(xiàn)代民主話語的生成與固化》，載于《政治學研究》2021年第5期。，即人民通過抽簽、選舉等方式直接參與國家公職人員的任命和重大事務的決策，但其與現(xiàn)代民主觀念存在根本性不同。按照古希臘民主政治實踐，民主確立標準只有兩條：其一，實行以抽簽作為主要選拔方式的直接民主；其二，進行多數(shù)人的統(tǒng)治。在亞里士多德看來，平民一般是社會中大多數(shù)群體，因而以平民為主體的民主政體一定是多數(shù)人的統(tǒng)治。換言之，古典民主觀念的本質(zhì)就是多數(shù)人統(tǒng)治的直接民主。3參見[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館2017年版，第138-146頁。隨著國家領土擴張和公民人口規(guī)模擴大，由多數(shù)決策的直接民主模式逐漸式微，取而代之的是當下被西方視為主流的代議制選舉民主。代議制選舉民主具有如下制度特征：首先，代議制選舉民主的正當性源自公眾輿論的自由討論，經(jīng)由輿論討論所達成的共識賦予民主正當性，即所謂“基于同意的統(tǒng)治”4[美]喬萬尼·薩托利：《民主新論：當代論爭》，馮克利、閻克文譯，上海人民出版社2015年版，第143頁。。其次，代議制選舉民主是一次性間接民主。人民民主權利只有在選舉時才能行使，在各次選舉活動之間則處于沉睡狀態(tài)。最后，代議制選舉民主分離了選舉與決策。選舉本身不進行決策，只選定進行決策的人，同時決策所應承擔的責任也以委托代理的形式轉(zhuǎn)移至民選政府。簡言之，代議制選舉民主制度的民主權利是一次性的選舉權，人民并不參與選舉之后的決策、監(jiān)督等政治環(huán)節(jié)。

與代議制選舉民主不同，“全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。我國全過程人民民主，獨創(chuàng)性地把民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)彼此貫通起來，具有時間上的連續(xù)性、內(nèi)容上的整體性、運作上的協(xié)同性、人民參與上的廣泛性和持續(xù)性”5本書編寫組：《黨的十九屆六中全會〈決議〉學習輔導百問》，黨建讀物出版社·學習出版社2021年版，第145頁。。“全過程”明確了我國社會主義人民民主的運行時態(tài)與制度空間。從運行時態(tài)角度看，“全過程人民民主”貫徹于民主程序的運行始末，在任一節(jié)點上都同樣適用，是一種不間斷的持續(xù)性民主?！吨腥A人民共和國全國人民代表大會組織法》第4條、第5條規(guī)定，全國人民代表大會及其常務委員會在行使國家立法權、決定重大事項的過程中，必須堅持全過程民主，接受人民的監(jiān)督?！读⒎ǚā返?6條、第37條規(guī)定，法律案不僅應當通過多種形式征求全國人民代表大會代表的意見，而且應當將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布。可以看出，我國《立法法》將“征求、反饋人民意見”作為法案通過生效的前置程序，對人民介入立法環(huán)節(jié)作了明確的時效性要求。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》則明確提出，“深入推進科學立法、民主立法。加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯(lián)系點制度，推進立法精細化?！背酥猓姓犠C程序適用領域和范圍的不斷擴展、人民監(jiān)督員和人民陪審員制度的有效落實，都體現(xiàn)了人民民主在執(zhí)法與司法環(huán)節(jié)的貫徹。6參見莫紀宏：《在法治軌道上有序推進“全過程人民民主”》，載于《中國法學》2021年第6期。

總而言之，“全過程”的語義內(nèi)涵要求我國人民民主在全方位制度空間中的“無處不在”，也要求在制度運行的任何時態(tài)環(huán)節(jié)中的“無時不在”。正如習近平總書記所言，“人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的。”7《十八大以來重要文獻選編》中冊，中央文獻出版社2016年版，第74頁。只有在國家制度運行的各個層面、各個環(huán)節(jié)都貫徹人民民主，才能發(fā)揮民主制度的最優(yōu)治理效果。

（二）人民主體的實體性與非實體性

上文已經(jīng)提及民主的核心含義是清晰明確的，即“人民的統(tǒng)治”，但作為民主主體的“人民”的含義卻是抽象和復雜的。對“人民”身份定義與范圍的不同理解會直接影響民主理念的形成與民主制度的實施，因此，在“全過程人民民主”的語義結構中解釋“人民”的具體內(nèi)涵，就顯得尤為必要。

