新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育：政策演變與實(shí)踐響應(yīng)

胡軼歆 霍學(xué)喜 孔 榮

內(nèi)容提要：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和保障國(guó)家糧食安全的重要力量。探尋政策演變與實(shí)踐響應(yīng)擬合程度是解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育現(xiàn)實(shí)困境的有效途徑。本文基于2013—2020年中央一號(hào)文件精神，厘清政策在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體定位、要素供給和發(fā)展導(dǎo)向方面的變化；利用軟件Citespace以文獻(xiàn)計(jì)量分析法剖析主體培育的現(xiàn)實(shí)困境，識(shí)別、評(píng)價(jià)政策目標(biāo)與實(shí)踐響應(yīng)偏差。研究結(jié)果顯示：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育過(guò)程經(jīng)歷了發(fā)展摸索期和創(chuàng)新探究期兩個(gè)階段，政策供給呈現(xiàn)第一階段要素匹配平衡和第二階段要素匹配乏力的特點(diǎn)；兩階段內(nèi)實(shí)踐發(fā)展對(duì)政策演變追蹤程度較高，實(shí)踐反饋出主體培育多元化需求，并在主體發(fā)展路徑討論上有效補(bǔ)益于后續(xù)政策制定；在政策對(duì)主體實(shí)踐矛盾性分析方面存在定位與定性不平衡、金融資源普適性與區(qū)域性不平衡以及經(jīng)濟(jì)訴求與治理訴求不平衡問(wèn)題。本文深化了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策與實(shí)踐響應(yīng)關(guān)系及其相互作用下階段性狀態(tài)的研究，明確了宏觀政策對(duì)培育實(shí)踐的指導(dǎo)作用，揭示了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育后期實(shí)踐對(duì)政策倒逼的現(xiàn)象。

一、問(wèn)題提出

培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，是當(dāng)前和今后一段時(shí)期中國(guó)農(nóng)村發(fā)展改革的重點(diǎn)任務(wù)。在持續(xù)抓好農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供，推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，以專(zhuān)業(yè)化為手段，以規(guī)?；癁榛A(chǔ)，以集約化為標(biāo)志的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手[1]。2013年中央一號(hào)文件明確提出培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，此后中央連續(xù)7年出臺(tái)包含財(cái)政補(bǔ)貼、土地流轉(zhuǎn)及人才培育等方面的政策，以要素供給形式促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。截至2022年6月底，全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)超過(guò)100萬(wàn)家，農(nóng)民合作社超過(guò)220萬(wàn)家，輻射帶動(dòng)全國(guó)近一半農(nóng)戶(hù)[2]。然而，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在發(fā)展過(guò)程中并不完全與政策目標(biāo)相一致，陸續(xù)出現(xiàn)了家庭農(nóng)場(chǎng)單位規(guī)模產(chǎn)值低于小農(nóng)戶(hù)[3]、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)壓縮農(nóng)戶(hù)農(nóng)機(jī)服務(wù)空間[4]以及農(nóng)民合作社“空殼”[5]等問(wèn)題。政策供給與政策目標(biāo)能否和同時(shí)期實(shí)踐發(fā)展相吻合，得到實(shí)踐良好響應(yīng)形成良性循環(huán)，抑或政策落地后收效甚微，甚至在實(shí)際踐行方面激發(fā)出新矛盾、新問(wèn)題？?jī)烧唛g關(guān)系值得進(jìn)一步探究。

從制度層面看,培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是對(duì)中國(guó)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制的完善[6]，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的客觀需要[7]。政策為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體營(yíng)造培育環(huán)境[8]，但由于實(shí)踐認(rèn)知偏差等因素，政策往往未能與事物發(fā)展形成系統(tǒng)性耦合。當(dāng)政策基于實(shí)踐反饋進(jìn)行滯后調(diào)整時(shí)，易出現(xiàn)政策目標(biāo)打折扣情況。研究發(fā)現(xiàn)，政策早期在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體貸款、保險(xiǎn)、農(nóng)機(jī)購(gòu)置、設(shè)施用地等方面存在不足[9]。而在后期培育過(guò)程中，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體仍存在主體融資約束、信貸困難和金融支持不到位等問(wèn)題[10-12]。亡羊補(bǔ)牢式政策的改進(jìn)效果不顯著，并出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)人才短缺[13]、經(jīng)營(yíng)虧損[14]、主體代際傳承難[15]和主體概念界定模糊[16]等新問(wèn)題。

