國省干線公路改擴建工程項目前期相關管理工作研究

游國勝

（貴州省都勻公路管理局，貴州 都勻 558000）

0 引言

國省干線公路改擴建工程是重大的民生工程，不僅關系人民群眾的日常出行，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展也起到至關重要的作用，因此社會影響力大，社會關注度高?！笆奈濉币?guī)劃以來，國省干線公路改擴建工程投資規(guī)模不斷擴大，綠色智慧平安交通理念持續(xù)深入，項目建設水平不斷提升。隨著項目的不斷推進，業(yè)主方在項目規(guī)劃、設計管理、報建手續(xù)辦理、征地拆遷等前期工作中暴露出很多問題，因此有必要對國省干線公路改擴建工程項目前期的相關管理工作進行分析總結，促進國省干線公路改擴建工程健康持續(xù)的發(fā)展。

1 項目前期管理工作存在的主要問題

1.1 項目規(guī)劃與實際推進銜接不到位

有的國省干線公路改擴建工程項目以地市和縣為主實施，統(tǒng)籌指導能力相對較弱，項目規(guī)劃與實際推進銜接不到位。在制定規(guī)劃時，存在求全、求多、求高大上現(xiàn)象。在實際推進過程中，受土地、環(huán)境因素和資金政策等影響，不能按規(guī)劃期實施。

1.2 項目前期缺乏專門的管理機構

部分業(yè)主方的領導對項目前期的重要性認識不足，對前期工作缺乏積極性和主動性，存在“輕前期，重實施”的現(xiàn)象，遲遲不成立項目管理機構。項目實施后，再成立管理機構，項目管理工作嚴重脫節(jié)，往往很難快速進入角色。

1.3 業(yè)主方對設計管理及其重要性認識不足

許多業(yè)主方對設計管理的認識還僅停留在單純依賴設計單位的層面。業(yè)主方在選好設計單位后，認為建設工程項目的設計工作就是設計單位的事情，設計成果質量是專家、咨詢單位、審查單位的事情，因此沒有及時介入設計管理工作，不能對設計進度、設計質量進行有效控制，導致設計深度、精度不夠，方案存在缺陷，甚至出現(xiàn)很多漏洞和差錯。

1.4 勘察設計中地勘鉆探安全事故頻發(fā)

地勘鉆探安全事故相對來說危害較小，業(yè)主方和勘察設計單位對此都不重視。地勘鉆探作業(yè)人員大多素質不高，野外勘探經(jīng)驗少，未經(jīng)培訓直接上崗，缺乏必要的安全生產(chǎn)知識，違規(guī)違章現(xiàn)象突出，導致安全事故頻發(fā)。

1.5 業(yè)主方對報建手續(xù)辦理不重視、不熟悉，不能有效組織協(xié)調報建手續(xù)辦理工作

報建手續(xù)辦理各前置要件專業(yè)專題研究報告較多，涉及發(fā)改、交通、自然資源、環(huán)保、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門，專業(yè)性強，過程非常復雜和漫長。報建手續(xù)辦理單位多，相互之間推諉時有發(fā)生，報建手續(xù)辦理推進緩慢。因此，有很多項目由于管理滯后，施工許可證還沒辦好就違法開工，有的已建成通車，報建手續(xù)還沒辦完。

1.6 業(yè)主方協(xié)調能力差，征拆工作推進難

“十四五”規(guī)劃前，貴州省國省干線公路改擴建工程的征拆工作由地方政府具體負責，資金由地方政府配套解決?！笆奈濉币?guī)劃后，征拆資金由中央車購稅和省級一般債券解決，征拆工作列入業(yè)主方的日常項目管理工作。業(yè)主方無征拆工作經(jīng)驗，協(xié)調能力差，征拆工作難度大，推進慢，對項目的順利實施產(chǎn)生嚴重影響。