“人民”的內(nèi)涵之所以難以明確，在于這一概念在憲法學、政治學等不同學科的語境下有不同界定?！叭嗣瘛痹谖覈鴳椃ㄔ捳Z體系中主要指向的是實體性的特定人群。1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，對“人民”的范圍作了列舉式概括，“中國人民民主專政是中國工人階級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級及其他愛國民主分子的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權”；周恩來在《關于〈中國人民政治協(xié)商會議共同綱領〉草案的起草經(jīng)過和特點》中對“人民”的范圍作了進一步解釋說明，人民是“工人階級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級，以及從反動階級覺悟過來的某些愛國民主分子”1《中華人民共和國制憲修憲重要文獻資料選編》，中國民主法制出版社2021年版，第441頁。。1954年憲法第1條對“人民”作了抽象提煉，“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主國家。”簡言之，新中國成立之初的憲法文本將階級作為“人民”的主要認定標準，并將我國的國家性質(zhì)確立為“人民民主”。由于特殊歷史時期的動蕩，“七五憲法”“七八憲法”將“五四憲法”中的“人民民主國家”改為了“無產(chǎn)階級專政的社會主義國家”，“七五憲法”還將“人民”的范圍限縮為工農(nóng)階級。2參見楊陳：《論憲法中的人民概念》，載于《政法論壇》2013年第3期。不過，隨著政治秩序的穩(wěn)定和經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展，“八二憲法”重新確立了“人民民主專政”的國家性質(zhì)，后續(xù)的憲法修正案也逐漸擴大人民民主的主體范圍。從上述梳理來看，我國憲法實施整體上貫徹了社會主義民主制度，逐步擴展了人民的主體范圍，保障了社會主義民主政治的廣泛性與真實性。

與憲法文本中的實體性“人民”概念不同，黨和國家重要政治性文件和領導人論述中的“人民”概念側重于表達一種具有正當性的抽象人格。在這一概念表達中，“人民”一般不具體指代現(xiàn)實政治生活中的特定群體，而是作為整體性、歷史性的概念存在，3參見韓喜平、鞏瑞波：《“以人民為中心”三個問題的理論界說》，載于《湖北社會科學》2018年第11期。其體現(xiàn)的是黨以人民為中心的政治立場。例如，習近平總書記在中央人大工作會議上強調(diào)，“一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主”“一個國家是不是民主，應該由這個國家的人民來評判，而不應該由外部少數(shù)人指手畫腳來評判”4習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，載于《求是》2022年第5期。?？梢钥闯?，“人民”是“全過程人民民主”的正當性來源，也是判定民主與否的重要標準。這種抽象層面的概念表達為“全過程人民民主”這一理念注入了價值意義，突顯了“人民”在“全過程人民民主”中的重要性。

簡言之，“全過程人民民主”中的“人民”具有實體性與抽象性兩方面內(nèi)涵。5參見楊陳：《論憲法中的人民概念》，載于《政法論壇》2013年第3期。實體性的“人民”概念明確指出擁有民主權利的具體人民群體，是國家政治認同和憲法秩序體系得以建構運轉(zhuǎn)的邏輯起點，一般由憲法及憲法性法律予以規(guī)定；而非實體性的“人民”概念受到國家政治歷程和政治話語的塑造，往往被賦予抽象復雜的政治內(nèi)涵，無法確定具體所指，其核心角色是充當建構政治合法性的元話語。6參見袁光鋒：《“人民”概念與政治現(xiàn)代性》，載于《黨史研究與教學》2015年第2期。應當說，兩個維度上的“人民”概念是具有內(nèi)在張力的，但正因如此，“全過程人民民主”才得以顯現(xiàn)政治與法律的雙重內(nèi)涵。

（三）全過程人民民主的理論淵源

以上關于“全過程”“人民”的論述并非無關宏旨，只有將“全過程人民民主”這一理念還原為理論構成的獨立要素之后，才能整體性把握“全過程人民民主”的理論淵源及其內(nèi)涵。“全過程人民民主”是在借鑒西方民主理論的基礎上，結合我國傳統(tǒng)政治智慧和最新民主實踐所提煉出的人民民主，其一定程度上彌補了西方民主理論的內(nèi)在缺陷，并在傳統(tǒng)政治思想淵源中發(fā)展出了適合中國的民主模式。

西方民主理論大致分為古典民主理論和現(xiàn)代民主理論，從古典民主理論演進至現(xiàn)代民主理論，主要發(fā)生以下三方面變化。其一，從“主權在民”走向精英統(tǒng)治。古典民主理論的核心要素是“主權在民”，無論是古希臘的城邦民主，抑或是洛克、盧梭的人民主權理論，都主張國家權力屬于人民，國家統(tǒng)治應符合大多數(shù)人的意志，但現(xiàn)代民主理論的學者意識到了“主權在民”理論潛在的“多數(shù)人暴政”的風險。為了消解這一風險，熊彼特等精英民主論學者提出，通過競爭性選舉將國家權力交予政治精英，人民只負責投票選出由誰統(tǒng)治?！懊裰鞣椒ň褪悄欠N為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得決定的權力?！?[美]熊彼特：《資本主義、社會主義與民主》，吳良健譯，商務印書館1999年版，第395-396頁。其二，從實體民主發(fā)展為程序民主。古典民主理論者認為，國家權力屬于人民，民主的實質(zhì)就是人民的統(tǒng)治。熊彼特、薩托利等現(xiàn)代民主理論者否認民主意味著人民的統(tǒng)治，在他們看來，民主僅僅意味著包括選舉、監(jiān)督在內(nèi)的制度程序。其三，從一元民主走向多元民主。古典民主理論主要關注政治權力或者說國家權力如何以民主方式運轉(zhuǎn)，而多元民主理論則認為權力運轉(zhuǎn)并非只存在政治體系內(nèi)，其他社會組織也可能成為權力的分享者。社會組織應當參與民主決策過程，并成為公權力的制約者。

