第三方評(píng)估在中國：特征、類型與發(fā)展策略

程燕林，張 娓

(1.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190；2.中關(guān)村蘭德科教項(xiàng)目評(píng)價(jià)研究院，北京 100091)

0 引言

第三方評(píng)估的興起有著深刻的時(shí)代特色，是中國改革不斷深化和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，是國家治理體系現(xiàn)代化和政府管理創(chuàng)新的必然選擇，是決策民主化、科學(xué)化的重要手段。十八大之前，受西方公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，從一些地方政府、民間機(jī)構(gòu)到部分中央部委開展了政府績效、公共政策第三方評(píng)估的探索。十八大之后，中央政府高度重視決策咨詢工作，尤其是十八屆三中全會(huì)之后，政府管理實(shí)踐中多次要求在重大政策措施落實(shí)中引入社會(huì)力量開展第三方評(píng)估。第三方評(píng)估作為一項(xiàng)重要的治理工具，既是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府管理方式的必然趨勢，也是公共政策評(píng)估的未來發(fā)展方向。

第三方評(píng)估在中國始于20世紀(jì)90年代中后期，最初是在學(xué)術(shù)界的理論討論，后來引入到政府績效管理中，以彌補(bǔ)政府自我評(píng)估的不足，對(duì)原有績效評(píng)估體系加以補(bǔ)充[1]。第三方評(píng)估在我國已有一定的歷史，且近年獲得較高的關(guān)注，與此同時(shí)，學(xué)術(shù)界對(duì)第三方評(píng)估的研究也集中出現(xiàn)，主要體現(xiàn)在對(duì)國外實(shí)踐的介紹和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及對(duì)第三方評(píng)估內(nèi)涵與類型的討論。現(xiàn)有研究對(duì)第三方評(píng)估的獨(dú)立性做了較為深入的探討，并從評(píng)估主體、程序、涵蓋范圍等方面對(duì)第三方評(píng)估與獨(dú)立評(píng)估、外部評(píng)估進(jìn)行比較[2-3]。這些固然是第三方評(píng)估研究的重要內(nèi)容，但第三方評(píng)估作為一種治理工具和制度安排，最為關(guān)鍵的是如何根據(jù)我國實(shí)際情況開展第三方評(píng)估才能達(dá)到管理目標(biāo)，從而進(jìn)一步提升資源配置和資金使用效果。因此，首先，有必要重新審視第三方評(píng)估的核心特征與準(zhǔn)則，探討政府部門為什么要采用第三方評(píng)估？其次，有必要基于其準(zhǔn)則分析第三方評(píng)估的模式類型，探討不同情境下如何選擇某種評(píng)估模式？最后，對(duì)于不同模式的第三方評(píng)估，應(yīng)該如何推進(jìn)？需要怎樣的程序機(jī)制？本文從第三方評(píng)估的內(nèi)涵入手，探討反映其本質(zhì)的核心特征，基于核心特征構(gòu)建第三方評(píng)估模式分析框架，并以科技領(lǐng)域的第三方評(píng)估為例，對(duì)如何開展第三方評(píng)估進(jìn)行案例解剖。

1 第三方評(píng)估的政治內(nèi)涵與核心特征

1.1 第三方評(píng)估的政治內(nèi)涵

第三方評(píng)估產(chǎn)生于我國政府績效管理實(shí)踐，并非一個(gè)嚴(yán)格意義上的學(xué)術(shù)概念，國內(nèi)學(xué)者已經(jīng)對(duì)第三方評(píng)估的定義、內(nèi)涵、特征、面臨的挑戰(zhàn)等進(jìn)行了理論探討和案例研究[4]。從政府提出第三方評(píng)估的背景來看，應(yīng)該更多地從 “第三方”而非 “評(píng)估”的角度理解。第三方評(píng)估是外部評(píng)估的一種形式，彌補(bǔ)了內(nèi)部評(píng)估和自我評(píng)估的缺陷，能夠有效避免政策制定、執(zhí)行、評(píng)估權(quán)力重疊的問題，具有深刻的政治內(nèi)涵。

首先，第三方評(píng)估能夠推進(jìn)政府治理觀念更新，是實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的重要手段。第三方評(píng)估的引入為政策評(píng)估帶來一定的 “震懾效果”，有利于增強(qiáng)政府的責(zé)任心和使命感。借助第三方機(jī)構(gòu)的研究力量，政府能夠拓展視野，從外部角度看內(nèi)部、看政策，有利于政府工作中發(fā)現(xiàn)新問題、尋找新思路，提高政府正確履行職責(zé)的能力和水平。

其次，第三方評(píng)估能夠促進(jìn)決策科學(xué)化，提升重大決策的質(zhì)量和水平。第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)利用其理論知識(shí)和專家力量，運(yùn)用科學(xué)的手段和方法，對(duì)重大政策措施的制定、執(zhí)行和落實(shí)進(jìn)行評(píng)估，以評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，決定是否對(duì)政策進(jìn)行變更、終止、修改或補(bǔ)充等，這樣可以提高政策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，實(shí)現(xiàn)政策運(yùn)行的科學(xué)化。