2 項目前期管理工作的改進措施

2.1 深化項目前期論證，不斷提高項目前期規(guī)劃的科學性和合理性

項目前期是決策論證的關鍵時期，需要著眼全局，統(tǒng)籌路線走向、技術標準和建養(yǎng)時序等問題。規(guī)劃制定部門要因地制宜，“量體裁衣”，結合國家、省、市相關投資政策及地方經(jīng)濟實力，合理統(tǒng)籌規(guī)劃，做到規(guī)劃和建設的統(tǒng)一。

2.2 及時成立項目管理機構，建章立制，規(guī)范管理

業(yè)主方應及時成立項目管理機構。項目管理機構關鍵崗位的關鍵人員應及時到位，參加工可、初步設計、施工圖設計、報建手續(xù)辦理等前期工作。施工圖設計批復后，所有人員必須全部到位。

建章立制，規(guī)范管理。項目管理機構一般按辦公室、財務部、工程部、安質部4 個部門設置，要做到部門分工合理、職責分明。并要求結合項目實際，按照相關規(guī)定，制定項目管理的規(guī)章制度及管理辦法。

2.3 積極主動深度介入勘察設計工作

勘察設計是工程建設的靈魂，對于公路建設來說是一個至關重要的環(huán)節(jié)，是整個工程質量提高的基礎，是工程堅固、耐用的基石，是行車安全的保障，對公路工程造價和建成后的使用效果等起決定性的控制作用，所以業(yè)主方要積極主動地深度介入勘察設計工作。

其一，勘察設計單位進場前，業(yè)主方應組織咨詢單位、專家等有關單位和部門對勘察設計大綱進行審查，并邀請審查批復單位參加，加強源頭管控和思想統(tǒng)一。

業(yè)主方應合理確定技術標準，堅持“經(jīng)濟適用優(yōu)先，量入為出”的原則。要求設計單位合理選用設計指標，最大限度地利用老路。對于老路利用段，貫徹“寧填勿挖”的原則，充分擬合老路進行平縱設計，突出重點，嚴控投資。

要求設計單位貫徹落實綠色公路建設理念，以最堅決態(tài)度堅守生態(tài)紅線；最大限度地利用原有走廊帶選線，充分利用走廊帶資源；加強生態(tài)選線，依法避讓生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)；綠色生態(tài)設計應堅持量力而行、順勢而為，統(tǒng)籌綠色發(fā)展，充分利用上擋墻、護面墻、停車休息區(qū)、公交候車亭等設施展示地方特色文化和公路行業(yè)文化。

要求設計單位樹立安全發(fā)展理念，加強公路安全生命防護工程設計，特別是高坎臨崖路段、高邊坡、抗滑樁等，安全設施按頂格標準設計。在勘察設計中，細化施工安全注意事項，規(guī)范施工安全防護措施。

其二，業(yè)主方應協(xié)同設計單位認真聽取地方政府、有關部門及地方老百姓的意見，參與協(xié)調、解決影響路線的關鍵問題，摸清影響路線方案的綜合要素，貫徹“最大程度保護、最小限度破壞、最大力度修復”的原則保護路域生態(tài)環(huán)境，做好路線的布設工作。

其三，組織做好施工圖的設計優(yōu)化工作。施工圖設計優(yōu)化對整個項目具有重要意義，業(yè)主方應組織設計單位從投資、質量、安全、進度、環(huán)境、節(jié)約土地等角度出發(fā)，做好施工圖的設計優(yōu)化工作。根據(jù)現(xiàn)場的實際情況，調整、優(yōu)化路線方案，合理確定路基防護的結構形式，靈活選擇邊坡的防護類型，積極推廣運用生態(tài)防護技術；統(tǒng)一涵洞的結構形式，進出水口要適當延長并與排水溝、截水溝及其他排水系統(tǒng)有效銜接；橋跨布置應避免擠壓侵占河道，避免基礎開挖后形成高陡邊坡，原則上統(tǒng)一墩臺結構形式，優(yōu)化梁型和樁基，因地制宜確定橋梁施工方案；優(yōu)化施工的組織方案，盡量降低用地規(guī)模和拆遷數(shù)量；按照“永臨結合”的原則，實地調查研究，合理確定取棄土場、預制梁廠、拌和場等的位置和規(guī)模。