應當說，西方主流民主理論在邏輯上是自洽的，但也有學者指出其是存在理論缺陷的，可能導致無效民主、民主向惡等后果。1參見趙汀陽：《一種可能的智慧民主》，載于《中國社會科學》2021年第4期；尹伊文：《優(yōu)主治國》，北京大學出版社2021年版，第428-431頁；張飛岸：《無效民主與民主化研究背后的美國國家利益》，載于《馬克思主義研究》2015年第5期。首先，過度強調(diào)程序民主的結果就是“人民”在“民主”中逐漸隱去了。越靠近現(xiàn)代政治，西方民主模式中的人民就越被忽視，甚至逐漸蛻變?yōu)椤巴镀睓C器”，只須完成規(guī)定性的“投票動作”，等待接受投票結果即可。選舉程序本身并不包含實質(zhì)性的價值內(nèi)核，若一味強調(diào)程序，忽視作為主體的人民，反而會使民主被自身的程序運作所破壞，即民主的自我消解。2關于民主自我消解的內(nèi)在矛盾，不同學者有不同的學術概括。趙汀陽教授將其概括為“自敗方式”，尹伊文教授則將其稱為“自毀機制”。參見趙汀陽：《一種可能的智慧民主》，載于《中國社會科學》2021年第4期；尹伊文：《優(yōu)主治國》，北京大學出版社2021年版，第429頁。與現(xiàn)代西方民主不同，我國“全過程人民民主”汲取傳統(tǒng)政治思想中民本思想，并經(jīng)馬克思主義人民思想的提煉，堅持了民主的人民立場，做到了形式民主與實質(zhì)民主的統(tǒng)一。人民可在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的任何程序節(jié)點行使權利，而非一次性地完成投票動作；人民既是民主程序的參與者、推動者，也是判定程序運行有效與否的價值標準；民主程序本身保持一定的開放性，并圍繞人民這一實質(zhì)要素展開，而非相反。正如馬克思所言，“在民主制中，國家制度、法律、國家本身，就國家是政治制度來說，都只是人民的自我規(guī)定和人民的特定內(nèi)容?！?《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第41頁。其次，西方通過選舉程序建構起的責任機制也不足以應對日益復雜的政治事務。民主投票選舉所形成的是對人負責的“委托—代理”結構，即被選舉人對選舉人負責，完成對選舉人的政治承諾，維護其利益。被選舉人只須基于多數(shù)選舉人的利益作出決策，并對其負責即可，而無須對抽象的政治事項和整體性的價值目標負責。但問題在于，多數(shù)人的利益并不等于社會公共利益，選舉人的當下利益也可能與長期利益相悖。因此，基于委托—代理機制所作出的民主決策并非是理性的最優(yōu)決策，而是平庸化、趨中化的多數(shù)人決策。貝淡寧（Daniel A. Bell）注意到了西方現(xiàn)代民主的這一缺陷，并提出借助我國傳統(tǒng)政治文化中的“賢能政治”予以修復。在貝淡寧看來，尚賢制能夠選拔出更為理性出色的政治精英，“民主能夠依靠吸取尚賢制的優(yōu)點而得到改善”4[加]貝淡寧：《賢能政治》，吳萬偉、宋冰譯，中信出版社2016年版，第Ⅻ頁。?！叭^程人民民主”通過將賢能政治轉(zhuǎn)化為責任政治，要求選舉出的賢能履職者肩負“道德責任”和“政治議題責任”5參見張賢明、張力偉：《論責任政治》，載于《政治學研究》2018年第2期。，進而重塑選舉人與被選舉人之間的責任關系，將“委托—代理”的二元結構擴展為責任目標約束下的多元結構（見圖1），同時完成對賢能政治的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化和對西方現(xiàn)代民主的超越?？偠灾?，“全過程人民民主”內(nèi)在的賢能政治思想和人民價值立場能夠有效回應西方現(xiàn)代民主理論的內(nèi)在缺陷。

圖1：全過程人民民主的責任結構

二、全過程人民民主的制度內(nèi)涵

全過程人民民主是“以人民為中心”的民主理念。為保障這一理念的實現(xiàn)，不僅需要維系穩(wěn)定的社會環(huán)境、建構緊密有力的黨政組織結構，也要將“人民當家作主”的要求貫徹到我國政治制度設計與制度實踐中，以保障民主權利的有效行使。

