聚焦民生改善 彰顯城市品格
——市人大法治引領(lǐng)舊區(qū)改造工作回眸

文/徐淑瑜

20世紀(jì)90年代以來，舊區(qū)改造一直是市委、市政府高度重視、全力推進(jìn)的民生工程和民心工程，是優(yōu)化人居環(huán)境品質(zhì)，提升城區(qū)功能形象，全面提升上海城市軟實(shí)力的重要舉措。

1992年，市第六次黨代會(huì)提出到20世紀(jì)末完成市區(qū)365萬平方米危棚簡(jiǎn)屋改造的目標(biāo)。至2000年，在政府主導(dǎo)、多方參與下，危棚簡(jiǎn)屋改造各類舊住房1200余萬平方米，惠及居民約48萬戶。2000年，按照七屆市委七次全會(huì)提出的加快舊區(qū)改造的要求，聚焦中心城區(qū)成片二級(jí)舊里以下房屋，全市啟動(dòng)新一輪舊區(qū)改造工作。2008年，為進(jìn)一步尊重居民改造意愿，市委研究形成“啟動(dòng)之前聽群眾、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)數(shù)磚頭、安置方式多選擇、住房保障來托底”的舊區(qū)改造思路，全面實(shí)施“陽光拆遷”，全市舊改工作有序規(guī)范推進(jìn)。至2011年，全市共改造二級(jí)舊里以下房屋770萬平方米、受益居民31萬戶。為推動(dòng)危棚簡(jiǎn)屋改造和舊區(qū)改造工作，歷屆市人大及其常委會(huì)組織開展了多種形式的監(jiān)督調(diào)研等工作。

黨的十八大以來，為推動(dòng)政府部門積極回應(yīng)民生關(guān)切，著力改善群眾居住環(huán)境，兩屆市人大及其常委會(huì)在原先工作基礎(chǔ)上，始終對(duì)舊區(qū)改造工作予以高度關(guān)注，持續(xù)多年通過立法、監(jiān)督等工作推進(jìn)舊區(qū)改造提質(zhì)增效。

提速：代表團(tuán)議案促“十二五”規(guī)劃目標(biāo)落地

2013年市人代會(huì)期間，來自楊浦、虹口、閘北、黃浦四個(gè)代表團(tuán)的148位代表聯(lián)名提出議案，要求加快完成舊區(qū)改造目標(biāo)，造福于民。對(duì)照“十二五”規(guī)劃設(shè)定的完成改造二級(jí)舊里以下房屋350萬平方米的目標(biāo)任務(wù)，當(dāng)年時(shí)間過半后，舊改進(jìn)度與目標(biāo)任務(wù)仍有一定差距，舊改資金缺口較大、適配房源仍顯不足、平地收尾進(jìn)展較慢、毛地出讓等問題凸顯，中心城區(qū)剩余舊改地塊的改造難度很大。對(duì)此，市人大常委會(huì)將舊區(qū)改造工作列為2013年專項(xiàng)監(jiān)督項(xiàng)目，結(jié)合代表議案辦理工作深入黃浦、虹口、楊浦、閘北、普陀、浦東、金山等區(qū)調(diào)研，實(shí)地了解部分舊改地塊的改造進(jìn)展和遇到的新情況、新問題，聽取各方面的意見和建議。經(jīng)過市、區(qū)兩級(jí)政府不懈努力、創(chuàng)新機(jī)制，2013年舊區(qū)改造工作完成了全年目標(biāo)并取得了重大突破。

2014年，為回應(yīng)代表關(guān)切，持續(xù)推動(dòng)舊改進(jìn)程，如期完成“十二五”規(guī)劃的原定目標(biāo)，市人大城建環(huán)保委對(duì)舊區(qū)改造工作情況繼續(xù)開展跟蹤監(jiān)督，重點(diǎn)關(guān)注普陀、虹口、楊浦、閘北、黃浦等區(qū)在拆基地的平地收尾、大型居住社區(qū)的配套設(shè)施建設(shè)和后續(xù)管理等問題，并針對(duì)舊區(qū)改造工作的頂層設(shè)計(jì)、舊改地塊的空間利用、地塊補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)的平衡措施等方面提出了相關(guān)建議。

在市人大及其常委會(huì)連續(xù)監(jiān)督推動(dòng)下，“十二五”舊區(qū)改造工作平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)了由拆遷制度向征收制度的轉(zhuǎn)變，各級(jí)政府進(jìn)一步形成合力，凝聚共識(shí)，積極探索可持續(xù)發(fā)展的舊區(qū)改造新模式，舊改工作呈現(xiàn)出“穩(wěn)中有進(jìn)”的良好態(tài)勢(shì)。