其四，要求設計單位認真細致地開展征拆外業(yè)調查工作，做到征拆數(shù)據(jù)真實可信，不少征、不漏征、不亂征，同時對路線征地控制區(qū)域錄制影像資料并留存；在計算第二部分費用即土地使用及拆遷補償費時，要將耕地開墾費、森林植被恢復費、社保資金、水土保持費、耕地復墾費、耕地占補平衡指標等費用一并計入，不得漏計。

其五，始終堅持“雙院制”審查制度，即委托有相應資質的設計單位對初步設計及施工圖設計進行咨詢審查。要求咨詢單位認真審閱各階段的設計圖，與勘察設計單位充分溝通交流，從政策性、合規(guī)性、完整性、安全耐久性、技術性、經(jīng)濟性等角度出發(fā)，進行圖紙審查，保證咨詢審查質量，出具設計咨詢審查報告。

抓好咨詢意見落實。業(yè)主方應組織設計單位逐條落實咨詢審查意見。對于存在異議的，業(yè)主方、設計單位、咨詢單位應充分溝通、共同交流并達成一致。提交審查的設計文件應當由業(yè)主方、設計單位、咨詢單位共同簽字確認。

2.4 加強勘察設計、地勘鉆探的安全管理工作

業(yè)主方應結合項目特點，制定“國省干線公路改擴建工程地質勘察管理細則”，規(guī)范勘察作業(yè)行為。在勘察外業(yè)實施過程中，通過巡視、檢查、旁站、驗證等手段對勘察質量進行監(jiān)督。

在簽勘察設計合同的同時，簽訂安全合同，明確甲乙雙方職責。要求設計單位在地勘鉆探作業(yè)前，對作業(yè)環(huán)境展開調查，辨識危險源，制定風險控制措施和安全操作規(guī)程；結合公路地勘鉆探作業(yè)的特點對所有人員進行安全生產(chǎn)教育培訓，抓好安全技術交底及班前作業(yè)檢查；場地布置、設備安置等符合規(guī)范要求，防雷、防洪、防電等安全措施完善齊全；做好野外安全風險防范，加強山區(qū)艱險地區(qū)作業(yè)的安全管理。

要求地勘鉆探應嚴格遵守《鉆探安全技術規(guī)程》（Q/HYDROCHINA 022—2010）的相關規(guī)定。鉆探作業(yè)區(qū)在公路邊占道時，作業(yè)人員應按有關規(guī)定穿著反光服，佩戴安全帽，鉆探作業(yè)區(qū)標志、標牌的布設參照《公路養(yǎng)護安全作業(yè)規(guī)程》（JTG H30—2015）的養(yǎng)護作業(yè)控制區(qū)相關要求執(zhí)行。

業(yè)主方將地勘鉆探安全管理列入日常工作，加強巡查，實現(xiàn)過程監(jiān)管，確保安全。

2.5 高度重視，加強學習，積極推進報建手續(xù)辦理

其一，業(yè)主方應加強報建手續(xù)辦理業(yè)務的學習。編制印發(fā)報建手續(xù)辦理資料匯編，并組織學習，邀請專家對相關人員進行專門培訓，提高業(yè)務水平。

其二，項目前期各前置要件專業(yè)專題研究報告較多，業(yè)主方應積極對接有關主管部門，根據(jù)合同規(guī)模進行招標，及時選擇具有相應資質、經(jīng)驗豐富的前置要件辦理單位。簽合同時，根據(jù)總體時間要求以及各單項專題報告之間的時間邏輯關系，合理安排各單項專題報告的開始及結束時間，有序推進報建手續(xù)的辦理工作。

其三，緊抓用地報批工作進度。國省干線公路改擴建工程報建手續(xù)辦理涉及發(fā)改、交通、自然資源、環(huán)保、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門，各前置要件辦理又環(huán)環(huán)相扣，其中用地報批是關鍵的一環(huán)，涉及前置手續(xù)較多，專業(yè)性較強，過程非常復雜和漫長，需要提前與自然資源部門對接。