（一）全過程人民民主的制度保障

民主的實現(xiàn)依賴于民主制度的良好運轉(zhuǎn)，而民主制度的運轉(zhuǎn)則需要穩(wěn)定的社會環(huán)境、堅實的觀念基礎以及高效的組織結構。中國共產(chǎn)黨通過政治、思想、組織的建設運作機制來實現(xiàn)領導，1參見周尚君：《地方政府的價值治理及其制度效能》，載于《中國社會科學》2021年第5期。是“全過程人民民主”制度運行的根本保障。

“全過程人民民主”的制度設計應當保障個體公民積極參與政治過程的權利，但這一制度設計須解決兩方面難題。其一，公民政治素質(zhì)與政治能力是存在差異的。若缺乏相應的制度應對，素質(zhì)能力相對較差的公民很容易被排除在民主政治之外。其二，分散主義的風險?；趥€體利益、知識結構乃至價值立場的不同，公民的觀點往往有所不同。在保障公民參與民主政治的平等機會的前提下，如何避免“議而不決”“決而不行”的風險，也是必須解決的問題。從我國社會主義民主政治建設的歷程來看，中國共產(chǎn)黨的領導是破解這一制度難題的唯一答案。中國共產(chǎn)黨以民主集中制作為組織原則和領導制度，既提供了集體性激勵，2[意]安格魯·帕尼比昂科：《政黨：組織與權力》，周建勇譯，上海人民出版社2013年版，第30頁。最大程度地激活了全黨的創(chuàng)造活力，又有效集中了決策，防止了分散主義的產(chǎn)生。新中國成立之后，民主集中制擴展至我國各級國家機構中。按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第6條規(guī)定，地方各級人民代表大會、縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會和地方各級人民政府實行民主集中制原則。這是黨推動民主政治發(fā)展的有力證據(jù)，也是黨保障“全過程人民民主”實踐效果的約束性機制。3參見樊鵬：《全過程人民民主：具有顯著制度優(yōu)勢的高質(zhì)量民主》，載于《政治學研究》2021年第4期。

黨的領導對“全過程人民民主”制度運行的保障作用還體現(xiàn)在凝聚制度共識方面。薩托利將共識分為三個層次，分別為基本共識、程序共識和異見共識，前兩種共識是民主制度運行的影響因素?；竟沧R是社會共同承認的價值目標，諸如對秩序、民主、平等等價值的推崇?；竟沧R關系到民主模式運轉(zhuǎn)效果，其分裂意味著民主模式效果降低。程序共識確立的是通過何種規(guī)則解決爭議，集中體現(xiàn)在各國憲法和選舉法等憲法性法律中。程序共識是民主模式運行必要條件，若解決分歧的規(guī)則都未被接受，分歧就無法以一種平和有序的方式解決，此時民主所導向的便不是共識，而是戰(zhàn)爭。4參見[美]喬萬尼·薩托利：《民主新論：當代論爭》，馮克利、閻克文譯，上海人民出版社2015年版，第146-149頁。中國共產(chǎn)黨自成立以來，就將為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興確立為自己的初心使命。中國共產(chǎn)黨的使命既是黨為保持先進性的自我約束，也凝聚了當下中國最廣泛的基本共識。此外，黨領導下的人民代表大會制度、多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度等多種制度，構成了人民有效行使民主權利的制度體系，形成了“全過程人民民主”運行的程序共識。

全過程人民民主制度的運行需要穩(wěn)定的社會秩序和組織保障。2005年10月，國務院新聞辦公室發(fā)布了《中國的民主政治建設》白皮書，首次系統(tǒng)回顧了中國共產(chǎn)黨領導人民進行民主政治建設的歷程，論證了中國共產(chǎn)黨的領導和執(zhí)政是中國民主的基本特征；2021年12月，國務院新聞辦公室發(fā)布《中國的民主》白皮書，論述了“全過程人民民主”的制度設計與制度實踐，并指出“中國共產(chǎn)黨的領導，是中國發(fā)展全過程人民民主的根本保證”5國務院新聞辦公室：《中國的民主》，人民出版社2021年版，第8頁。。民主制度的運行需要以穩(wěn)定的社會秩序為前提。只有維持穩(wěn)定的政治結構、整合政治資源，才能減少不必要的資源消耗和政治內(nèi)耗，以更為集中的方式推動民主制度的建設與實踐。簡言之，我國的基本國情客觀上要求政黨必須具有強大的政治能力，而中國共產(chǎn)黨是唯一具備這一能力的政黨。6參見程竹汝：《政治發(fā)展的中國邏輯》，經(jīng)濟科學出版社2020年版，第161-166頁。同時，中國共產(chǎn)黨建立了廣泛而穩(wěn)定的層級性組織網(wǎng)絡，為我國民主政治的實踐提供了穩(wěn)定的組織支撐；暢通的組織化渠道保障了人民的政策意見、利益立場能夠充分表達，為民主實踐提供了牢固的組織保障。7參見程竹汝：《論全過程人民民主的制度之基》，載于《中共中央黨校學報》2021年第6期。