已有文獻(xiàn)對(duì)分析新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策與實(shí)踐響應(yīng)擬合問(wèn)題提供了有益借鑒，但仍存在值得深入討論的地方。一是研究視角以單一政策影響討論居多[17-18]，針對(duì)頂層政策在主體培育問(wèn)題上的動(dòng)態(tài)演變和發(fā)展導(dǎo)向變動(dòng)關(guān)注較少；二是研究方法以案例或?qū)嵶C數(shù)據(jù)分析為主，難以捕捉政策階段性變動(dòng)對(duì)主體實(shí)踐產(chǎn)生的即時(shí)性或滯后性影響。鑒于此，為深入剖析中國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展問(wèn)題，探尋政策預(yù)期與培育實(shí)踐偏差，本文采用Citespace科學(xué)圖譜與文獻(xiàn)計(jì)量分析法，梳理2013—2020年政策演變與實(shí)踐響應(yīng)脈絡(luò)，以動(dòng)態(tài)演化分析思路，捕捉時(shí)間線(xiàn)脈絡(luò)上的政策與實(shí)踐擬合矛盾，以期提高政策瞄準(zhǔn)點(diǎn)，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育的相關(guān)政策提供有益參考。

二、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育的政策演變

為更好地梳理研究新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育的政策演變過(guò)程，本文從主體定位、要素供給和政策導(dǎo)向三個(gè)方面展開(kāi)分析。

(一)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體定位政策演變

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體性質(zhì)定位決定了主體的特點(diǎn)與實(shí)質(zhì)。通過(guò)梳理2013—2020年中央一號(hào)文件，可將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體定位演變劃分為兩個(gè)階段(見(jiàn)表1)：第一階段為2013—2015年體系架構(gòu)階段，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系和培育生產(chǎn)型新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，目的在于解放和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力[19]，將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為嵌套于體系內(nèi)部的有機(jī)部分和促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要載體；第二階段為2016—2020年主體扶持階段，強(qiáng)調(diào)培育“生產(chǎn)型+服務(wù)型”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。服務(wù)型主體的內(nèi)涵即新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供代耕代種、土地托管、采購(gòu)包銷(xiāo)和物流配送等服務(wù)[4]。雙主體定位的轉(zhuǎn)變是對(duì)第一階段發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育初期，目標(biāo)在于解決農(nóng)業(yè)小規(guī)模生產(chǎn)問(wèn)題，解決好地怎么種的問(wèn)題。但中國(guó)小農(nóng)生產(chǎn)者基數(shù)龐大的國(guó)情沒(méi)有改變，單純地將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體視為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和需求者以滿(mǎn)足主體需求為重點(diǎn)，并不利于小農(nóng)戶(hù)發(fā)展，易產(chǎn)生擠兌效應(yīng)加劇農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)生存空間惡化，滋生新的農(nóng)地矛盾和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問(wèn)題[20]。因此，服務(wù)型主體定位的確立，并非是對(duì)生產(chǎn)型主體定位的否定，而是賦予新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體雙重身份，剝離釋放其服務(wù)內(nèi)核屬性，平緩規(guī)?；a(chǎn)帶來(lái)的農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)資源空間壓縮問(wèn)題，承擔(dān)起服務(wù)于農(nóng)的責(zé)任。由表1可以看出，一號(hào)文件對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體定位演變路徑清晰，經(jīng)歷了從生產(chǎn)主體到服務(wù)主體的政策轉(zhuǎn)變，但定位轉(zhuǎn)變也衍生出值得思考的新問(wèn)題。充當(dāng)服務(wù)角色時(shí)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供農(nóng)機(jī)設(shè)備服務(wù)，可以降低自有農(nóng)機(jī)資產(chǎn)閑置率[20]，但社會(huì)化供給服務(wù)與主體經(jīng)營(yíng)資金投入密切相關(guān)，設(shè)備購(gòu)入加大了主體資金缺口，資金要素供給政策就需要根據(jù)主體定位轉(zhuǎn)變做出相應(yīng)調(diào)整。此外，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)機(jī)服務(wù)供給和農(nóng)機(jī)專(zhuān)業(yè)服務(wù)社的出現(xiàn)，改變了小農(nóng)戶(hù)原有的農(nóng)機(jī)服務(wù)“游擊隊(duì)”和“糧販子”形式，以小規(guī)模農(nóng)戶(hù)為主要服務(wù)對(duì)象的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系逐步瓦解，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件日趨惡化[3]，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶(hù)間利益均衡問(wèn)題亟待解決。