業(yè)主方應高度重視并協(xié)調好各方關系，以建設項目審批流程為抓手，督促各要件辦理單位通力合作，積極做好環(huán)境影響評價、水土保持方案、占用林地、壓覆礦評估、地災評估、防洪評價、社會穩(wěn)定風險評估等辦理工作；同時突出重點，緊抓用地預審、用地報批等工作進度，定期調度協(xié)調報建手續(xù)辦理中各辦理單位出現(xiàn)的問題，將問題清單化，找準癥結，動態(tài)控制，積極與各有關部門對接，及時跟蹤落實，逐個突破，積極推進報建手續(xù)辦理，守好發(fā)展和生態(tài)兩條底線。

其四，努力克服各要件審批中存在的沖突。例如，工程可行性研究報告前置專項評估文件要求深度與公路項目審批程序存在沖突，用地預審在報批時要求準確的占地紅線坐標，而工程可行性研究報告提供的數(shù)據(jù)不能滿足用地預審精度的要求，因此業(yè)主方應要求設計單位在做工前開展部分設計工作，獲得用以支撐用地預審所需的數(shù)據(jù)，避免兩者在審批中存在的沖突。

2.6 做好對外協(xié)調，保證征拆工作有序推進

國省干線公路改擴建工程項目建設周期長，涉及面廣，征拆工作難度大，外部環(huán)境影響因素多，沒有地方政府的大力支持，根本無法實施。因此，業(yè)主方應主動向地方政府及有關部門匯報工作，聽取相關意見和建議，爭取地方政府的支持。貴州省“十四五”規(guī)劃后，征地拆遷列入業(yè)主方的日常管理工作，因此業(yè)主方更應努力做好對外協(xié)調工作，及時牽頭組織做好征地拆遷工作。

其一，調查表明項目沿線的工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、旅游景觀、交通樞紐等相關產(chǎn)業(yè)布局和規(guī)劃，采取項目助推“四化”的主要措施。對公路沿線通過城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的，業(yè)主方應配合地方政府完成工程選址；在勘察設計時要求設計單位認真調查，多方聽取地方政府和老百姓的意見，對便民設施、涉農(nóng)設施應調查充分，設置完善，因地制宜做好設計，保證老百姓生產(chǎn)生活不受影響。

其二，涉及自然保護區(qū)及國家測量標志、鐵路等特殊區(qū)域，應取得主管部門的書面批準文件。

其三，業(yè)主方和設計單位應配合地方政府做好土地類別及性質、建筑物權屬的調查工作，嚴格控制公路用地邊界，及時發(fā)布征拆公告，做好宣傳動員工作。

其四，依法依規(guī)做好征地拆遷工作。施工圖設計批復后，及時與地方相關部門簽訂征地拆遷實施協(xié)議，明確征拆程序、交地時間、土地證辦理、資金落實等事項。依據(jù)協(xié)議約定，通過實地調查和測量計算，對征地拆遷數(shù)量、單價和費用逐項認真核對，將價格和費用控制在規(guī)定的范圍內。若費用超出批復預算的，要及時履行報批手續(xù)。

其五，三電遷改指的是電力線路遷改、電信光纜遷改、廣電線路遷改，是征拆工作的重要組成部分，具有一定的技術含量。在施工圖設計批復后，業(yè)主方應組織相關單位現(xiàn)場調查，確認遷改內容及范圍，與產(chǎn)權部門協(xié)商，確定補償方式，簽訂補償協(xié)議。

遷改工作的實施優(yōu)先采用經(jīng)濟補償方式，由產(chǎn)權單位按約定的時間拆除既有設施并組織建設。采用實物補償方式的，設計及施工必須嚴格執(zhí)行國家相關的行業(yè)標準和規(guī)范，嚴格操作規(guī)程，確保三電遷改的工程質量。

3 結語

當前新形勢對公路交通發(fā)展提出了更高要求，項目前期的相關管理工作顯得更為重要，立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，高度重視國省干線公路改擴建工程項目前期的相關管理工作，及時成立項目管理機構，慎重選擇工作人員，做好項目前期的相關管理工作，為項目的順利實施打下堅實的基礎。