（二）全過程人民民主的制度依托

對“全過程人民民主”的討論無法脫離我國政治制度設計及實踐。人民代表大會制度是我國根本政治制度，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度、民族區(qū)域自治制度則構成了我國的基本政治制度，“全過程人民民主”的制度內(nèi)涵在“根本政治制度—基本政治制度”8王曉麗、張振卿：《全過程人民民主的理論溯源、現(xiàn)實樣態(tài)與價值意蘊》，載于《華南理工大學學報（社會科學版）》2022年第1期。的制度架構中得以顯現(xiàn)。

習近平總書記指出，“人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體?！?習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，載于《求是》2022年第5期。從國家權力結構來看，全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方人民代表大會是地方國家權力機關，依法分別行使立法權、監(jiān)督權、決定權、任免權等權力，權力范疇涵蓋了選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督的全過程，保障了國家的核心權力全面掌握在人民手中。在民主選舉環(huán)節(jié)，全過程人民民主集中體現(xiàn)為人大代表的廣泛性。我國《選舉法》第4條、第5條規(guī)定，“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況和居住期限，都有選舉權和被選舉權?！薄懊恳贿x民在一次選舉中只有一個投票權。”這在法理層面上排除了民族、種族、性別、財產(chǎn)等因素對選舉權的負面影響，確立了“一人一票”的選舉原則。同時，我國人大代表的職業(yè)結構2職業(yè)結構一般分為村（居）委管理者、國家機關工作人員、解放軍與武警、礦業(yè)和制造業(yè)從業(yè)人員、民間組織管理者、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員、企事業(yè)單位管理人員、商業(yè)和服務業(yè)從業(yè)人員、專業(yè)職稱技術人員九大類。參見桑玉成等著：《全過程人民民主理論探析》，上海人民出版社2021年版，第82-84頁。和地域分布也具有廣泛性，力求充分反映社會各界和各地區(qū)的利益。在民主決策環(huán)節(jié)，人大代表有權參與包括立法項目規(guī)劃、法規(guī)起草與修正、法律審議以及立法后評估在內(nèi)的所有立法環(huán)節(jié)。人大代表在這一立法決策的過程中主要發(fā)揮兩項作用。其一，提供科學決策所必需的立法信息與立法事實。立法活動是復雜的系統(tǒng)性工程，僅依靠立法機構的內(nèi)部論證不足以應對。3參見王怡：《論立法過程中的事實論證》，載于《政治與法律》2018年第7期。人大代表及公民的立法建議與意見提供了必要的外部信息，補強了立法活動的外部論證，進而形成以民主決策保障科學決策的制度邏輯。其二，評估法律法規(guī)的實施效果。立法效果固然與法律文本的邏輯性與體系性首先產(chǎn)生關聯(lián)，但更重要的是在實踐語境中予以檢驗。人民對于法律實施的反饋是檢驗立法決策效果的重要標準，立法機關基于人民的真實反饋能夠有效評估立法效果，并給予針對性改進。

除全國人民代表大會制度外，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度也是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度依托。我國政治協(xié)商制度具有深厚的政治實踐基礎和歷史傳統(tǒng)，是基于政黨制度擴展出的協(xié)商民主形態(tài)。1940年毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權問題》中提出“三三制”原則，是我國政治協(xié)商制度的雛形。1949年中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開，標志著我國協(xié)商民主實踐開始制度化。改革開放之后，我國政治協(xié)商制度逐漸完善，實踐形式日益多樣化，并成為發(fā)展社會主義民主的重要形式。4參見江澤林：《“兩會制”民主視域下的人民政協(xié)——全過程人民民主的重要政治制度》，載于《中國社會科學》2021年第12期。黨的十八大以來，我國協(xié)商民主的渠道、層級不斷擴寬，政協(xié)委員不僅需要以民主黨派的身份參與政黨協(xié)商，還須列席人大會議，審議監(jiān)督“一府兩院”的工作報告，參與政府協(xié)商、人大協(xié)商；在履行政黨協(xié)商職能的同時，發(fā)揮民主監(jiān)督、民主決策的作用，“把協(xié)商民主貫穿政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政全過程，完善協(xié)商議政內(nèi)容和形式”5《十九大以來重要文獻選編》上冊，中央文獻出版社2019年版，第27頁。。

