醫(yī)院基建工程廉政風(fēng)險(xiǎn)防控與監(jiān)督策略

文/李哲 劉斌 程軍 石佳瀅

將中醫(yī)“治未病”理論運(yùn)用于醫(yī)院基建工程，查找廉政高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)和問(wèn)題，有針對(duì)性地提出防控與監(jiān)督策略。

隨著北京市非首都功能疏解與城市副中心建設(shè)進(jìn)展，北京市衛(wèi)生健康系統(tǒng)基建工程作為首都重要的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，已被列入北京市“三個(gè)一百”重點(diǎn)工程。其中醫(yī)療板塊共25項(xiàng)，由北京市衛(wèi)生健康委、市醫(yī)院管理中心管理的新建、續(xù)建項(xiàng)目共12項(xiàng)，總投資211.3億元、建筑面積196.3萬(wàn)平方米。

北京市屬醫(yī)院基建工程資金和權(quán)力集中，是廉政高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，也是醫(yī)院紀(jì)檢部門監(jiān)督的重點(diǎn)難點(diǎn)領(lǐng)域。2021年北京市委巡視組首次對(duì)6家市屬醫(yī)院開(kāi)展提級(jí)巡視，2022年4月巡視組在反饋時(shí)指出，多家醫(yī)院基建工程等重點(diǎn)領(lǐng)域廉潔風(fēng)險(xiǎn)較高，全面從嚴(yán)治黨力度不夠，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作存在明顯短板。由于公立醫(yī)院紀(jì)檢部門機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員專業(yè)等原因，在基建工程項(xiàng)目招投標(biāo)、大額資金使用、工程竣工驗(yàn)收等方面，普遍存在經(jīng)驗(yàn)不多、能力不足、可操作標(biāo)準(zhǔn)欠缺等諸多實(shí)際困難。因此，開(kāi)展醫(yī)院基建工程廉政防控研究十分必要。

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記曾多次對(duì)中醫(yī)藥工作作出重要指示，總書(shū)記指出，中醫(yī)藥學(xué)是中華文明的瑰寶，預(yù)防是最經(jīng)濟(jì)最有效的健康策略。古人云“上工不治已病，治未病”。習(xí)近平總書(shū)記在2021年第5期《求是》雜志發(fā)表重要文章，文章強(qiáng)調(diào)“消未起之患、治未病之疾，醫(yī)之于無(wú)事之前”。筆者基于中醫(yī)學(xué)教育背景和醫(yī)院紀(jì)檢工作經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中歸納出可將中醫(yī)“治未病”理論應(yīng)用于醫(yī)院基建領(lǐng)域廉政建設(shè)的結(jié)論，以案為鑒，積極預(yù)防，力爭(zhēng)將廉政建設(shè)走在工程建設(shè)前面。

基于“治未病”理論設(shè)定研究技術(shù)路線

第一，基于治“已病”的理念，梳理2019—2022年北京市委巡視、北京市衛(wèi)生健康委黨委巡察、北京市大型醫(yī)院巡查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，歸納整理基建領(lǐng)域共性問(wèn)題。結(jié)合基建工程中的重要步驟，檢索文獻(xiàn)并形成基建工程領(lǐng)域案例集，通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)資料的顯性內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)的描述和分析，研究目前國(guó)內(nèi)公立醫(yī)院基建領(lǐng)域廉政風(fēng)險(xiǎn)主體、存在形式、具體內(nèi)容和特點(diǎn)，對(duì)前期形成的問(wèn)題清單進(jìn)行補(bǔ)充和完善。選取近4年來(lái)北京市具有新建、續(xù)建工程項(xiàng)目的4家市屬三甲醫(yī)院，對(duì)典型案例進(jìn)行實(shí)證分析。協(xié)同基建領(lǐng)域?qū)＜?，通過(guò)德?tīng)柗品ㄊ崂沓鲠t(yī)院基建工程全流程廉政問(wèn)題清單“病灶圖”。

第二，基于止“欲病”的理念，以問(wèn)題清單“病灶圖”為切入點(diǎn)，選取投資決策、工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)施工、交付使用4個(gè)階段8個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)行基建工程全流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)隱患。