提質(zhì)：加強(qiáng)歷史風(fēng)貌保護(hù)立法 推進(jìn)老舊住房綜合改造

2017年伊始，為貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于保護(hù)城市歷史文化遺產(chǎn)的指示，落實(shí)中央城市工作會(huì)議精神，著眼于2035年建成卓越的全球城市目標(biāo)，市委、市政府在廣泛調(diào)研基礎(chǔ)上，將舊區(qū)改造的方式調(diào)整為“留改拆并舉，以保留保護(hù)為主”，明確了“堅(jiān)持留改拆并舉，深化城市有機(jī)更新，進(jìn)一步改善市民群眾居住條件”的總體要求，本市舊區(qū)改造工作進(jìn)入了新階段。其間，上海既抓緊推進(jìn)成片二級(jí)舊里以下房屋改造，又加大力度保護(hù)歷史建筑和歷史風(fēng)貌。

2018年，為適應(yīng)“留改拆并舉，以保留保護(hù)為主”的舊改工作思路，全面強(qiáng)化歷史風(fēng)貌保護(hù)工作，市人大常委會(huì)將修改《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》列為年度正式立法項(xiàng)目，旨在為深化城市有機(jī)更新、實(shí)現(xiàn)歷史風(fēng)貌的整體保護(hù)提供法治支撐。在2017年預(yù)備立法調(diào)研基礎(chǔ)上，市人大城建環(huán)保委結(jié)合大調(diào)研深入了解優(yōu)秀歷史建筑和歷史文化風(fēng)貌區(qū)等保護(hù)現(xiàn)狀，廣泛聽取各方面對(duì)法規(guī)修改的意見建議，推動(dòng)起草部門就一些關(guān)鍵問題和重要意見加強(qiáng)研究，對(duì)分歧較大的內(nèi)容加強(qiáng)協(xié)調(diào)。法規(guī)修改后確立了歷史風(fēng)貌整體保護(hù)和活化利用的理念，在法規(guī)層面確立“點(diǎn)、線、面”結(jié)合的保護(hù)對(duì)象體系，對(duì)風(fēng)貌保護(hù)街坊、風(fēng)貌保護(hù)道路、風(fēng)貌保護(hù)河道和對(duì)具有上海特色的優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)制度進(jìn)行了完善。法規(guī)的修改進(jìn)一步營(yíng)造了保護(hù)歷史風(fēng)貌、傳承城市文脈的良好社會(huì)氛圍，有力促進(jìn)了城市功能完善與品質(zhì)提升。

2019年，為進(jìn)一步探索“留改拆并舉”新形勢(shì)下舊區(qū)改造與歷史風(fēng)貌保護(hù)的關(guān)系，通過舊區(qū)改造切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的獲得感和幸福感，市人大常委會(huì)將本市舊區(qū)改造工作推進(jìn)情況作為重點(diǎn)監(jiān)督項(xiàng)目，重點(diǎn)關(guān)注黃浦、靜安、虹口、楊浦四個(gè)區(qū)二級(jí)舊里以下房屋改造情況和瓶頸難題、舊改工作政策機(jī)制與歷史風(fēng)貌保護(hù)地方立法的有效銜接，以及中心城區(qū)未納入舊區(qū)改造范圍、無衛(wèi)生設(shè)施的其他各類老舊住房綜合改造情況。市人大常委會(huì)主任殷一璀親自研究確定監(jiān)督工作方案并帶隊(duì)開展實(shí)地調(diào)研，副主任肖貴玉結(jié)合“不忘初心、牢記使命”主題教育，將其作為大調(diào)研主題。在開展專項(xiàng)監(jiān)督的4個(gè)月間，監(jiān)督調(diào)研組深入各區(qū)廣泛調(diào)研舊改工作推進(jìn)情況，專題聽取相關(guān)區(qū)、企業(yè)、基層單位、專家、一線實(shí)務(wù)操作人員等對(duì)推進(jìn)舊改工作的意見建議，梳理匯總調(diào)研中各方面集中反映的瓶頸和難點(diǎn)問題，形成問題清單，并圍繞舊改攻堅(jiān)的可持續(xù)能力、城市更新的超前謀劃等問題，召集市政府相關(guān)部門和法院進(jìn)行專題研究，共同聚焦難題，合力尋求突破。

