“三舊”改造問(wèn)題及對(duì)策研究

葉銀芳 佛山市樂(lè)美居房地產(chǎn)有限公司

一、“三舊”改造概述

（一）“三舊”改造的概念

1.“三舊”改造的內(nèi)涵。“三舊”改造是我國(guó)獨(dú)有的一個(gè)特色名詞，最早出現(xiàn)于2007年的廣東佛山，主要體現(xiàn)為舊城鎮(zhèn)、舊廠房和舊村居的改造，后廣東多市聯(lián)合對(duì)“三舊”改造開(kāi)展了微調(diào)節(jié)，明確定義為舊城鎮(zhèn)、舊工業(yè)廠房和舊村子?！叭f”改造是原國(guó)土資源部給予廣東的一項(xiàng)特殊規(guī)定，是原國(guó)土資源部與廣東進(jìn)行部省協(xié)作、推動(dòng)節(jié)約集約用地示范點(diǎn)試點(diǎn)省的重要舉措。“三舊”改造新項(xiàng)目需要合乎城市土地資源利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，納入“三舊”改造總體規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，并已納入省部級(jí)“三舊”改造管控?cái)?shù)據(jù)庫(kù)查詢。重建方案也需經(jīng)市(縣)人民政府制定和批準(zhǔn)才能實(shí)施。

2.三舊改造的基本內(nèi)容。①舊城鎮(zhèn)改造。關(guān)鍵指各個(gè)區(qū)、鎮(zhèn)（街道社區(qū)）、城區(qū)國(guó)有土地上的老房子、舊鋪位、舊廠房的改造。包括：1）結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、外觀環(huán)境差的危舊房，如棚戶區(qū)、單層磚混結(jié)構(gòu)的簡(jiǎn)易房等；2）因產(chǎn)業(yè)調(diào)整而搬遷或停產(chǎn)的行業(yè)遺留的舊廠房和倉(cāng)庫(kù)；3）房地產(chǎn)價(jià)值小于土地資源價(jià)值的老店等。改造新項(xiàng)目最少面積的確認(rèn)應(yīng)反映總體改造效益，最少面積由各地區(qū)因時(shí)制宜明確。比如佛山的東華里舊城鎮(zhèn)改造項(xiàng)目，改造規(guī)模過(guò)百萬(wàn)平方米，其結(jié)合原環(huán)境風(fēng)貌修復(fù)一部分古鎮(zhèn)歷史園林景觀與歷史建筑，并拆卸影響歷史風(fēng)貌的舊房屋建筑，改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，辟出一部分商業(yè)街作原生態(tài)維護(hù)和展現(xiàn)，最終發(fā)展成為佛山嶺南廣府文化展示的精品示范項(xiàng)目。

②舊廠房改造。關(guān)鍵就是指城鎮(zhèn)（街道社區(qū)）、村子、工業(yè)區(qū)的舊廠房，及其嚴(yán)重影響市容市貌臨時(shí)性廠房工程建筑的更新改造。包含：1）20世紀(jì)90年代及之前完工的臨時(shí)建筑和老舊單面簡(jiǎn)單構(gòu)造廠房；2）違法建設(shè)不符合土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃性質(zhì)的舊廠房；3）國(guó)家禁止和淘汰行業(yè)的舊廠房；4）容積率低于0.6的舊廠房；5）能耗、用水量高于國(guó)家和省要求的商品能耗、用水量預(yù)算定額規(guī)范或污染物排出不達(dá)標(biāo)的舊工業(yè)廠房；6）平均產(chǎn)量低于100萬(wàn)元/畝的低效工業(yè)場(chǎng)地。