表1 2013—2020年中央一號(hào)文件中關(guān)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體定位的政策演變

(二)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體要素供給政策演變

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策主要以資金、勞動(dòng)力和土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素供給為主。如何有效引導(dǎo)資源要素合理配置，解決有限農(nóng)業(yè)要素資源和主體旺盛需求的矛盾，對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體政策制定提出了更高要求。

1.資金要素供給政策演變

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)前期具有資金投入高、規(guī)模擴(kuò)張快的特點(diǎn)，同時(shí)期的農(nóng)村金融供給模式和服務(wù)體系很難滿(mǎn)足其融資需求，資金短缺是制約其發(fā)展的重要影響因素[29]。為了緩解資金供需矛盾，助力新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育，2013—2020年政府持續(xù)加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的財(cái)政補(bǔ)貼力度(見(jiàn)表2)，創(chuàng)新資金補(bǔ)給方式，由擴(kuò)充財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模和提高補(bǔ)貼傾斜力度等傳統(tǒng)方式，逐步過(guò)渡到開(kāi)放新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體訂單融資、增加應(yīng)收賬款融資和支持互聯(lián)網(wǎng)金融信貸等多維靈活型融資模式，衍生出面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體專(zhuān)項(xiàng)型金融產(chǎn)品，以此確保新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模經(jīng)營(yíng)、代耕代種和智慧農(nóng)業(yè)等實(shí)踐優(yōu)勢(shì)的有效發(fā)揮。

表2 2013—2020年中央一號(hào)文件資金要素供給政策演變

由表2可以看出，中央一號(hào)文件在資金要素供給演變脈絡(luò)上主要有兩個(gè)轉(zhuǎn)變：一是資金要素供給目標(biāo)轉(zhuǎn)變，由初期以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體建立為目標(biāo)向主體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)變，提出如職業(yè)農(nóng)民培育、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)等專(zhuān)項(xiàng)資金供給政策；二是資金要素供給方式轉(zhuǎn)變，由初期的財(cái)政直補(bǔ)向地方互助轉(zhuǎn)變，由地方組織互助向全國(guó)信貸擔(dān)保轉(zhuǎn)變，資金要素供給由單一來(lái)源向多元化資金保障轉(zhuǎn)變。

2.人才要素供給政策演變

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體兼具農(nóng)戶(hù)和小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)特征，相較于精耕細(xì)作的小農(nóng)戶(hù)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)者在生產(chǎn)、銷(xiāo)售和農(nóng)業(yè)管理等方面面臨繁雜信息篩選和機(jī)會(huì)決策判斷。因此，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)是影響主體培育發(fā)展的關(guān)鍵因素[7]。為解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體管理經(jīng)驗(yàn)欠缺問(wèn)題，在提升資金硬實(shí)力的同時(shí)，政策同樣注重人才軟實(shí)力的培養(yǎng)。2013—2020年中央一號(hào)文件在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的人才支持政策(見(jiàn)表3)上主要體現(xiàn)出三個(gè)特征：一是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育與新型職業(yè)農(nóng)民培育相掛鉤，在注重現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)者培訓(xùn)的同時(shí)，加強(qiáng)后備農(nóng)業(yè)人才教育儲(chǔ)備；二是側(cè)重提高綜合技能水平，從生產(chǎn)和管理技能培訓(xùn)，再到知識(shí)型、技術(shù)型和創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者培訓(xùn)，滿(mǎn)足多樣化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需求；三是創(chuàng)新人才培訓(xùn)機(jī)制，開(kāi)啟新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶頭人人才庫(kù)建設(shè)計(jì)劃，培育農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，彈性制中高等農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，給予主體經(jīng)營(yíng)者多種學(xué)習(xí)模式選擇權(quán)，從而更貼合農(nóng)業(yè)從業(yè)者的學(xué)習(xí)習(xí)慣和作業(yè)需求。