最后，第三方評(píng)估有利于提高政府信譽(yù)和公信力。與政府無隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，與人大、人民政協(xié)和社會(huì)輿論共同成為政府的監(jiān)督力量。引入第三方評(píng)估，既有利于實(shí)現(xiàn)政策制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)相對(duì)分開、相互制約的運(yùn)行機(jī)制，又有利于引入公民參與，提高評(píng)估過程和評(píng)估結(jié)果的可靠性，有利于提升政府的公信力，打造更加開放、透明、高效的政府形象[5]。

1.2 第三方評(píng)估的核心特征

雖然業(yè)界關(guān)于第三方評(píng)估的定義尚未達(dá)成統(tǒng)一意見，但相關(guān)研究對(duì)第三方評(píng)估特征的描述卻相對(duì)一致，主要體現(xiàn)為第三方評(píng)估的獨(dú)立性、專業(yè)性、公開性、公正性、科學(xué)性、實(shí)效性、權(quán)威性等方面。其中，權(quán)重最高的是專業(yè)性、獨(dú)立性，其次是科學(xué)性，其余指標(biāo)的權(quán)重均較低[6]。事實(shí)上，這些特征之間并非完全互斥，而是相互關(guān)聯(lián)的，例如專業(yè)性與科學(xué)性、權(quán)威性，獨(dú)立性與公正性等指標(biāo)之間是相互聯(lián)系的。

盡管當(dāng)前比較一致的看法是將獨(dú)立性作為第三方評(píng)估的本質(zhì)特征，但獨(dú)立性難以成為第三方評(píng)估區(qū)別于傳統(tǒng)評(píng)估的核心特征。一方面，獨(dú)立性實(shí)際上是評(píng)估職業(yè)道德規(guī)范的基本準(zhǔn)則之一，所有評(píng)估都應(yīng)該秉承獨(dú)立性，與客觀性、公正性等內(nèi)在約束性特征一樣。例如，國家科技評(píng)估中心明確提出，按照評(píng)估的行為規(guī)范和技術(shù)規(guī)范獨(dú)立進(jìn)行評(píng)估，不受來自外界的任何控制和影響[7]；美國評(píng)估協(xié)會(huì)將正直和誠信作為五項(xiàng)指導(dǎo)原則之一，實(shí)際上也是要求評(píng)估人員秉持獨(dú)立的道德準(zhǔn)則，以保證整個(gè)評(píng)估過程的可靠和客觀[8]。另一方面，完全的獨(dú)立性并不存在，即便是以獨(dú)立性著稱的美國智庫在保持獨(dú)立性上也面臨多方面的挑戰(zhàn)，如資金來源、 “旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制、尋找 “買主”及嚴(yán)格監(jiān)管等因素導(dǎo)致智庫獨(dú)立性受到質(zhì)疑[9]。為了開展獨(dú)立、客觀的評(píng)價(jià)，美國評(píng)估協(xié)會(huì)2018年的年會(huì)主題即為 “向權(quán)力說真話 (Speaking Truth to Power)”，倡導(dǎo)評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員要敢于向權(quán)威機(jī)構(gòu) (一般為有實(shí)權(quán)的政府部門)說真話，做出客觀、真實(shí)的評(píng)價(jià)。

在我國，傳統(tǒng)評(píng)估主要包括自我評(píng)估與內(nèi)部評(píng)估兩種形式，第三方評(píng)估與這兩者核心的區(qū)別并非評(píng)估的獨(dú)立性，獨(dú)立性已經(jīng)內(nèi)化為第三方評(píng)估的固有屬性，從第三方評(píng)估的政治內(nèi)涵考察，專業(yè)性和公開性才是第三方評(píng)估區(qū)別于傳統(tǒng)評(píng)估的核心特征。第三方評(píng)估的專業(yè)性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是評(píng)估人員的職業(yè)性，即保持獨(dú)立、客觀、公正的評(píng)估態(tài)度；二是評(píng)估過程的專業(yè)性，即具有科學(xué)、專業(yè)的評(píng)估能力和業(yè)務(wù)水平[10]。公開性主要是指通過建立評(píng)估公開制度，積極吸納利益相關(guān)方的參與，并通過向社會(huì)公開評(píng)估過程和評(píng)估結(jié)果等方式，主動(dòng)接受公眾監(jiān)督[11]。正確認(rèn)識(shí)第三方評(píng)估的核心特征，有利于正確開展第三方評(píng)估，有助于避免因過于強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性而忽視專業(yè)性，從而造成第三方評(píng)估 “走過場”的現(xiàn)象。