③舊村莊改造。主要是指：1）城市規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)的城中村；2）不再合適居住，務(wù)必逐漸遷出或整體搬遷的村民建成“空心村”；3）園區(qū)內(nèi)大量村莊被城市工業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)等工業(yè)園區(qū)占用，不符合國(guó)家規(guī)范和地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)各項(xiàng)指標(biāo)的園中村；違章建筑、單戶舊村莊；水、電等基礎(chǔ)設(shè)施，體育文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施，交通出行、消防安全、生態(tài)環(huán)境等比較嚴(yán)重滯后的村居。舊村莊改造以整治村容村貌為主要改造目的。

（二）“三舊”改造的意義

進(jìn)一步推進(jìn)“三舊”改造是落實(shí)先行先試、深化改革土地管理制度、實(shí)現(xiàn)城市跨越發(fā)展的重要表現(xiàn)。落實(shí)跨越發(fā)展以及科學(xué)發(fā)展的要求，必須持續(xù)對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域進(jìn)行深化改革，落實(shí)“三舊”改造有利于優(yōu)化土地資源配置，進(jìn)一步推動(dòng)土地市場(chǎng)化發(fā)展，是保障新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種有效手段。如圖1所示。

（三）“三舊”改造的模式

“三舊改造”作為一個(gè)存量土地改造升級(jí)的工程，其項(xiàng)目涉及主體包括政府部門(mén)、集體、土地權(quán)利人和開(kāi)發(fā)商、村民、設(shè)計(jì)方等多個(gè)有著不同利益需求的主體，關(guān)系結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜。“三舊改造”模式主要是政府主導(dǎo)模式、政府和市場(chǎng)方合作模式和市場(chǎng)主導(dǎo)模式。

二、“三舊”改造的現(xiàn)狀與發(fā)展

（一）“三舊”改造現(xiàn)狀及特點(diǎn)

自廣東省聯(lián)合原國(guó)土資源部推出“三舊”改造政策以后，得到黨中央的高度重視，各級(jí)政府也先后出臺(tái)了與“三舊”改造相關(guān)的配套政策和文件。以佛山市為例，其結(jié)合本市區(qū)域特點(diǎn)完善并實(shí)施一系列相關(guān)政策和指導(dǎo)辦法。2019年，佛山市在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌推進(jìn)了135個(gè)新增“三舊”改造項(xiàng)目，截至2020年底已經(jīng)有125個(gè)新增“三舊”改造項(xiàng)目完善建設(shè)。禪城是佛山市著名的舊城鎮(zhèn)區(qū)，因此在佛山市大力推行“三舊”改造政策的過(guò)程中，將禪城作為重點(diǎn)改造對(duì)象。2019年，禪城促成了瀾石港和佛山新港關(guān)閉、地鐵2號(hào)線石灣廣場(chǎng)站交通樞紐一體化等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)禪城還加大了對(duì)東平河北岸濱水核心區(qū)、舊城鎮(zhèn)片區(qū)、普君片區(qū)等三大區(qū)域的改造，累計(jì)完成大小項(xiàng)目158個(gè)，總投資超過(guò)600億元。這進(jìn)一步說(shuō)明了在城市進(jìn)一步發(fā)展，城市建設(shè)用地持續(xù)擴(kuò)張的過(guò)程中，以佛山市為代表的各大城市仍然重視“三舊”改造政策，并大力推行“三舊”改造政策。

（二）“三舊”改造相關(guān)規(guī)范

“三舊”改造結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃要求，圍繞社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合競(jìng)爭(zhēng)力與承載力的需求，切實(shí)改變城市發(fā)展觀和城市用地觀。目的是盤(pán)活城市存量建設(shè)用地，節(jié)省土地資源利用。在落實(shí)“三舊”改造政策的過(guò)程中，需要切實(shí)遵循全面探索、封閉運(yùn)作和結(jié)果可控的原則，努力實(shí)現(xiàn)“三舊”改造與鄉(xiāng)村土地整治中的有機(jī)結(jié)合，全面推進(jìn)土地綜合性整治[1]。將“三舊”更新改造工作中作為關(guān)鍵載體，完成對(duì)城市、農(nóng)村建設(shè)用地的二次開(kāi)發(fā)和利用，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，力求改善城市、農(nóng)村整體面貌，進(jìn)一步優(yōu)化居住環(huán)境，全面提高人類(lèi)社會(huì)的形象。