由表3可以看出，人才要素的供給政策演變脈絡(luò)主要是從重點(diǎn)培育到以點(diǎn)帶面，從單項(xiàng)發(fā)展到全能進(jìn)步，從農(nóng)民培訓(xùn)到高校人才引流返鄉(xiāng)。目的在于擴(kuò)充專(zhuān)業(yè)農(nóng)業(yè)人才隊(duì)伍，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入新鮮血液，以農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校等課程學(xué)習(xí)培訓(xùn)促進(jìn)農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)技術(shù)水平提升，以精英人才點(diǎn)對(duì)面的幫扶，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化人才輻射帶動(dòng)力，為中國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定堅(jiān)實(shí)的人力資源基礎(chǔ)。

表3 2013—2020年中央一號(hào)文件人才要素供給政策演變

3.土地要素供給政策演變

中國(guó)農(nóng)地是集體所有制，農(nóng)戶(hù)擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[6]。但隨著城鄉(xiāng)差異化發(fā)展，農(nóng)村人口流動(dòng)變遷，農(nóng)業(yè)土地使用呈現(xiàn)兩種互相矛盾的現(xiàn)狀：一是隨著農(nóng)村外出務(wù)工人數(shù)上升，村內(nèi)青壯勞動(dòng)力減少，農(nóng)村出現(xiàn)了顯性和隱性撂荒狀態(tài)[30]；二是農(nóng)民對(duì)土地仍舊保有較強(qiáng)的依賴(lài)性，農(nóng)地為農(nóng)民群體所提供的就業(yè)功能在土地流轉(zhuǎn)后被逐步剝離[31]，農(nóng)民因失去土地而缺乏安全感，基于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主動(dòng)性不強(qiáng)，形成撂荒也不流轉(zhuǎn)的僵持局面。而規(guī)模化生產(chǎn)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地需求量大，良好有序的土地供給是繼資金支持后新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育的關(guān)鍵要素。為保證新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育發(fā)展需求，2013—2020年中央一號(hào)文件持續(xù)頒布了土地流轉(zhuǎn)、承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股和土地托管質(zhì)押等政策，力求穩(wěn)定增加新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地要素供給。在土地要素供給政策上(見(jiàn)表4)始終堅(jiān)持自愿有償原則，引導(dǎo)鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶(hù)土地入股合作，促使農(nóng)戶(hù)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體形成利益分擔(dān)機(jī)制，而在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模方面尚未進(jìn)行政策限制。

表4 2013—2020年中央一號(hào)文件土地要素供給政策演變

4.其他要素供給政策演變

其他要素供給政策主要指中央一號(hào)文件內(nèi)的保險(xiǎn)、稅收和費(fèi)用補(bǔ)貼政策。配合資金、人才和土地要素供給，頂層政策為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體建立了全方位培植空間和扶持體系。其中，保險(xiǎn)政策旨在發(fā)揮保險(xiǎn)分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和保障三農(nóng)發(fā)展的重要作用[32]，緩解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模擴(kuò)張下復(fù)雜性農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的影響，兜底經(jīng)營(yíng)主體風(fēng)險(xiǎn)損失，在減損抗壓紅線(xiàn)上保障主體經(jīng)營(yíng)者提效增收，增強(qiáng)主體農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)信心。農(nóng)業(yè)稅收減免政策有利于激勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)揮輻射帶動(dòng)力[33]，緩釋農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)壓力，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，拓寬農(nóng)業(yè)銷(xiāo)售利潤(rùn)空間，有助于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體搶占市場(chǎng)份額，盤(pán)活經(jīng)營(yíng)資金鏈條，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。費(fèi)用補(bǔ)貼政策主要是對(duì)前兩個(gè)政策的補(bǔ)充，包括對(duì)主體的保險(xiǎn)購(gòu)買(mǎi)行為進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，有機(jī)化肥購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼以及土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用補(bǔ)貼等[6]，目的在于引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體功能角色的轉(zhuǎn)變，以費(fèi)用減免補(bǔ)貼直降形式降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，確保重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和社會(huì)化服務(wù)供給。其他要素供給種類(lèi)和涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)較多，是繼資金、人才和土地要素供給后的有效補(bǔ)充。