2 基于核心特征的第三方評(píng)估分類研究

2.1 第三方評(píng)估的分類框架：P-O模型

現(xiàn)有關(guān)于第三方評(píng)估模式的分類主要基于對(duì)評(píng)估實(shí)踐的總結(jié)和歸納，有的以創(chuàng)新改革模式的地名為分類依據(jù)，如甘肅模式、青島模式、思明模式、武漢模式等[12]；有的以評(píng)估權(quán)力來源方式為分類依據(jù)，如委托第三方、獨(dú)立第三方等[13]；有的以評(píng)估組織模式為分類依據(jù)，如課題承接參與型、政府委托環(huán)節(jié)參與型、政府委托獨(dú)立評(píng)估型、無委托第三方獨(dú)立評(píng)估型等[14]；有的以評(píng)估權(quán)力來源方向?yàn)榉诸愐罁?jù)，如 “自上而下”評(píng)估模式、 “自下而上”評(píng)估模式等[15]；還有的以第三方的組織成分為分類依據(jù)，如高校專家評(píng)估模式、專業(yè)公司評(píng)估模式、社會(huì)代表評(píng)估模式、民眾參與評(píng)估模式等[16]；有的研究從獨(dú)立性和專業(yè)性視角出發(fā)，將第三方評(píng)估分為滿意區(qū)、受阻區(qū)、力絀區(qū)和改進(jìn)區(qū)四類[17]。當(dāng)前，我國從中央到地方、從政府績效到公共政策、從民生領(lǐng)域到科技領(lǐng)域，已經(jīng)開展了大量的第三方評(píng)估實(shí)踐，現(xiàn)有研究對(duì)實(shí)踐案例做了較為充分的分析與總結(jié)，但在理論探索方面還有待進(jìn)一步挖掘。

本文從第三方評(píng)估的本質(zhì)特征出發(fā)，圍繞專業(yè)性 (Professionality)和公開性 (Openness)兩個(gè)核心特征，利用二維象限法，構(gòu)建第三方評(píng)估模式分析框架 (簡稱P-O模型)。以專業(yè)性和公開性為兩個(gè)維度，構(gòu)建四個(gè)象限，將現(xiàn)行的第三方評(píng)估劃分到其中三個(gè)象限中，分別為成熟型第三方評(píng)估、補(bǔ)充型第三方評(píng)估和潛在型第三方評(píng)估 (見圖1和表1)。需要注意的是，本模型針對(duì)當(dāng)前實(shí)踐中公認(rèn)為第三方評(píng)估的活動(dòng)進(jìn)行分類，因此不討論第Ⅲ象限中的非第三方評(píng)估 (即自我評(píng)估和內(nèi)部評(píng)估)。

圖1 第三方評(píng)估的分類框架 (P-O模型)

表1 基于P-O模型的第三方評(píng)估類型劃分

在P-O模型中，位于第Ⅰ象限的是指那些專業(yè)性強(qiáng)、公開性高的評(píng)估活動(dòng)，常見的有一些知名咨詢公司、國家級(jí)學(xué)會(huì)或協(xié)會(huì)等獨(dú)立開展，或受政府委托、獨(dú)立組織開展的評(píng)估活動(dòng)，尤其是科技領(lǐng)域的評(píng)估活動(dòng)，如中國科學(xué)院管理創(chuàng)新與評(píng)估研究中心開展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系績效評(píng)估。由于這類活動(dòng)所需的專業(yè)性比較強(qiáng)，如果在評(píng)估活動(dòng)中保持較高的開放度，注重吸納利益相關(guān)方的意見和建議，并及時(shí)將評(píng)估過程和結(jié)果向社會(huì)公開，則形成具有代表性的成熟型第三方評(píng)估。位于第Ⅱ象限的是指那些專業(yè)性強(qiáng)、公開性低的評(píng)估活動(dòng)，常見于一些體制內(nèi)單位，如高校院所、專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)開展的評(píng)估活動(dòng)，如國家科技評(píng)估中心開展的國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室評(píng)估工作。在我國，大多數(shù)高校、科研院所以及部委下屬評(píng)估機(jī)構(gòu)都具有事業(yè)單位屬性，這類機(jī)構(gòu)雖然具有較強(qiáng)的專業(yè)性，但其與政府的關(guān)系密切，易受到政府的掣肘，被認(rèn)為獨(dú)立性不足。當(dāng)前我國的第三方評(píng)估制度尚未健全，處于傳統(tǒng)評(píng)估走向第三方評(píng)估的過渡期，此類活動(dòng)在未來一段時(shí)期內(nèi)仍是第三方評(píng)估的主力軍，因此稱為補(bǔ)充型第三方評(píng)估。位于第Ⅳ象限的是指那些專業(yè)性弱、公開性強(qiáng)的評(píng)估活動(dòng)，通常是由新興的民間社團(tuán)性質(zhì)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)開展，如中關(guān)村蘭德科教評(píng)價(jià)研究院開展的科技成果價(jià)值評(píng)價(jià)。這類機(jī)構(gòu)通常由于規(guī)模小、薪酬待遇競爭力相對(duì)較弱、平臺(tái)吸引力不夠，因此難以招聘到專業(yè)的高端人才，造成機(jī)構(gòu)的專業(yè)性較差。由于此類機(jī)構(gòu)受到政府的直接影響較小，具有較好的向社會(huì)公開其評(píng)估活動(dòng)的基礎(chǔ)，是未來第三方評(píng)估市場的生力軍，因此稱為潛在型第三方評(píng)估。

值得注意的是，由于第三方評(píng)估與其評(píng)估主體有著不可分割的關(guān)系，因此，討論時(shí)常需要與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起，但這并不表示第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)開展的評(píng)估活動(dòng)都屬于第三方評(píng)估。例如，中國科學(xué)院管理創(chuàng)新與評(píng)估研究中心開展的中國科學(xué)院研究所評(píng)估即不屬于第三方評(píng)估。因此，在討論第三方評(píng)估時(shí)，關(guān)鍵不在于選擇什么樣的機(jī)構(gòu)，而在于評(píng)估機(jī)構(gòu)開展什么樣的第三方評(píng)估。