（三）“三舊”改造的主要優(yōu)勢(shì)

通過(guò)廣東省佛山市開(kāi)展“三舊”改造工作的情況來(lái)看，在落實(shí)“三舊”改造工作的過(guò)程中能夠有效破解土地資源的發(fā)展瓶頸，可以有效解決土地供需矛盾的情況，對(duì)推動(dòng)土地市場(chǎng)化有良好的效果。同時(shí)在“三舊”改造的過(guò)程中，會(huì)積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，進(jìn)一步推動(dòng)了地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展提供了新的動(dòng)力，打造新的增長(zhǎng)極，同時(shí)還可以提高城市的形象，可以給人們營(yíng)造一個(gè)和諧、宜居的生活環(huán)境。

三、“三舊”改造存在的問(wèn)題

（一）“三舊”改造結(jié)構(gòu)不合理

以首先實(shí)施“三舊”改造工作的佛山市為例，該市在發(fā)展的過(guò)程中土地開(kāi)發(fā)的強(qiáng)度較大，主要集中于禪城區(qū)、南海區(qū)、順德區(qū)等地區(qū)，特別是中心城區(qū)與佛山的臨廣片區(qū)，這些地區(qū)共同組成佛山市先發(fā)區(qū)域。究其原因，主要是這三個(gè)區(qū)的地價(jià)上升快，地價(jià)高，改造利潤(rùn)空間大，特別舊改是以時(shí)間換空間的操作，只有利潤(rùn)空間發(fā)展大的區(qū)域，才能真正發(fā)展，因此會(huì)造成地區(qū)間舊改發(fā)展進(jìn)度不平衡。

改造類(lèi)型包括舊廠房、舊城鎮(zhèn)與舊村莊改造。開(kāi)發(fā)者的趨利導(dǎo)向，舊改現(xiàn)狀大多偏向于舊廠房改住宅用地，舊廠房的產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，舊城鎮(zhèn)、舊村改造進(jìn)展非常緩慢，造成舊改項(xiàng)目完成后，反而容易形成城市產(chǎn)業(yè)空心化嚴(yán)重。

（二）“三舊”改造目標(biāo)不明確

廣東省作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中離不開(kāi)土地資源的保障和國(guó)家政策的支持，但是廣東省以往在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，還沒(méi)有建立明確關(guān)于“三舊”改造的目標(biāo)，在這樣的情況下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展消耗了大量土地資源，最終阻礙了廣東省土地市場(chǎng)的發(fā)展，土地市場(chǎng)內(nèi)部供需矛盾的現(xiàn)象愈發(fā)突出，逐漸已經(jīng)與新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求向脫離。

（三）準(zhǔn)入門(mén)檻監(jiān)督有待提高

長(zhǎng)期以來(lái)，廣東省在落實(shí)“三舊”改造工作的過(guò)程中，存在準(zhǔn)入門(mén)檻低的現(xiàn)象，房地產(chǎn)企業(yè)很輕易就可以拿到改造項(xiàng)目，造成城市改造市場(chǎng)混亂。自2010年佛山市政府公布了《佛山市三舊改造項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)管理指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》之后，在“三舊”改造規(guī)模、配套規(guī)劃等方面進(jìn)一步抬高了準(zhǔn)入門(mén)檻[2]。近10年內(nèi)，“三舊”改造政策與時(shí)俱進(jìn)，不斷更新。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，房地產(chǎn)企業(yè)想要成功拿到“三舊”改造項(xiàng)目，特別是舊村居改造，初期投入成本至少超過(guò)10億。這一措施意味著“三舊”改造的成本將會(huì)逐漸增加，在開(kāi)展“三舊”改造工作的過(guò)程中，將會(huì)在資金實(shí)力雄厚的房地產(chǎn)企業(yè)的帶領(lǐng)下進(jìn)行發(fā)展。

