金融腐敗新動向及其治理

周義程

近年來，金融腐敗案件頻發(fā)，金融業(yè)儼然成為腐敗多發(fā)高發(fā)的重點行業(yè)，金融系統(tǒng)也因此成為黨的十八大以來反腐敗工作的重點領域之一。2022年1月，十九屆中央紀委六次全會再次強調：“持續(xù)推進金融領域腐敗治理”。金融反腐不斷向縱深推進，據媒體不完全統(tǒng)計，2022年上半年金融系統(tǒng)已有超60位官員落馬。金融是現(xiàn)代經濟的血液和動脈，整個國民經濟的安全高效有序運行都時刻無法離開金融。換言之，沒有強大的金融業(yè)，就難有強大的經濟。金融腐敗不僅會造成國有資產流失和人民群眾利益受損，而且容易引發(fā)金融風險，危及國家金融安全，沖擊實體經濟，影響社會穩(wěn)定。鑒于此，有必要在厘清我國金融腐敗基本類型的基礎上，深入探討金融腐敗的新特征新趨勢、多重成因和治理對策。

金融腐敗的基本類型

金融腐敗通常是指金融領域的工作人員運用掌握的經營金融業(yè)的權力，違反相關法律法規(guī)和政策的規(guī)定來謀取私人利益或小團體利益的違法犯罪行為。從金融腐敗所涉行業(yè)來看，主要包括銀行業(yè)腐敗、證券業(yè)腐敗、保險業(yè)腐敗等。從金融腐敗發(fā)生領域來看，涉及銀行信貸、證券、保險、擔保、信用評級等領域。

從金融腐敗的類型來看，主要包括：一是憑借信貸審批權進行尋租。資金作為稀缺資源，部分擁有審批權的工作人員通過故意提高信貸門檻、拖延審批時長、提出不合理要求等方式來尋求腐敗租金。為了獲得貸款，部分企業(yè)和個體會對擁有信貸審批權的銀行相關工作人員進行賄賂（如額外給工作人員支付高額利息），相關工作人員可能違法發(fā)放貸款并收受賄賂。例如，在原包商銀行發(fā)生的腐敗案件中，原主要行領導、部分中層管理人員和客戶經理等違規(guī)發(fā)放貸款，有關企業(yè)采取虛報等手段騙貸，原行領導和特定關系人搞內幕交易、關聯(lián)交易進行利益輸送。二是利用審批監(jiān)管權進行尋租與共謀。其中，利用第三方支付牌照的審批監(jiān)管權索賄受賄成為腐敗的重要表現(xiàn)形式。例如，陶某在擔任中國人民銀行內審司副司長等職務期間，通過為支付公司、分支機構人員及公司下屬、合作單位在申請支付業(yè)務許可證、內部審計、調動工作、承接業(yè)務等事項上謀取利益來非法收受巨額財物和財產性利益。三是利用工作便利貪污公款或挪用資金。例如，挪用企業(yè)或個人的存款進行炒股、經商。四是通過轉讓信托受益權來賺錢、經由擔任融資財務顧問來獲益、開展證券內幕交易、進行融資信息欺詐等腐敗形式。五是利用貨幣發(fā)行權進行腐敗。掌握著貨幣發(fā)行權的貨幣金銀部門同樣是腐敗的高風險領域，主要腐敗形式有違規(guī)購買大規(guī)格紀念幣、把貨幣作為“土特產”送禮、利用貨幣發(fā)行權搞“私人定制腐敗”等。

金融腐敗的新特征新趨勢

從近年來中央紀委國家監(jiān)委和地方各級紀委監(jiān)委查處的金融內鬼、金融大鱷等金融腐敗分子的腐敗案情來看，金融腐敗表現(xiàn)出隱蔽性增強、專業(yè)性提升、涉及面變廣、潛伏期延長等新動向新趨勢。

隱蔽性增強。黨的十八大以來，各級紀檢監(jiān)委始終堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍懲治腐敗的原則，并將金融領域作為反腐敗的重點領域之一。在金融領域高壓反腐的態(tài)勢下，腐敗分子的腐敗行為變得更加隱蔽。相關腐敗行為通常經過周密的預謀，往往只有發(fā)生腐敗的雙方當事人知曉，而且還經常會包裝成合法的形式或采用“期權腐敗”等相對隱蔽和更為復雜的形式，從而大大加劇了腐敗行為被發(fā)現(xiàn)和查處的難度。例如，憑借結構化產品、股權代持、內幕交易、業(yè)務合作等手段讓腐敗行為看似合法化；為企業(yè)家提供利率低、周期長、額度大的優(yōu)惠貸款，待退休后或中途跳槽后再將“腐敗期權”變現(xiàn)。有的金融腐敗還依靠高科技手段和現(xiàn)代金融工具來進行，這也增加了腐敗的隱蔽性。例如，有的依靠電腦技術篡改賬目來侵吞公款，有的通過技術手段來隔離資金流和信息流以便腐敗行為隱匿化，有的打著“金融創(chuàng)新”的幌子來延長交易鏈條和推行跨行業(yè)、跨市場、跨地域交易以隱藏腐敗行為，有的利用股權代持、期權定價、資產置換、夾層融資等非現(xiàn)金形式的、復雜的資本運作手段來獲取腐敗收益。