2.2 三類第三方評(píng)估的案例分析

由于中央對(duì)第三方評(píng)估的高度重視，國務(wù)院各部委及地方政府開展了大量第三方評(píng)估實(shí)踐，同時(shí)為了更好地發(fā)揮第三方評(píng)估的作用，推動(dòng)第三方評(píng)估制度化、規(guī)范化發(fā)展，十八大以來中央和地方出臺(tái)了一系列指導(dǎo)性政策，其中多項(xiàng)政策是針對(duì)科技領(lǐng)域的第三方評(píng)估。由于科技領(lǐng)域的專業(yè)性要求較高，且隨著科技對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展越發(fā)重要，國家每年在科技上的投入逐漸增加，公眾對(duì)科技領(lǐng)域的第三方評(píng)估呼聲也越來越高。本文重點(diǎn)分析科技領(lǐng)域的第三方評(píng)估案例，對(duì)不同類型第三方評(píng)估的專業(yè)性、公開性進(jìn)行剖析，以期為科技領(lǐng)域如何開展第三方評(píng)估提供參考。

(1)成熟型第三方評(píng)估：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)績效評(píng)估?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系績效評(píng)估是中國科學(xué)院第三方評(píng)估研究中心 (以下簡稱 “中科院評(píng)估中心”)接受委托并組織開展的典型的第三方評(píng)估工作[3]。此次評(píng)估在保持獨(dú)立性的前提下，從評(píng)估設(shè)計(jì)、實(shí)施到報(bào)告形成都體現(xiàn)了第三方評(píng)估的專業(yè)性，并且整個(gè)評(píng)估過程考慮了利益相關(guān)方，評(píng)估過程和結(jié)果也對(duì)外公開，是具有代表性的成熟型第三方評(píng)估。

從專業(yè)性來看，此次評(píng)估實(shí)際是對(duì)科技計(jì)劃進(jìn)行績效評(píng)估，需要對(duì)科技計(jì)劃以及農(nóng)業(yè)科技資助情況了解的專家，以及政策評(píng)估的專業(yè)知識(shí)。本次評(píng)估的專業(yè)性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是中科院評(píng)估中心，具有深厚的評(píng)估理論基礎(chǔ)和豐富的評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；二是依托中科院評(píng)估中心，組成了以中科院專家為主、與國內(nèi)其他機(jī)構(gòu)的頂尖農(nóng)業(yè)專家共同構(gòu)成的專家組；三是專家組成，專家來源涵蓋了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)、產(chǎn)業(yè)、政策和管理專家。

從公開性來看，此次評(píng)估實(shí)際是農(nóng)業(yè)科技管理的一次重大創(chuàng)新。公開性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是數(shù)據(jù)的來源，委托方、被評(píng)對(duì)象、第三方調(diào)研，既多方收集，增加全面性，也可以相互印證，形成證據(jù)三角，提高證據(jù)的可信度；二是調(diào)研對(duì)象，既調(diào)查現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系內(nèi)部的科技人員，也收集體系外部利益相關(guān)者的意見和建議，以確保全面性；三是整個(gè)過程中的重要環(huán)節(jié)都通過官網(wǎng)向社會(huì)公眾公開，包括評(píng)估方案、專家名單及評(píng)估結(jié)果。

可以看出，此次評(píng)估依靠專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員，體現(xiàn)了較強(qiáng)的專業(yè)性；在評(píng)估程序上打破了以往科技評(píng)估僅限于某一圈子內(nèi)的慣例，體現(xiàn)了較高的公開性，因此是成熟型第三方評(píng)估的典型代表。

(2)補(bǔ)充型第三方評(píng)估：國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室評(píng)估。國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室評(píng)估以5年為一個(gè)評(píng)估周期，每次評(píng)1～2個(gè)領(lǐng)域，由科技部負(fù)責(zé)評(píng)估的組織實(shí)施，確定參評(píng)實(shí)驗(yàn)室名單，委托和指導(dǎo)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)開展評(píng)估工作。

從專業(yè)性來看，國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室評(píng)估通過合理的評(píng)估程序、分類評(píng)估和合適的專家實(shí)現(xiàn)專業(yè)性。在評(píng)估程序上，國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的評(píng)估包括初審、現(xiàn)場考察和綜合評(píng)議三個(gè)階段。初評(píng)先按學(xué)科領(lǐng)域相近的原則分組進(jìn)行，專家組通過審閱實(shí)驗(yàn)室評(píng)估材料，聽取匯報(bào)和討論評(píng)議后，記名打分排序，并提出專家組評(píng)估意見。評(píng)估專家選取初評(píng)得分的前30%和后20%的實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行現(xiàn)場考察，專家組通過聽取匯報(bào)、核查實(shí)驗(yàn)室運(yùn)行管理情況、個(gè)別訪談，形成現(xiàn)場考察報(bào)告。綜合評(píng)議以初評(píng)和現(xiàn)場考察評(píng)估為基礎(chǔ)，最后確定參評(píng)實(shí)驗(yàn)室的分?jǐn)?shù)和排序，并提出評(píng)估意見。