從我國政治協(xié)商制度的變遷發(fā)展可以看出，我國的協(xié)商民主顯著區(qū)別于西方協(xié)商民主理論。西方的協(xié)商民主理論研究（Deliberative Democracy）興起于20世紀90年代，最早由約瑟夫·M.畢塞特（Joseph M.Bessette）提出。畢塞特認為，理想的民主模式應當保障利益相關方參與決策討論的權利，決策應當?shù)玫匠浞掷硇缘霓q論，即使是人數(shù)占多的一方也應當給出支撐決策的說服性理由。6See Joseph M.Bessette，The Mild Voice of Reason:Deliberative Democracy and American National Government，The University of Chicago Press，1994，p.46.畢塞特、哈貝馬斯等協(xié)商民主論者之所以強調(diào)“討論”（discussion）的重要性，是為了批判“個人偏好加總”式的民主模式，并對其予以修正。在協(xié)商民主論者看來，個體偏好聚合形成的多數(shù)人投票結果并不關鍵，關鍵是經(jīng)由慎思（consideration）、討論形成的理性偏好。7參見李強彬：《協(xié)商民主：理論與經(jīng)驗》，社會科學文獻出版社2018年版，第86-88頁。因此，西方協(xié)商民主理論在國家權力結構和制度設計上，依然強調(diào)的是權力分立與民主程序的開放性。8參見[德]哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間：關于法律和民主法治國德商談理論》，童世駿譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版，第206-220頁。與西方不同，我國的協(xié)商民主（consultative democracy）強調(diào)的是民主的全過程都須經(jīng)由各方廣泛討論，不僅在民主程序上貫徹協(xié)商要求，而且在內(nèi)容上也必須廣泛反映民意。通過諸如“雙周協(xié)商座談會”“民主懇談會”等協(xié)商制度創(chuàng)新，1參見談火生、于曉虹：《中國協(xié)商民主的制度化：議題與挑戰(zhàn)》，載于《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2017年第6期。保障了協(xié)商內(nèi)容有效轉(zhuǎn)化為決策內(nèi)容。

此外，民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度分別保障了少數(shù)民族和基層人民群眾民主權利的行使。在維護國家統(tǒng)一的前提下，民族區(qū)域自治賦予了各族人民當家作主的權利，實現(xiàn)了統(tǒng)一與自治的結合。基層群眾自治制度則是我國民主權利真實有效的有利證明。城市居民、農(nóng)村村民、企事業(yè)單位職工通過不同的基層民主形式實現(xiàn)了自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，“有效防止了人民形式上有權、實際上無權的現(xiàn)象”2國務院新聞辦公室：《中國的民主》，人民出版社2021年版，第19-20頁。?？偠灾?，從我國政治制度的整體結構來看，我國的全過程人民民主包含權力歸屬和權利行使兩個維度。3參見張君：《全過程人民民主：新時代人民民主的新形態(tài)》，載于《政治學研究》2021年第4期；林尚立：《論人民民主》，上海人民出版社2016年版，第11-12頁。“根本政治制度—基本政治制度”的制度布局明確了我國的民主權力歸人民所有，同時在不同維度上保障了多元主體的民主權利行使，為我國全過程人民民主的實現(xiàn)提供了堅實的制度依托。

三、全過程人民民主的價值內(nèi)涵

從制度和政治價值的互動關系來看，民主價值既是民主制度設計的起因，又是制度運行的結果。4Talcott parsons,"Prolegomena to a Theory of Social Institutions",American Sociological Review,Vol.55,No.3,1990,p.326.當下西方語境中的民主制度與自由平等價值緊密聯(lián)系，一個國家若實行了民主制度，似乎便意味著同時實現(xiàn)了自由平等多個維度的制度價值。但民主制度與自由等價值建立理論聯(lián)系的時間并不長，這一邏輯推論很大程度上是“冷戰(zhàn)”結束之后自由主義意識形態(tài)的產(chǎn)物。5參見范勇鵬：《從公司到國家：美國制度困局的歷史解釋》，上海人民出版社2021年版，第90-91頁。在自由主義意識形態(tài)框架下，一人一票、政黨競爭仍是衡量國家民主程度的重要指標。換言之，西方主流的民主模式仍是熊彼特所建構的競爭式選舉民主，6盡管達爾、哈貝馬斯等人對競爭式選舉民主做過修正，但并未突破選舉民主模式的框架。參見Vanessa Alexandra Boese，"How (not) to measure democracy"，International Area Studies Review，Vol.22，No.2，2019，p.3.即“選舉制度—自由價值”7See Staffan I.Lindberg，V-DEm，"A New Way to Measure Democracy"，Journal of Democracy，Vol.25，No.32，2014，p.160.共同支撐的民主模式。在這一模式中，民主制度運行得良好與否，只與投票制度、選舉程序的優(yōu)化有關，而與民主運行的實際價值結果無關。正如伯特蘭·羅素所言，“民主政體的優(yōu)點是消極的：它只能防止某些弊害的發(fā)生，而不能保證良好政治的實現(xiàn)?！?[英]伯特蘭·羅素：《權力論》，吳友三譯，商務印書館2012年版，第223頁。與西方民主模式不同，全過程人民民主是形式民主與實質(zhì)民主的統(tǒng)一，被賦予了更具實質(zhì)意義的價值內(nèi)涵，因而具有比西方民主模式更高的制度上限。