專業(yè)性提升。隨著我國金融行業(yè)的快速發(fā)展，對從業(yè)人員的資歷和專業(yè)知識的要求越來越高。作為資源富集的行業(yè)，金融行業(yè)中能夠升任到中層及以上職位的管理人員通常專業(yè)化水平較高。而這些人恰恰掌握著一定的權力，也容易成為金融腐敗的高風險人群。包括一些銀行行長、副行長在內的部分管理人員，尤其是高管干部因為種種原因走上腐敗的違法犯罪之路，其腐敗的專業(yè)化程度較高、證據鏈條較長、手段較為新穎靈活，被發(fā)現(xiàn)的難度較大。比如，在以貨幣周轉為主的業(yè)務經營過程中發(fā)生的金融腐敗案件，有的單筆業(yè)務就要經過多個金融部門和多個專業(yè)崗位，復雜程度空前提高，所需具備的知識也相當專業(yè)，這大大增加了監(jiān)督的難度。又如，有的腐敗分子故意針對跨市場、跨行業(yè)、跨系統(tǒng)交易設置多套編碼規(guī)則，從而形成若干個“信息孤島”，這極大增加了追溯和驗證的難度。

涉及面變廣。早期的金融腐敗主要發(fā)生在銀行系統(tǒng)。不過，近年來，隨著市場經濟的快速發(fā)展以及金融業(yè)務和領域的不斷拓展，金融腐敗不僅時常出現(xiàn)多名管理人員共同聯(lián)手作案等“團伙式腐敗”，而且涉及領域已經從銀行系統(tǒng)內部擴展到更為廣泛的社會領域，牽扯到更為復雜的社會關系。從金融行業(yè)的特殊性來看，該行業(yè)作為經營貨幣的特殊行業(yè)，直接掌握著大量貨幣資產。該領域觸及的社會關系較為廣泛，與其他機構、個體等的業(yè)務關系較為密切。在廣泛的社會關系和業(yè)務關系驅動下，金融腐敗的涉及面變得更加廣泛。從近年來查處的金融腐敗案件來看，金融腐敗不僅發(fā)生于貨幣市場、資本市場等金融領域，而且親緣案、業(yè)緣案、窩案、串案、長鏈條案也較為常見，涉及的單位和個人的范圍之廣泛性令人震驚。

潛伏期延長。從信息經濟學的視角來看，相對于金融領域的腐敗分子而言，各級各類監(jiān)督機構和廣大人民群眾通常處于明顯的信息劣勢地位，這就會顯著增加金融腐敗被查處的時間周期。從文化社會學的視角來看，近年來，金融領域“圈子文化”愈發(fā)盛行，在此種不良文化的作用下，腐敗案件的線索容易被“圈內人”隱藏和切斷，這也會導致腐敗案件被發(fā)現(xiàn)的時間周期明顯延長。此外，正如前文指出的那樣，近年來的金融腐敗隱蔽性程度明顯增強、專業(yè)化程度顯著提高，這也意味著該類腐敗經常要經過較長的潛伏期才被發(fā)覺。例如，在有新中國成立以來最大的銀行資金盜竊案之稱的中國銀行開平支行案中，前后三任原行長利用當時銀行管理架構和聯(lián)行系統(tǒng)存在的漏洞，貪污挪用巨額公款，犯罪行為實施了近10年才被發(fā)現(xiàn)。

黨的十八大以來，金融領域的反腐工作取得了顯著成效，先后查處了一大批腐敗分子。面對高壓反腐的新態(tài)勢，金融腐敗問題依然屢禁不止，“前腐后繼”現(xiàn)象時有發(fā)生，金融領域反腐敗斗爭的形勢依然嚴峻復雜。因此，需要樹立金融領域反腐敗斗爭永遠在路上的意識，結合金融領域的行業(yè)特點，以踏石留印、抓鐵有痕的勇氣和擔當一以貫之地打好金融領域反腐敗的攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)。

金融腐敗的多重成因

金融腐敗的成因較為復雜，在很大程度上是多種因素綜合作用的結果。概括地看，金融腐敗的發(fā)生既由腐敗的高收益誘導所致，又與金融機構內控機制不完善有關，還與金融領域相關法律法規(guī)不健全、協(xié)同監(jiān)督不到位等外部因素有關。