從公開性來看，評(píng)估結(jié)果向社會(huì)開放，但評(píng)估過程并不開放。同時(shí)，由于國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室評(píng)估的目的是為下一步調(diào)整布局、動(dòng)態(tài)進(jìn)出提供依據(jù)，用戶是國家主管部門，因此，也未曾征集利益相關(guān)方的意見和建議。但實(shí)際上，國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室作為國家戰(zhàn)略科技力量，肩負(fù)著 “四個(gè)面向”的重要使命，其運(yùn)行效果也是科技界和全社會(huì)共同關(guān)注的話題。

綜上可知，目前開展的國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室評(píng)估雖由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展，由第三方機(jī)構(gòu)組織設(shè)計(jì)的評(píng)估程序、遴選的專家及分類評(píng)估的理念都具有較強(qiáng)的專業(yè)性，但由于受到評(píng)估委托方和評(píng)估目的限制，其公開性較差。若此類評(píng)估在保持其獨(dú)立性的基礎(chǔ)上廣泛吸納利益相關(guān)方參與，及時(shí)向公眾公布評(píng)估過程及結(jié)果，則可以發(fā)展成為成熟型第三方評(píng)估，目前階段可作為補(bǔ)充型第三方評(píng)估。

(3)潛在型第三方評(píng)估：水氫機(jī)技術(shù)及其應(yīng)用項(xiàng)目評(píng)價(jià)。此案例是筆者全程參與的一項(xiàng)第三方評(píng)估，水氫機(jī) (全稱甲醇水制氫發(fā)電機(jī))是廣東省一家民營公司自主研發(fā)的成果，為了全面客觀地評(píng)價(jià)水氫機(jī)技術(shù)的先進(jìn)性、創(chuàng)新性，判斷水氫機(jī)的應(yīng)用價(jià)值和發(fā)展前景，該公司委托中關(guān)村蘭德科教項(xiàng)目評(píng)價(jià)研究院 (以下簡稱 “中關(guān)村蘭德”)開展第三方評(píng)估。此次評(píng)估在保持獨(dú)立性的前提下體現(xiàn)了一定的專業(yè)性，并在評(píng)估過程中體現(xiàn)出開放性。在專業(yè)性方面，中關(guān)村蘭德是一家致力于推動(dòng)第三方科技評(píng)價(jià)和教育評(píng)估發(fā)展的專業(yè)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建了涵蓋科技、軍事、教育、經(jīng)濟(jì)、管理與評(píng)估等領(lǐng)域500多位專家的專家?guī)?。來自不同領(lǐng)域的專家有效保證了水氫機(jī)項(xiàng)目評(píng)價(jià)的學(xué)術(shù)專業(yè)性，但在水氫機(jī)項(xiàng)目評(píng)價(jià)過程中還存在評(píng)估流程不規(guī)范、基礎(chǔ)理論支撐不足等問題，導(dǎo)致評(píng)估的專業(yè)性略顯不足。

公開性體現(xiàn)在兩方面：一是技術(shù)產(chǎn)品的應(yīng)用場景，調(diào)研了投資機(jī)構(gòu)、潛在應(yīng)用的公司；二是用戶評(píng)價(jià)，吸收了利益相關(guān)方。雖然不是對(duì)公眾，但已經(jīng)盡量吸收利益相關(guān)方的意見，同時(shí)，項(xiàng)目評(píng)估過程節(jié)點(diǎn)性事件和結(jié)果在中關(guān)村蘭德的官方網(wǎng)站向全社會(huì)公開。由此可見，因?yàn)樗畾錂C(jī)的受眾和利益相關(guān)方在于相關(guān)企業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)的研究人員，此次評(píng)估盡量征詢了相關(guān)企業(yè)或應(yīng)用的下游企業(yè)，如汽車企業(yè)的意見，以及用戶的反饋意見，體現(xiàn)了較好的公開性。但由于承擔(dān)此評(píng)估的機(jī)構(gòu)成立時(shí)間較短，專門性人才較缺乏，造成其專業(yè)性不足。未來，在保持其獨(dú)立性的前提下，應(yīng)加強(qiáng)其專業(yè)性，并保持其開放度，是未來第三方評(píng)估的潛力股，故稱其為潛在型第三方評(píng)估。

3 基于SWOT分析的第三方評(píng)估發(fā)展策略

3.1 第三方評(píng)估的SWOT分析

SWOT分析是指通過對(duì)系統(tǒng)的內(nèi)部優(yōu)勢 (Stre-ngth)、劣勢 (Weakness)以及外部環(huán)境機(jī)會(huì) (Opportunity)和威脅 (Threats)的識(shí)別和綜合分析，輔助決策者做出最佳戰(zhàn)略決策，從而最大限度地發(fā)揮系統(tǒng)自身優(yōu)勢并利用各種發(fā)展機(jī)會(huì)，同時(shí)將系統(tǒng)劣勢和來自外界的威脅減至最小[18]。如果將第三方評(píng)估活動(dòng)視為一個(gè)系統(tǒng)，利用SWOT分析其內(nèi)部優(yōu)勢/劣勢 (S/W)主要體現(xiàn)在評(píng)估能力上，由于第三方評(píng)估是決策科學(xué)化的重要選擇，能力是其獲得認(rèn)可的基礎(chǔ)；外部環(huán)境機(jī)會(huì)/威脅 (O/T)主要體現(xiàn)在國家宏觀政策，由于第三方評(píng)估是一種治理工具，因此受到國家政策導(dǎo)向和社會(huì)治理需求的影響。