（一）人民作為全過程人民民主的價值內(nèi)核

是否與普遍價值具有兼容性，是判定民主制度優(yōu)劣的基本標準。9參見趙汀陽：《民主的最小傷害原則和最大兼容原則》，載于《哲學研究》2008年第6期。全過程人民民主作為民主制度的創(chuàng)新，在邏輯上必然將人民利益作為價值內(nèi)核，接受人民的檢驗。基于“以人民為中心”的價值立場，全過程人民民主具有鮮明的“問題導向”和“績效導向”10王浦劬、湯彬：《當代中國治理的黨政結構與功能機制分析》，載于《中國社會科學》2019年第9期。。人民意志利益能否得到有效實現(xiàn)，是衡量民主制度治理效果的最高標準。在民主選舉程序中，民主權利首先得到了憲法法律的規(guī)范保障，年滿十八周歲的公民享有廣泛充分的選舉權和被選舉權。同時，國家積極進行經(jīng)濟體制改革，促進經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展，為人民當家作主提供堅實的經(jīng)濟基礎和物質(zhì)保障。民主協(xié)商則是中國政治傳統(tǒng)中的“和諧”理念與人民價值立場相結合的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，促進了不同觀點的充分表達，兼顧了各方民意，凝聚了廣泛的價值共識。在民主決策程序中，人民的意愿和要求以不同形式在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各層級組織得到表達，并轉(zhuǎn)化為政府的重要決策。人民意愿和訴求是民主決策的重要依據(jù)，人民利益是民主決策的唯一目的。民主管理則保障了公民在各個層級、各個領域參與國家政治生活和社會生活的管理，尤其是基層城鄉(xiāng)居民的自我管理。根據(jù)憲法法律的相關規(guī)定，我國城市和農(nóng)村社區(qū)結合本地實際，可以討論制定自治章程，對經(jīng)濟管理、社會治安、消防安全、環(huán)境衛(wèi)生等方面作出自治性規(guī)定，完成基層公共事務中的自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。

“以人民為中心”既表現(xiàn)為保障公民個體權利單向制度邏輯，又表現(xiàn)為對國家公權力監(jiān)督制約，對公權力約束是全過程人民民主必然要求。當權力真正歸人民所有時，政府權力才能得到有效規(guī)范。反之，當政府權力凌駕于人民之上時，便會出現(xiàn)權力濫用現(xiàn)象。作為權力委托人，人民為了保障權力運行目標充分實現(xiàn)，首要任務是進行民主監(jiān)督，即民主監(jiān)督制度的完善程度與民主水平呈現(xiàn)顯著的正相關性。1參見陳國權：《論責任政府及其實現(xiàn)過程中的監(jiān)督作用》，載于《浙江大學學報（人文社會科學版）》2001年第2期。我國建立了體系嚴密、層級多元的國家監(jiān)督制度，以保障對各領域權力全方位監(jiān)督。以監(jiān)督主體進行類型劃分，大致分為十類，包括人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督。2參見國務院新聞辦公室：《中國的民主》，人民出版社2021年版，第35-36頁。這十項監(jiān)督既包含對執(zhí)法權、監(jiān)察權、審判權、檢察權監(jiān)督，又涵蓋對各級國家機關工作人員監(jiān)督；既設置體系內(nèi)不同職能部門的內(nèi)部監(jiān)督，也賦予民主黨派、無黨派人士、輿論媒體等各類主體監(jiān)督職能。

簡言之，全過程人民民主“五維一體”的制度布局貫徹了以人民為中心的價值內(nèi)核，建構了形式與實質(zhì)并重的復合式民主制度體系。立足于人民這一核心價值內(nèi)核，我國的社會主義民主制度能夠有效整合黨的主張、國家意志、人民意愿，不斷強化全過程民心政治的制度化，促進不同層級、不同維度的民主制度發(fā)揮功能，并形成結構功能之間的良性互動。3參見張愛軍：《全過程人民民主與民心政治》，載于《黨政研究》2022年第1期。

（二）黨的領導作為全過程人民民主的價值引領

中國共產(chǎn)黨作為民主制度運行最為重要的組織保障，將自身組織結構全面融入全過程人民民主制度體系，是將中國共產(chǎn)黨意識形態(tài)和價值導向植入民主制度體系，實現(xiàn)形式民主與實質(zhì)民主融合。中國共產(chǎn)黨是長期執(zhí)政的使命型政黨，“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”是中國共產(chǎn)黨的初心與使命，人民立場是黨的基本立場。這一政治價值觀建構起了黨性和人民性之間的價值鏈條，成為我國各方面制度的價值依托。4參見王培洲：《新時代中國共產(chǎn)黨人政治價值觀的實現(xiàn)機理》，載于《理論視野》2021年第12期。這意味著在我國的民主語境當中，民主制度建構不僅僅具有程序合法性的要求，更須滿足績效合法性與價值合法性。5參見趙鼎新：《民主的限制》，中信出版社2012年版，第49-51頁。雖然民主作為一種程序機制本身不含價值，但民主選擇的結果卻是附隨價值的。因此，極端程序主義的西式民主雖然能產(chǎn)生決策，卻因缺乏價值引領而無法保障決策向“善”。中國共產(chǎn)黨對實質(zhì)正義和績效合法性具有高度的使命感和強烈追求，并且通過價值引領將這一動力轉(zhuǎn)化為民主實踐。