對從業(yè)人員的全周期考察缺失。金融領域因為與金錢有密切的接觸，所以對從業(yè)人員的道德素質、法治觀念、業(yè)務能力等綜合素質有較高的要求。然而，由于金融領域在招錄或提拔從業(yè)人員時，較為重視對工作業(yè)績的考察，而對其道德品質和法治素養(yǎng)則關注較少，致使部分道德素質偏低、法治觀念淡薄的從業(yè)人員進入了該領域；或部分從業(yè)人員進入金融領域后，在金錢的誘惑、手中的權力和拜金主義價值觀的三重驅動下，內心的貪欲被激發(fā)了出來，從而利用手中的權力從事受賄、貪污、挪用公款等違法犯罪活動。

內控機制不完善。金融腐敗產生的最常見原因是內控機制存在缺陷。有的金融機構建立健全內控機制的意識較為欠缺，沒有真正認識到內控作為一種機制，應貫穿于決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程。還有的金融機構雖有內控機制，但運用不充分、執(zhí)行不嚴格，導致內控機制難以切實發(fā)揮作用。較為普遍的情況是，內控機制的不完善集中體現(xiàn)在對“一把手”的內部控制非常薄弱。在一些金融機構中，高級管理人員的權力較為集中，尤其是“一長制”現(xiàn)象較為突出，主要表現(xiàn)為人權、事權和財權等核心權力過于集中在“一把手”身上，而“一把手”受到的監(jiān)督卻較為薄弱，特別是董事會、監(jiān)事會的作用沒有得到充分發(fā)揮，甚至在某些金融機構中形同虛設。以信貸業(yè)務為例，“重放輕管”問題突出，對“一把手”的監(jiān)督較為缺乏，“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難”的現(xiàn)象在“一把手”身上體現(xiàn)得較為明顯，由此出現(xiàn)監(jiān)督真空。在“一把手”的權力得不到有效監(jiān)督的情況下，如果“一把手”綜合素質不高，加之不法商人千方百計的拉攏和“圍獵”，就容易出現(xiàn)“一把手”權力失控和權力濫用現(xiàn)象。

相關法律法規(guī)不健全。較為完善的金融法律法規(guī)是遏制金融腐敗的利器。然而，我國金融管理對行政手段的依賴程度較高，在一定程度上造成金融領域的立法相對滯后。例如，《中華人民共和國刑法》中對金融領域的新型違法犯罪問題尚缺少系統(tǒng)的規(guī)定，《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《證券公司監(jiān)督管理條例》中對懲治金融腐敗問題也涉及較少。再如，針對洗錢行為，我國雖然已經初步構建起反洗錢的法律框架，但這些法律的具體內容還相對寬泛，對諸如互聯(lián)網金融等新生事物尚不完善。

協(xié)同監(jiān)督不到位。習近平總書記曾深刻指出：“沒有監(jiān)督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律?！苯鹑谛袠I(yè)在整個國民經濟中的特殊地位決定了對該行業(yè)工作人員手中的權力進行有效監(jiān)督十分必要而緊迫。然而，目前金融機構、監(jiān)管機構、紀檢監(jiān)察機關、公安機關、司法機關等不同部門之間缺少制度化的信息共享機制和案件線索移交的流程化工作機制，協(xié)同監(jiān)督工作難以有效推進，并由此導致紀檢監(jiān)察機關難以在金融腐敗的萌芽階段就及時介入，而是在腐敗已經實際發(fā)生、損失已經造成之后才介入，由此付出的成本和代價比較高。

針對性治理金融腐敗的對策

金融機構尤其是銀行的外部性和杠桿率很高，一旦發(fā)生腐敗，造成的危害通常十分巨大。比如說，金融腐敗容易引發(fā)一系列金融風險，而金融風險一旦爆發(fā)，特別是如果形成系統(tǒng)性金融風險，將嚴重影響金融秩序的穩(wěn)定和實體經濟的健康發(fā)展，直接危害國家的經濟利益，并會造成相當惡劣的社會影響。因此，有必要在一如既往地堅持金融領域反腐敗高壓態(tài)勢不放松的前提下，針對性地提出預防和懲治金融腐敗的有效對策。

改進全周期性廉潔從業(yè)教育。樹立正確的職業(yè)觀念是保持廉潔從業(yè)的基本前提。金融領域發(fā)生腐敗行為的工作人員通常是從思想觀念的異化開始一步步蛻化變質的。金融機構在制定員工培訓計劃時，應堅決避免出現(xiàn)“重業(yè)績和技能培訓，輕合規(guī)和規(guī)范培訓”的錯誤傾向，可以考慮適當提高廉潔從業(yè)教育相關課程的比重。同時，要創(chuàng)新廉潔從業(yè)教育的形式，采用更加寓教于樂、潛移默化、生動活潑的形式。從廉潔從業(yè)教育的時間周期來看，除了入職前的培訓、貪污腐化案例的事后警示，還應突出對從業(yè)人員事前事中的廉潔從業(yè)教育。