(1)優(yōu)勢。第三方評(píng)估的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在其獨(dú)立性、專業(yè)性、公開性等特征上。在獨(dú)立性方面，相較于自我評(píng)估和內(nèi)部評(píng)估而言，第三方評(píng)估往往由與委托方和被評(píng)價(jià)方?jīng)]有隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的評(píng)估機(jī)構(gòu)開展，因而具有超脫性和獨(dú)立性的優(yōu)勢。在專業(yè)性方面，成熟型第三方評(píng)估和補(bǔ)充型第三方評(píng)估往往依托高校、科研院所、專業(yè)性強(qiáng)的智庫或咨詢機(jī)構(gòu)開展，具有天然的專業(yè)性優(yōu)勢，包括評(píng)估的基礎(chǔ)理論優(yōu)勢、專業(yè)人才優(yōu)勢和專家資源優(yōu)勢。在公開性方面，第三方評(píng)估基于公共治理理論，注重聽取利益相關(guān)方的意見，將評(píng)估過程和結(jié)果對(duì)外公開，更加透明的評(píng)價(jià)過程使得第三方評(píng)估結(jié)果更具可信性，是第三方評(píng)估優(yōu)勢的重要方面。

(2)劣勢。從第三方評(píng)估自身來看，其發(fā)展劣勢主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：①第三方評(píng)估尚未建立獨(dú)有的理論和方法體系，目前仍然沿用傳統(tǒng)評(píng)估理論，導(dǎo)致第三方評(píng)估與傳統(tǒng)評(píng)估的界限不清；②第三方評(píng)估尚未建立制度化的行為準(zhǔn)則和行業(yè)規(guī)范，目前的第三方評(píng)估實(shí)踐多數(shù)是參照傳統(tǒng)評(píng)估進(jìn)行的操作，導(dǎo)致目前第三方評(píng)估實(shí)踐的差異性較大，沒有形成統(tǒng)一的市場；③第三方評(píng)估的應(yīng)用場景和市場需求還較有限，目前主要的需求來自政府管理部門，第三方評(píng)估對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)有限。以上缺陷導(dǎo)致社會(huì)對(duì)第三方評(píng)估的認(rèn)識(shí)有限，是第三方評(píng)估發(fā)展的劣勢所在。

(3)機(jī)會(huì)。從當(dāng)前國家治理現(xiàn)代化的宏觀背景來看，第三方評(píng)估處于良好的發(fā)展機(jī)遇期，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：①近年來中央及各部委的政策有利于第三方評(píng)估的發(fā)展，例如2021年8月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于完善科技成果評(píng)價(jià)機(jī)制的指導(dǎo)意見》明確提出引入第三方評(píng)價(jià)，注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、研究會(huì)、專業(yè)化評(píng)估機(jī)構(gòu)及投融資機(jī)構(gòu)的作用；②新技術(shù)新方法新工具的發(fā)展，為第三方評(píng)估帶來新的機(jī)會(huì)，如人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新興技術(shù)手段，為開發(fā)新的評(píng)估工具提供了良好的機(jī)會(huì)；③新一代信息技術(shù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境迫使評(píng)估向公開化、透明化發(fā)展，這對(duì)第三方評(píng)估是個(gè)利好的趨勢。

(4)威脅。第三方評(píng)估發(fā)展的威脅因素是指來源于外界的壓力和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在管理、社會(huì)和市場三個(gè)方面。管理方面的威脅是指第三方評(píng)估可能受到行政管理的約束，發(fā)展的靈活性受限，尤其是補(bǔ)充型第三方評(píng)估，其公開性低的原因也可能是受到行政約束。社會(huì)方面的威脅是指第三方評(píng)估的社會(huì)認(rèn)可度仍然不高，由于第三方評(píng)估在中國仍然是個(gè)新生事物，公信力有限，獲得社會(huì)認(rèn)可還需要一段時(shí)間的發(fā)展。市場方面的威脅主要來自市場的不確定性和難以預(yù)測性，一方面第三方評(píng)估的市場需求還有待挖掘，另一方面第三方評(píng)估的市場環(huán)境亟待改善，當(dāng)前的環(huán)境更利于傳統(tǒng)評(píng)估，而非第三方評(píng)估。