第三，基于防“未病”的理念，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提出廉政風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)策，助力紀(jì)檢部門形成可操作的基建工程領(lǐng)域監(jiān)督策略。從個(gè)人層面（決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層）、行業(yè)層面、監(jiān)管層面3個(gè)層面，提出醫(yī)院基建工程領(lǐng)域亟須完善的制度要點(diǎn)和工作機(jī)制，從而完善醫(yī)院日常管理制度和權(quán)力約束機(jī)制，達(dá)到治病求本防復(fù)發(fā)的效果。研究成果亦能為其他醫(yī)院提供工作思路借鑒。

研究技術(shù)路線見(jiàn)下頁(yè)圖1。

梳理醫(yī)院基建工程關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

根據(jù)市屬醫(yī)院基建工程全流程管理制度，將工程分為投資決策、工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)施工、交付使用4個(gè)階段。根據(jù)文獻(xiàn)研究、實(shí)證分析和專家論證結(jié)果，每個(gè)階段選取出2個(gè)權(quán)力和資金集中的廉政高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，共8個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，梳理出關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)如下。

一是投資決策階段。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要集中在招標(biāo)管理和項(xiàng)目決策環(huán)節(jié)，具體見(jiàn)表1。

二是工程設(shè)計(jì)階段。調(diào)研結(jié)果顯示，工程設(shè)計(jì)包括總圖設(shè)計(jì)和醫(yī)療工藝（醫(yī)療裝備）設(shè)計(jì)兩大方面。按照設(shè)計(jì)階段劃分，可分為總體規(guī)劃設(shè)計(jì)、方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)（擴(kuò)大初步設(shè)計(jì)）、施工圖設(shè)計(jì)。工程設(shè)計(jì)階段的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要集中在設(shè)計(jì)管理和施工圖審查環(huán)節(jié)。

設(shè)計(jì)管理方面，實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)以下典型問(wèn)題案例：在選擇設(shè)計(jì)單位階段，A醫(yī)院新院區(qū)設(shè)計(jì)招標(biāo)兩次流標(biāo)，設(shè)計(jì)不招標(biāo)；在設(shè)計(jì)合同履行階段，B醫(yī)院遷建工程設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)集體跳槽，導(dǎo)致設(shè)計(jì)成果的遞交比合同要求遲延一年；在初步設(shè)計(jì)概算環(huán)節(jié)，C醫(yī)院動(dòng)力中心改造項(xiàng)目沒(méi)有批復(fù)水電、熱和燃?xì)馀涮椎馁M(fèi)用。匯總專家訪談和案例分析得到較多認(rèn)同的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)包括：缺乏專業(yè)細(xì)部設(shè)計(jì)；未對(duì)初步設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化；醫(yī)院未充分承擔(dān)主體責(zé)任，未明確提出或表達(dá)各個(gè)階段設(shè)計(jì)的功能、內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、造價(jià)等要求；醫(yī)院未及時(shí)確認(rèn)設(shè)計(jì)文件；醫(yī)院決策不及時(shí)；與設(shè)計(jì)單位共同履行設(shè)計(jì)管理責(zé)任不到位。

施工圖審查方面，應(yīng)按照有關(guān)法律、法規(guī)，審查施工圖涉及公眾利益、公共安全和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容。匯總問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要有：一是審批環(huán)節(jié)仍比較繁冗費(fèi)時(shí)，即使作為“放管服”改革試點(diǎn)地區(qū)，在加快探索縮小審查范圍、實(shí)行告知承諾制和設(shè)計(jì)人員終身負(fù)責(zé)制等方面，尚未形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)；二是尚未實(shí)現(xiàn)聯(lián)合審圖和聯(lián)合驗(yàn)收；三是設(shè)計(jì)與施工在銜接集成方面存在諸多不暢，施工方介入滯后，未在設(shè)計(jì)階段開(kāi)展可施工性研究，以致施工階段暴露出設(shè)計(jì)缺陷。

三是采購(gòu)施工階段。采購(gòu)施工階段的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要集中在變更洽商和施工管理環(huán)節(jié)，具體見(jiàn)表2。