嚴格把控人員選拔任用入口關。金融機構因為直接與金錢打交道，所以對工作人員道德素質和法治意識的要求較為嚴格。因此，金融機構和金融監(jiān)管機構在錄用新進工作人員和提拔干部時，都要將嚴格把關作為一項基礎性的工作來抓，真正將德才兼?zhèn)湔咪浻玫奖緳C構和選拔到領導崗位、管理崗位和重要業(yè)務崗位上。特別是在選拔金融領域的領導干部時，要增加工作的透明化和民主化程度。應充分尊重民意，真正體現(xiàn)民心所向，還要認真落實民主集中制原則，在集體研究的基礎上作出決策，堅決避免一個人或少數人說了算。對金融監(jiān)管機構而言，還需要高度重視進一步明確監(jiān)管人員的從業(yè)資格要求和切實加強監(jiān)管人員的業(yè)務能力培訓，以便有效提升金融監(jiān)管效能。

完善金融機構內部治理機制。一是加強金融機構黨建工作，落實管黨治黨主體責任，讓各級黨組織的主要領導切實承擔起金融領域反腐敗的主體責任和領導責任。二是健全股東代表大會制度和董事會制度，讓高級管理層能夠真正向股東代表大會和董事會負責，通過引入董事決策機制讓董事會成為真正的決策部門；在董事會中探索成立反腐敗工作委員會，讓金融反腐成為董事會的一項重要職責。三是優(yōu)化監(jiān)事會的職責，推動監(jiān)事會針對本金融機構的內控機制建設情況、工作人員履職盡責情況、財務制度執(zhí)行情況、腐敗問題線索處置情況等開展監(jiān)督。四是優(yōu)化金融機構領導班子決策議事規(guī)則，堅決防止“一把手”獨斷專行、簡單粗暴和搞一言堂。五是緊盯關鍵少數，壓實上級“一把手”對下級“一把手”的監(jiān)督責任。

健全金融領域相關法律法規(guī)。一是進一步完善相關法律法規(guī)，將金融領域已經出現(xiàn)和未來可能會出現(xiàn)的新型違法犯罪納入其中，從而消除懲治金融腐敗的“法律死角”和提高法律條款的前瞻性。二是修訂或出臺相關法律法規(guī)，完善對于銀行業(yè)、證券業(yè)等金融領域的監(jiān)督管理，增加和細化關于金融領域工作人員腐敗懲治的相關條款。

更好發(fā)揮派駐紀檢監(jiān)察機構的職能作用。一是增強派駐金融機構紀檢監(jiān)察組的獨立性，推進紀檢監(jiān)察組與監(jiān)事會、稽核審計等部門優(yōu)勢互補和協(xié)同配合,實現(xiàn)對金融機構工作人員的事前事中事后全過程有效監(jiān)督。二是推動派駐金融機構紀檢監(jiān)察組主動介入金融機構重大決策，對金融機構主要領導的決策進行監(jiān)督和把關，做到決策權行使到哪里，派駐金融機構紀檢監(jiān)察組就介入和跟進到哪里。三是通過深入剖析典型案件，幫助金融機構對照查找制度漏洞，進一步扎牢不能腐的制度籠子。

大力推動多部門協(xié)同監(jiān)督。一是建立健全金融機構各項業(yè)務的事前事中事后全流程監(jiān)督制度。由中央紀委國家監(jiān)委牽頭，成立金融領域反腐敗領導機構，推進金融機構的紀檢監(jiān)察部門與人力資源部門、審計部門、稽核部門、風險管理部門等部門的協(xié)同配合，形成監(jiān)督的整體合力，“提高監(jiān)督效率，增強監(jiān)督實效”。二是在金融機構、監(jiān)管機構、紀檢監(jiān)察機關、公安機關、司法機關等不同部門之間建立起案件信息共享機制和案件線索移交的流程化工作機制，以利于更早更快更準地發(fā)現(xiàn)和查處金融腐敗行為。

【注釋】

①楊志錦：《部分機構隱匿不良 “商業(yè)銀行腐敗極易觸發(fā)金融風險”》，《21世紀經濟報道》，2021年8月24日。

②③楊文佳、侯顆：《打掉“老鼠” 護住“玉盤”》，《中國紀檢監(jiān)察報》，2021年9月27日。

④安啟雷、陳辰：《我國金融領域腐敗形成的體制原因及治理對策研究》，《經濟研究參考》，2009年第46期。

⑤黃雅屏：《治理之道：用好權力監(jiān)督機制》，《人民日報》，2018年8月1日。