綜上所述，第三方評(píng)估的發(fā)展受到其自身特征和外部環(huán)境的影響。從第三方評(píng)估自身特征來看，專業(yè)性和公開性是其核心特征。專業(yè)性直接決定第三方評(píng)估的能力，是第三方評(píng)估結(jié)果可靠性的重要保障；公開性是第三方評(píng)估區(qū)別于其他傳統(tǒng)評(píng)估的重要特征，決定評(píng)估程序的合理性，是第三方評(píng)估結(jié)果可信度的重要保障。因此，當(dāng)專業(yè)性和公開性處于優(yōu)勢時(shí)，第三方評(píng)估的發(fā)展即是積極樂觀的；反之，當(dāng)專業(yè)性和公開性處于劣勢時(shí)，第三方評(píng)估的發(fā)展則是消極悲觀的。從第三方評(píng)估的外部環(huán)境來看，第三方評(píng)估的發(fā)展?fàn)顩r受到國家宏觀政策和社會(huì)發(fā)展需求的影響較大。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到某個(gè)階段，對(duì)參與社會(huì)治理的主體更加要求多元化時(shí)，則國家鼓勵(lì)第三方加入，宏觀政策也是從引導(dǎo)和提倡的角度支持第三方評(píng)估發(fā)展，第三方評(píng)估的發(fā)展就有良好的機(jī)遇；如果各方面條件還不成熟，并不足以支撐第三方參與社會(huì)治理，國家便限制或延緩第三方加入，宏觀政策也不支持和鼓勵(lì)第三方評(píng)估發(fā)展，第三方評(píng)估的發(fā)展就受到威脅，可以選擇等待或者轉(zhuǎn)型。

3.2 第三方評(píng)估的發(fā)展策略選擇

基于以上對(duì)第三方評(píng)估自身特征和外部環(huán)境的SWOT分析，按照 “波士頓矩陣”的劃分方法，把第三方評(píng)估的發(fā)展策略劃分為乘勢發(fā)展、積極追趕、韜光養(yǎng)晦、探索轉(zhuǎn)型四種類型 (見圖2)。

圖2 基于SWOT分析的第三方評(píng)估發(fā)展策略

在國家宏觀政策鼓勵(lì)和倡導(dǎo)第三方評(píng)估的形勢下，如果評(píng)估機(jī)構(gòu)自身特征處于優(yōu)勢，則應(yīng)該抓住機(jī)會(huì)，乘勢發(fā)展。當(dāng)前國家要實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，正是第三方評(píng)估發(fā)展的大好時(shí)機(jī)。由于評(píng)估的載體是評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員，因此，第三方評(píng)估發(fā)展的選擇即是評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展策略。在國家大力倡導(dǎo)下，具有能力優(yōu)勢的評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)該乘勢發(fā)展，選擇乘勢發(fā)展策略 (SO型)。當(dāng)國家宏觀政策和社會(huì)環(huán)境有利于第三方評(píng)估發(fā)展，而評(píng)估機(jī)構(gòu)自身特征處于劣勢時(shí)，機(jī)構(gòu)應(yīng)該努力加強(qiáng)自身能力，提高專業(yè)水平，完善評(píng)估程序，使其更符合國家與社會(huì)對(duì)第三方評(píng)估的要求，應(yīng)選擇積極追趕策略 (WO型)。如果國家宏觀政策和社會(huì)環(huán)境暫時(shí)束縛或延緩第三方評(píng)估的發(fā)展，對(duì)第三方評(píng)估發(fā)展不利時(shí)，對(duì)于自身特征處于優(yōu)勢的評(píng)估機(jī)構(gòu)來說，應(yīng)選擇韜光養(yǎng)晦策略 (ST型)，在保持自身實(shí)力的情況下靜候時(shí)機(jī)，等到政策允許和支持時(shí)即可趁機(jī)發(fā)展。如果機(jī)構(gòu)自身實(shí)力不允許，繼續(xù)開展第三方評(píng)估已經(jīng)難以維持自身發(fā)展，則需要謀求轉(zhuǎn)型，選擇探索轉(zhuǎn)型策略 (WT型)。

4 結(jié)論與討論

第三方評(píng)估在我國雖然早在20世紀(jì)90年代即已出現(xiàn)，但直到近年才受到集中關(guān)注。為了補(bǔ)充、豐富和完善現(xiàn)有研究，本文著重對(duì)第三方評(píng)估的核心特征、分類及發(fā)展策略進(jìn)行分析。獨(dú)立性是評(píng)估的基本準(zhǔn)則，所有評(píng)估均應(yīng)該秉持獨(dú)立性，因此第三方評(píng)估區(qū)別于其他評(píng)估的核心特征是專業(yè)性和公開性，而非獨(dú)立性?；诘谌皆u(píng)估的核心特征，本文構(gòu)建了P-O模型，并利用該模型的分析框架，將第三方評(píng)估分為成熟型、補(bǔ)充型、潛在型三種類型，并用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系績效評(píng)估、國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室評(píng)估和水氫機(jī)技術(shù)及其應(yīng)用項(xiàng)目評(píng)價(jià)三個(gè)案例，分析不同類型的專業(yè)性和公開性。本文還對(duì)第三方評(píng)估的自身特征和外部環(huán)境進(jìn)行了SWOT分析，把第三方評(píng)估的發(fā)展策略劃分為乘勢發(fā)展、積極追趕、韜光養(yǎng)晦、探索轉(zhuǎn)型四種類型。