（四）“三舊”改造提供相關(guān)金融政策扶持有待加強(qiáng)

自佛山市政府下達(dá)相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)進(jìn)一步提高“三舊”改造準(zhǔn)入門(mén)檻之后，“三舊”改造項(xiàng)目的成本大幅提升。對(duì)于中小型房地產(chǎn)企業(yè)來(lái)說(shuō)，參加“三舊”改造項(xiàng)目將面臨巨大的資金壓力；推動(dòng)舊改最大的資金量是前期拆遷補(bǔ)償，但前期拆遷通常缺少抵押物支持，實(shí)操中是較難獲得銀行貸款，大多項(xiàng)目主要依賴(lài)企業(yè)自有資金投入，建議可針對(duì)舊改項(xiàng)目開(kāi)發(fā)多些金融創(chuàng)新產(chǎn)品支持或政策扶持，提高社會(huì)資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率，以促進(jìn)舊改規(guī)?；l(fā)展。面臨龐大的改造市場(chǎng)，龍頭房地產(chǎn)企業(yè)也無(wú)法獨(dú)立支撐市場(chǎng)，因此不能忽略中小房地產(chǎn)企業(yè)在“三舊”改造過(guò)程中的重要性，為了更好地緩解“三舊”改造過(guò)程中小型房地產(chǎn)企業(yè)的壓力，我們還需要面向中小房地產(chǎn)企業(yè)，以“三舊”改造為切入點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)金融政策扶持力度。

四、“三舊”改造的對(duì)策建議

（一）平衡區(qū)域空間發(fā)展，構(gòu)建完善合理的改造結(jié)構(gòu)

“三舊”改造策略多樣，但是每一種策略都有其不同的適用范圍，因此我們還需要在現(xiàn)有的“三舊”改造策略的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地區(qū)“三舊”改造項(xiàng)目的實(shí)際情況，持續(xù)對(duì)“三舊”改造結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善和優(yōu)化。在“三舊”用地功能轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和人口遷移的過(guò)程中，必定會(huì)影響土地權(quán)利人的利益，這就需要站在政策的角度，明確各方利益的分割，實(shí)現(xiàn)對(duì)利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整[3]。同時(shí)，針對(duì)每個(gè)區(qū)域特性因地制宜作出改造指引，有些區(qū)域發(fā)展產(chǎn)業(yè)比發(fā)展居住用地更有前景的，應(yīng)側(cè)重扶持引導(dǎo)。對(duì)于適合發(fā)展舊城鎮(zhèn)與舊村改造的區(qū)域，可作試點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)攻關(guān)，以形成區(qū)域適應(yīng)的操作模式。

（二）明確“三舊”改造目標(biāo)，融合城市未來(lái)發(fā)展規(guī)劃

城市中的“三舊”改造問(wèn)題，是城市化發(fā)展的重要產(chǎn)物，而“三舊”改造是城市化持續(xù)發(fā)展的一種手段。粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式引發(fā)了“三舊”改造問(wèn)題，在城市化的過(guò)程中我們不能重新走上粗放型的老路，而是需要積極采取集約改造的方式。依據(jù)《廣東深入推進(jìn)“三舊”更新改造三年行動(dòng)方案（2019－2021年）》，“三舊改造”能推進(jìn)土地資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)新，提升土地資源因素補(bǔ)給，助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略執(zhí)行和粵港澳城市群基本建設(shè)，使低效存量用地再開(kāi)發(fā)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、偏遠(yuǎn)農(nóng)村通過(guò)激活土地資源助力鄉(xiāng)村振興的新路子，整體工作要在2021年年底完成，而這種改造模式需要以城市總體規(guī)劃為切入點(diǎn)，用具有科學(xué)性和前瞻性的眼光來(lái)看到城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的問(wèn)題。通過(guò)發(fā)展土地市場(chǎng)、規(guī)范土地市場(chǎng)的方式，強(qiáng)化土地資源配置，進(jìn)而提高城市土地的利用率，實(shí)現(xiàn)土地資源、資本、資產(chǎn)的一體化管理，最終實(shí)現(xiàn)土地效益最大化的目標(biāo)。