四是交付使用階段。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要集中在竣工驗(yàn)收和工程結(jié)算環(huán)節(jié)，具體見(jiàn)表3。

提出廉政風(fēng)險(xiǎn)防控與監(jiān)督策略

針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，除在微觀上一一進(jìn)行針對(duì)性防控外，另從3個(gè)層面提出宏觀監(jiān)督策略。

一是個(gè)人層面。健全領(lǐng)導(dǎo)決策層監(jiān)督，明確領(lǐng)導(dǎo)班子成員職權(quán)范圍事項(xiàng)，嚴(yán)格落實(shí)院長(zhǎng)辦公會(huì)、黨委會(huì)議事規(guī)則和“一把手”末位發(fā)言制；建立健全項(xiàng)目審批權(quán)限制度，明確領(lǐng)導(dǎo)審批事項(xiàng)、程序、金額等權(quán)限。加強(qiáng)中間協(xié)調(diào)層監(jiān)督，基建部門作為主責(zé)職能部門，應(yīng)厘清權(quán)力、明確任務(wù)、履行責(zé)任；財(cái)務(wù)、審計(jì)、資產(chǎn)等其他相關(guān)職能部門密切協(xié)作。強(qiáng)化一線執(zhí)行層監(jiān)督，壓實(shí)各部門管理人員和各專業(yè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)人員責(zé)任，建立經(jīng)常性監(jiān)督檢查和日?？己藛?wèn)效機(jī)制，激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為；完善信息公開(kāi)制度，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

表1 投資決策階段風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

圖1 技術(shù)路線圖

二是行業(yè)層面。將中醫(yī)“治未病”理論的基本法則全面運(yùn)用至醫(yī)院廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)中，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、流程合理、風(fēng)險(xiǎn)明確、制度有力、預(yù)警及時(shí)的防控機(jī)制，將看似抽象的政治生態(tài)和政治體檢，以廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的量化考核方式呈現(xiàn)，形成一套醫(yī)院紀(jì)檢部門關(guān)于廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的SOP(Standard Operating Procedure，標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序），使監(jiān)督工作更有針對(duì)性、操作性和實(shí)效性，進(jìn)一步提高監(jiān)督科學(xué)化、制度化和精細(xì)化水平。完善內(nèi)部控制機(jī)制，實(shí)施項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管，促使各主責(zé)部門嚴(yán)格履職盡責(zé)。

三是監(jiān)管層面。提高一體化推進(jìn)“三不腐”能力和水平。第一，加強(qiáng)思想建設(shè)。因覺(jué)悟而“不想腐”。加強(qiáng)思想教育與業(yè)務(wù)工作相結(jié)合，針對(duì)不同崗位特點(diǎn)采取針對(duì)性教育。充分發(fā)揮理想信念正面宣傳和反面案例警示教育的作用。

第二，強(qiáng)化制度建設(shè)，因制度而“不能腐”。醫(yī)院應(yīng)健全基建項(xiàng)目議事決策、工作運(yùn)行、審核考核全過(guò)程監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化資金支付控制、竣工決算辦理。合理設(shè)置管理崗位，確保不相容崗位相互分離。建立信息化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)從工程立項(xiàng)、項(xiàng)目審批、合同會(huì)簽、造價(jià)咨詢、施工管理、工程結(jié)算、資料存檔等全流程線上審批和管理。加強(qiáng)檔案規(guī)范化建設(shè)，在工程開(kāi)始時(shí)就同步建立檔案；工程建設(shè)中同步積累、整理、審定施工資料；同步進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收與提交完整合格的竣工圖驗(yàn)收。

第三，完善督責(zé)問(wèn)責(zé)工作機(jī)制，因敬畏而“不敢腐”。整合各類監(jiān)督力量，共享監(jiān)督成果，形成紀(jì)檢、審計(jì)、行風(fēng)等部門合力。針對(duì)違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，增強(qiáng)制度剛性，防止“破窗效應(yīng)”。

表2 采購(gòu)施工階段風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

表3 交付使用階段風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)