由此，2019年本市舊區(qū)改造和舊住房綜合改造工作取得顯著成效。在舊區(qū)改造方面，“政企合作、市區(qū)聯(lián)手、以區(qū)為主”的舊改新模式有力助推了舊改地塊啟動(dòng)，政策和資金支持力度持續(xù)加大，舊區(qū)改造工作呈現(xiàn)全面加速推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。在舊住房綜合改造方面，納入舊改范圍、其他各類“拎馬桶”的老舊住房改造工作也同步開展。隨著各區(qū)成片二級(jí)舊里以下房屋改造任務(wù)的陸續(xù)完成，市人大常委會(huì)敦促相關(guān)主體著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、早做謀劃，進(jìn)一步研究完善零星地塊舊區(qū)改造和舊住房綜合改造的推進(jìn)機(jī)制，為下階段可持續(xù)開展舊住房改造、推進(jìn)城市有機(jī)更新和功能提升做好相關(guān)政策儲(chǔ)備。

收官：共商司法執(zhí)行新機(jī)制 聚焦破解瓶頸難題

2021年，為推動(dòng)本市各級(jí)政府和相關(guān)部門進(jìn)一步創(chuàng)新突破、合力攻堅(jiān)，加快完成剩余成片舊區(qū)改造任務(wù)，結(jié)合城市更新推進(jìn)舊住房綜合改造，努力破解老舊住房成套化改造、既有多層住宅加裝電梯等難題，市人大常委會(huì)在2019年開展舊區(qū)改造專項(xiàng)監(jiān)督基礎(chǔ)上，再次將舊區(qū)改造和舊住房綜合改造工作情況作為重點(diǎn)監(jiān)督項(xiàng)目。市人大常委會(huì)主任蔣卓慶多次就舊區(qū)改造和既有多層住宅加裝電梯工作提出要求，副主任高小玫、肖貴玉親自擔(dān)任監(jiān)督調(diào)研組組長(zhǎng)并帶隊(duì)赴基層一線開展調(diào)研。

在專項(xiàng)監(jiān)督中，市人大調(diào)研組聚焦破解瓶頸難題，加強(qiáng)研討對(duì)策方法。通過分別聽取市級(jí)相關(guān)部門和有關(guān)重點(diǎn)區(qū)政府工作匯報(bào)，摸排本市舊區(qū)改造底數(shù)、工作計(jì)劃和實(shí)際進(jìn)展，結(jié)合實(shí)地調(diào)研情況認(rèn)真梳理分析本市舊區(qū)改造工作中的主要矛盾和政策機(jī)制需求，針對(duì)舊改資金平衡難、舊改與風(fēng)貌保護(hù)矛盾、歷史毛地?zé)o法再啟動(dòng)改造、缺乏持續(xù)投入能力等問題多次開展專題研討，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)做法，匯聚各方智慧，合力尋求破解舊改難題的新路徑。

其中，為破解舊改地塊征收工作難以收尾的難題，市人大常委會(huì)根據(jù)市委《關(guān)于加快推進(jìn)我市舊區(qū)改造工作的若干意見》，會(huì)同市住建委、市房管局、市高院、市二中院和相關(guān)區(qū)精心研究、合力攻關(guān)，形成了在舊改征收中實(shí)施司法執(zhí)行新機(jī)制的方案，經(jīng)過先行試點(diǎn)，于2021年全面推開，使平均征收周期縮短半年以上，有力助推舊改征收基地收尾進(jìn)程，降低舊改征收成本，形成了良好社會(huì)效應(yīng)和法治效應(yīng)。在實(shí)踐基礎(chǔ)上，將舊改司法執(zhí)行新機(jī)制寫入了當(dāng)年制定的《上海市城市更新條例》。

2021年，在“十三五”時(shí)期成片舊改超額完成任務(wù)的基礎(chǔ)上，本市零星舊改加速推進(jìn)，舊住房綜合改造工作穩(wěn)步實(shí)施，其中住宅小區(qū)設(shè)施設(shè)備改造、舊住房成套改造、住房衛(wèi)生設(shè)施改造有序推進(jìn)，歷史風(fēng)貌和歷史建筑保留保護(hù)不斷加強(qiáng)，既有多層住宅加裝電梯工作也不斷提速，人居環(huán)境得到了切實(shí)改善，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強(qiáng)。