（三）嚴(yán)格把關(guān)準(zhǔn)入門(mén)檻

為了進(jìn)一步避免改造市場(chǎng)紊亂的情況出現(xiàn)，在推行和完善“三舊”改造政策的過(guò)程中，需要進(jìn)一步把控好“三舊”改造的準(zhǔn)入門(mén)檻，強(qiáng)調(diào)龍頭房地產(chǎn)企業(yè)的帶頭領(lǐng)導(dǎo)作用，吸引可以承受較長(zhǎng)資金回籠周期、資金實(shí)力雄厚的房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行“三舊”改造項(xiàng)目引資，并加強(qiáng)對(duì)“三舊”改造項(xiàng)目監(jiān)督，進(jìn)一步整頓“三舊”改造行為[4]。政府需針對(duì)每類(lèi)“三舊”改造項(xiàng)目特性作出相應(yīng)的舊改指引，并嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督，以提升社會(huì)穩(wěn)定秩序。例如2021年，佛山市發(fā)布的《佛山市城市更新局關(guān)于推動(dòng)拆除重建類(lèi)舊村居改造項(xiàng)目實(shí)施的指導(dǎo)意見(jiàn)》，就對(duì)舊村居改造類(lèi)型的投資者提出劃時(shí)代的指引要求，分別對(duì)投資者的資金實(shí)力、開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)以及企業(yè)誠(chéng)信等都作出明確門(mén)檻要求，以改變目前社會(huì)上村居改造企業(yè)魚(yú)龍混雜的局面，以更好維護(hù)土地權(quán)屬人利益。

（四）加大對(duì)“三舊”改造提供相關(guān)金融政策扶持

百花齊放的市場(chǎng)才是健康穩(wěn)健的市場(chǎng)，在龍頭房地產(chǎn)企業(yè)的引導(dǎo)下，我們還需要認(rèn)識(shí)到中小型房地產(chǎn)企業(yè)參與舊改工作的重要性。在落實(shí)“三舊”改造工作的過(guò)程中，多結(jié)合區(qū)域改造項(xiàng)目考慮金融產(chǎn)品創(chuàng)新，并逐漸加大對(duì)中小型房地產(chǎn)企業(yè)的金融政策扶持力度，在保障資金回籠的情況下大力推動(dòng)中小型房地產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展，為進(jìn)一步落實(shí)“三舊”改造政策不斷夯實(shí)基礎(chǔ)，從而推動(dòng)房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展，這對(duì)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著非常重要的意義。

五、結(jié)語(yǔ)

想要順利推進(jìn)“三舊”改造工作，實(shí)現(xiàn)城市化的再發(fā)展，我們可以充足借鑒廣東的“三舊”改造工作經(jīng)驗(yàn)，了解到現(xiàn)階段“三舊”改造工作中存有的一些問(wèn)題，在合理對(duì)“三舊”改造結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的基礎(chǔ)上，明確“三舊”改造的目標(biāo)，嚴(yán)格把控好“三舊”改造的準(zhǔn)入門(mén)檻，持續(xù)加強(qiáng)對(duì)中小房地產(chǎn)企業(yè)的金融扶持力度，為深入落實(shí)“三舊”改造工作不斷奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。“三舊”改造工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，涉及社會(huì)生產(chǎn)的方方面面，如何推進(jìn)“三舊”改造工作，仍然是各級(jí)政府當(dāng)前工作的難點(diǎn)。