第三方評(píng)估是國際通用的評(píng)估方式，先行國家的第三方評(píng)估已經(jīng)較為成熟，尤其是美國、英國等發(fā)達(dá)國家的政府績效評(píng)估、公共政策評(píng)估以及技術(shù)或項(xiàng)目評(píng)價(jià)多數(shù)是第三方評(píng)估，如美國馬薩諸塞州關(guān)于公共住房政策的評(píng)估、英國公共衛(wèi)生項(xiàng)目等[19-20]。中國的第三方評(píng)估雖然已經(jīng)發(fā)展了一段時(shí)間，但是仍然面臨著一些困境和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)為第三方評(píng)估的理論研究不足，導(dǎo)致其發(fā)展路徑和發(fā)展策略不明確。事實(shí)上，第三方評(píng)估的問題根源在于對(duì)第三方評(píng)估的認(rèn)識(shí)有限。

首先，現(xiàn)有研究對(duì)第三方評(píng)估的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)存在偏差。當(dāng)前社會(huì)各界經(jīng)常將第三方評(píng)估誤認(rèn)為是 “第三方開展的評(píng)估”，因此常常將第三方評(píng)估限定于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)開展的活動(dòng)，過多地討論了何為第三方的問題。例如，組織理論認(rèn)為， “第三方”被稱作第三部門，是指處于政府與私營企業(yè)之間的社會(huì)組織，即那些非政府的、非營利的、致力于社會(huì)公益事業(yè)的社會(huì)中介組織[21]。而在中國，從第三方評(píng)估實(shí)踐來看，目前一般的看法認(rèn)為，由高校、科研院所、學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)開展的評(píng)估即為第三方評(píng)估。對(duì)于評(píng)估主體的過度關(guān)注，削弱了對(duì)第三方評(píng)估行為或活動(dòng)本身的研究與探索，也給第三方評(píng)估的健康發(fā)展帶來障礙。本文基于專業(yè)性和公開性將第三方評(píng)估實(shí)踐分為成熟型、補(bǔ)充型和潛在型三種類型，將評(píng)估主體與評(píng)估活動(dòng)剝離開，引導(dǎo)社會(huì)更多地關(guān)注第三方評(píng)估活動(dòng)本身，而不是糾結(jié)是不是由 “第三方”機(jī)構(gòu)開展的評(píng)估活動(dòng)。

其次，現(xiàn)有研究對(duì)第三方評(píng)估的特征認(rèn)識(shí)不夠深入。其中，第三方評(píng)估的獨(dú)立性備受關(guān)注，且往往與主體的獨(dú)立性過度關(guān)聯(lián)，實(shí)際上絕對(duì)的獨(dú)立性是不存在的。一方面，由于我國長期受傳統(tǒng)官僚主義影響，政府只是把第三方評(píng)估當(dāng)作一種形式，往往干預(yù)過多，目前很多第三方評(píng)估活動(dòng)都只是被當(dāng)成政府 “公正評(píng)估”的 “擋箭牌”。另一方面，由于目前我國的第三方評(píng)估在資金來源上還得依靠政府，政府與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)往往不是平等的市場主體地位，實(shí)踐中往往成了 “雇傭”關(guān)系，政府成了第三方評(píng)估背后的 “主人”，對(duì)第三方評(píng)估的方案設(shè)計(jì)、專家遴選、指標(biāo)構(gòu)建等 “指手畫腳”[21]。因此，本文認(rèn)為，獨(dú)立性作為評(píng)估行業(yè)的道德準(zhǔn)則之一，是第三方評(píng)估的一個(gè)基本特征，而非第三方評(píng)估區(qū)別于傳統(tǒng)評(píng)估的核心特征。

再次，當(dāng)前第三方評(píng)估的發(fā)展策略和路徑仍然不明確。由于第三方評(píng)估的理論研究缺乏，導(dǎo)致部分評(píng)估人員將第三方評(píng)估的發(fā)展與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展混淆。本文根據(jù)P-O模型劃分的三種類型是第三方評(píng)估的一種發(fā)展路徑，從名稱上即可以看出，補(bǔ)充型通過加強(qiáng)其公開性、潛在型通過加強(qiáng)其專業(yè)性，即可以成為比較完善的成熟型第三方評(píng)估。當(dāng)然，各種類型第三方評(píng)估的發(fā)展要受到自身優(yōu)劣勢和內(nèi)外部環(huán)境的影響，選擇適合自身的策略才是第三方評(píng)估健康發(fā)展的路徑。同時(shí)，第三方評(píng)估在我國從無到有，當(dāng)前的規(guī)定還不能有效發(fā)揮制度制約和保障作用，第三方評(píng)估在現(xiàn)實(shí)中仍然難以成為 “廣泛接受的社會(huì)事實(shí)”[22]。目前雖然部分地方政府已經(jīng)在積極探索相關(guān)法律規(guī)范，但國家層面還缺乏對(duì)第三方評(píng)估及其組織的專門法律依據(jù)[23]。

最后，由于第三方評(píng)估在我國是 “實(shí)踐先于理論”，且 “實(shí)踐有余、理論不足”，本文構(gòu)建的P-O模型及其分類標(biāo)準(zhǔn)仍然存在不盡完善的地方。未來將擴(kuò)大第三方評(píng)估實(shí)踐的案例范圍，將實(shí)踐與理論相結(jié)合，進(jìn)一步探討建立第三方評(píng)估的理論知識(shí)體系，為第三方評(píng)估的健康有序發(fā)展提供理論支撐，同時(shí)，推動(dòng)建立第三方評(píng)估行業(yè)的統(tǒng)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、準(zhǔn)則等制度。