展望：深化城市有機(jī)更新 開創(chuàng)人民城市建設(shè)新局面

30年來，在市委高度重視、市人大持續(xù)監(jiān)督和市政府合力推進(jìn)下，本市舊區(qū)改造攻堅(jiān)戰(zhàn)取得重大勝利，并于2022年7月提前完成中心城區(qū)成片二級(jí)舊里以下房屋改造的既定目標(biāo)。當(dāng)前，上海城市發(fā)展已逐步由增量建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪扛碌碾A段。在本輪疫情中，“城中村”、零星二級(jí)舊里、非成套舊住房小區(qū)等區(qū)域暴露的公共衛(wèi)生安全隱患仍亟待解決。

今年，市人大常委會(huì)對(duì)《上海市城市更新條例》開展執(zhí)法檢查，旨在以法治的力量促進(jìn)加快零星舊改、舊住房更新、“城中村”改造等“兩舊一村”更新改造工作。在下階段工作中，市人大常委會(huì)將繼續(xù)推動(dòng)市政府相關(guān)部門研究形成“兩舊一村”改造工作方案，力求將“兩舊一村”區(qū)域打造成為綠色低碳發(fā)展、體現(xiàn)全過程人民民主、傳承歷史文化、展現(xiàn)城市特色風(fēng)貌的示范區(qū)，促進(jìn)城市功能品質(zhì)進(jìn)一步提升，城市健康宜居、安全發(fā)展，不斷開創(chuàng)人民城市建設(shè)新局面。

市人大助力舊改大事記

2004年2月

市人大常委會(huì)組成人員視察思南路花園住宅區(qū)、衡山路—復(fù)興路歷史文化風(fēng)貌保護(hù)區(qū)、徐家匯藏書樓和多倫路文化名人街等，調(diào)研文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)工作。

2005年11月

市人大常委會(huì)組成人員視察世博園區(qū)動(dòng)拆遷及安置基地建設(shè)情況、虹口區(qū)歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)和北外灘規(guī)劃建設(shè)情況，并在代表年終集中視察活動(dòng)中視察兩個(gè)“1000萬”工程建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)展情況及浦江世博家園，三林世博動(dòng)遷基地和顧村、江橋等動(dòng)遷基地。

2009年4月

市人大常委會(huì)組成人員、市人大代表調(diào)研保障性住房建設(shè)及推進(jìn)舊區(qū)改造工作情況。

2011年5月

市人大常委會(huì)組成人員、市人大代表視察寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)馨佳園經(jīng)濟(jì)適用房及配套設(shè)施建設(shè)情況，開展住房保障體系建設(shè)專項(xiàng)工作監(jiān)督調(diào)研。

2013年

市人代會(huì)期間，來自楊浦、虹口、閘北、黃浦四個(gè)代表團(tuán)的148位代表聯(lián)名提出議案，要求加快完成舊區(qū)改造目標(biāo)，市人大常委會(huì)將舊區(qū)改造工作列為年度專項(xiàng)監(jiān)督項(xiàng)目，推動(dòng)舊區(qū)改造工作取得突破。

2018年

市人大常委會(huì)啟動(dòng)《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》修改工作，并在市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議上通過，自2020年1月1日起施行，為深化城市有機(jī)更新、實(shí)現(xiàn)歷史風(fēng)貌的整體保護(hù)提供法治支撐。

2019年

為進(jìn)一步探索“留改拆并舉”新形勢(shì)下舊區(qū)改造與歷史風(fēng)貌保護(hù)的關(guān)系，通過舊區(qū)改造切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的獲得感和幸福感，市人大常委會(huì)將本市舊區(qū)改造工作推進(jìn)情況作為年度重點(diǎn)監(jiān)督項(xiàng)目。舊區(qū)改造全面加速推進(jìn)，納入舊改范圍、其他各類“拎馬桶”的老舊住房改造工作也同步開展。

2021年

市人大常委會(huì)將舊區(qū)改造和舊住房綜合改造工作情況作為重點(diǎn)監(jiān)督項(xiàng)目，切實(shí)推動(dòng)本市零星舊改加速推進(jìn)，舊住房綜合改造工作穩(wěn)步實(shí)施，歷史風(fēng)貌和歷史建筑保留保護(hù)不斷加強(qiáng)，既有多層住宅加裝電梯工作也不斷提速，人居環(huán)境得到了切實(shí)改善。

2022年7月

在市委高度重視、市人大持續(xù)監(jiān)督和市政府合力推進(jìn)下，本市舊區(qū)改造攻堅(jiān)戰(zhàn)取得重大勝利，提前完成中心城區(qū)成片二級(jí)舊里以下房屋改造的既定目標(biāo)。