中國共產(chǎn)黨對全過程人民民主的價值引領，首先體現(xiàn)在黨員隊伍價值觀念的認同塑造。《中國共產(chǎn)黨章程》作為黨的根本性文件，在黨的性質(zhì)與宗旨、組織原則和組織結構、黨員權利與義務等方面作出了民主性要求。例如，《中國共產(chǎn)黨章程》總綱部分規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨領導人民發(fā)展社會主義民主政治。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，擴大社會主義民主，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，鞏固人民民主專政，建設社會主義政治文明?！钡?0條規(guī)定，“黨是根據(jù)自己的綱領和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體?！庇掷?，中宣部發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨的歷史使命與行動價值》指出，“民主從價值理念成為扎根中國大地的制度形態(tài)和治理機制，貫穿黨領導人民進行革命、建設、改革的全過程，覆蓋國家治理的各環(huán)節(jié)，體現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展的各方面，中國人民真正成為國家、社會和自己命運的主人”6中共中央宣傳部：《中國共產(chǎn)黨的歷史使命與行動價值》，人民出版社2021年版，第14頁。。黨內(nèi)法規(guī)和黨的各類文件在黨員隊伍里確立了民主價值理念，同時借助嚴密廣泛的組織體系實現(xiàn)上下級之間、黨內(nèi)黨外的價值傳遞，使黨的民主價值觀念轉(zhuǎn)化為廣泛的政治共識，完成黨對民主的價值引領作用。此外，黨員干部隊伍在引領民主價值、塑造民主認同中發(fā)揮著關鍵作用。中國共產(chǎn)黨自成立之日起，就十分重視黨員干部的政治價值觀塑造。通過干部培訓、整風整黨等形式，中國共產(chǎn)黨完成了價值觀層面的自我塑造與自我調(diào)適，確保執(zhí)政黨成為民主價值的引領者和民主制度的建設者。1參見賀東航：《現(xiàn)代國家構建的中國路徑——源自地方的嘗試性解答》，北京大學出版社2021年版，第156-159頁。

黨對全過程人民民主的價值引領還集中體現(xiàn)在立法機制上。1991年印發(fā)的《中共中央關于加強對國家立法工作領導的若干意見》以及2016年印發(fā)的《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》都強調(diào)了黨對立法工作的方針政策領導。此外，人大及其常委會作為我國一般意義上的立法機關，2我國《立法法》第72條賦予省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會地方立法權。須設立黨組機構作為領導機構。經(jīng)由黨組和人大常委會之間的有機結合，黨的價值主張和人民的價值主張實現(xiàn)了制度化整合，黨實現(xiàn)了民主立法程序中的價值引領，也就在一定程度上完成了全過程人民民主的價值引領。

四、結語

作為一種理念，民主已經(jīng)得到現(xiàn)代民族國家的廣泛認同，成為各國構建政治制度、進行政治實踐的基本原則。不過，民主觀念的廣泛認同并不意味著制度模式的完全一致，民主制度模式的構建應當綜合考量國家性質(zhì)、歷史文化以及社會條件，作出符合適合本國政治實踐的選擇。3參見景躍進：《民主理論的發(fā)展：超越與重構》，載于《政治學研究》2022年第1期。全過程人民民主是中國特色社會主義民主政治發(fā)展的新理念，體現(xiàn)了以人民為中心的價值立場，并始終貫徹于我國制度體系當中。基于理念、制度、價值三個維度的闡釋，可以發(fā)現(xiàn)“全過程人民民主”顯著區(qū)別于西方競爭性選舉民主的獨特之處。具體而言，在理念方面，全過程人民民主繼承了我國傳統(tǒng)的民本主義、賢能政治的思想資源，并對馬克思主義理論進行了中國化改造，保障了選舉、決策、協(xié)商、管理、決策的全過程民主，覆蓋了最廣泛的人民范疇，維護了整體性的人民利益。在制度層面上，中國共產(chǎn)黨緊密的組織結構和民主集中制原則修復了民主制度可能產(chǎn)生的負功能，保障了全過程人民民主制度的順暢運行。在價值層面上，全過程人民民主以人民作為價值內(nèi)核，以黨的領導作為價值引領，實現(xiàn)了形式民主與實質(zhì)民主的統(tǒng)一?？偠灾^程人民民主是民主模式的新樣態(tài)，為我國民主水平的提升和世界民主政治發(fā)展作出了智識貢獻。