表5 2013—2020年中央一號(hào)文件其他要素供給政策演變

表5(續(xù))

(三)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策導(dǎo)向演變

中央一號(hào)文件在扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的同時(shí)，也對(duì)主體培育生態(tài)圈投入了關(guān)注和引導(dǎo)。政策把握新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體專(zhuān)業(yè)化、規(guī)?；?、社會(huì)化和服務(wù)化特征，引導(dǎo)其在發(fā)展過(guò)程中與實(shí)務(wù)有機(jī)結(jié)合共同發(fā)展。2016年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》中提出“支持供銷(xiāo)合作社創(chuàng)辦領(lǐng)辦農(nóng)民合作社，引領(lǐng)農(nóng)民參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，分享產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)找妗盵24]。政策首次提及除要素供給外的發(fā)展指導(dǎo)，旨在引導(dǎo)合作社類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體走向，將主體放置于產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展閉環(huán)內(nèi)，為形成從農(nóng)戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)到農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈條奠定基礎(chǔ)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育初期帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)增收創(chuàng)效作用顯著[34]，產(chǎn)業(yè)鏈政策指導(dǎo)可以充分發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體相較于農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值[35]，將規(guī)?；a(chǎn)出效應(yīng)與地區(qū)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)配合起來(lái)，擴(kuò)充主體效益影響范圍，延伸主體輻射波長(zhǎng)，打通農(nóng)業(yè)區(qū)域供血脈絡(luò)，以“新”帶“鏈”，以合作促發(fā)展。

伴隨網(wǎng)絡(luò)深度下沉，電商銷(xiāo)售模式興盛。2017年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》提出“促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、加工流通企業(yè)與電商企業(yè)全面對(duì)接融合，推動(dòng)線(xiàn)上線(xiàn)下互動(dòng)發(fā)展”[25]以及“加快建立健全適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品電商發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)體系”[25]。以上舉措旨在充分利用電商銷(xiāo)售快節(jié)奏、低成本、銷(xiāo)路廣的特點(diǎn)，縮短產(chǎn)銷(xiāo)直線(xiàn)距離，以網(wǎng)銷(xiāo)對(duì)接調(diào)節(jié)需求，降低新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)?；a(chǎn)面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)[36]。2017年中央一號(hào)文件也明確提出“全面提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全水平”[25]和“支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體申請(qǐng)‘三品一標(biāo)’認(rèn)證，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品商標(biāo)注冊(cè)便利化，強(qiáng)化品牌保護(hù)”[25]。基于網(wǎng)絡(luò)傳播飛速化、信息傳遞透明化的特點(diǎn)，在打開(kāi)網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售渠道的同時(shí)，促使購(gòu)買(mǎi)者以消費(fèi)評(píng)價(jià)方式，從消費(fèi)端倒逼新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提升產(chǎn)品質(zhì)量[37]，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)整生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，形成供需良性循環(huán)后，品牌效益和電商銷(xiāo)售強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，打造區(qū)域性產(chǎn)業(yè)名牌，銜接2016年中央一號(hào)文件產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展路徑，以“鏈”造“名牌”，以市場(chǎng)促發(fā)展。

在打通新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展路徑過(guò)程中，2018年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》在肯定新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體旺盛活力的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接“統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和扶持小農(nóng)戶(hù)”[26]，“培育各類(lèi)專(zhuān)業(yè)化市場(chǎng)化服務(wù)組織，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)，幫助小農(nóng)戶(hù)節(jié)本增效”[26]。以上舉措旨在避免小農(nóng)戶(hù)被擠出農(nóng)業(yè)市場(chǎng)，減少農(nóng)地問(wèn)題和農(nóng)機(jī)服務(wù)生產(chǎn)矛盾，保護(hù)農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)空間，降低農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)成本[4]。依據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，2019年末全國(guó)農(nóng)民人口為72 135萬(wàn)人，小農(nóng)戶(hù)基數(shù)龐大的國(guó)情依舊，穩(wěn)定小農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)安全，拉動(dòng)農(nóng)戶(hù)參與積極性，保證農(nóng)民穩(wěn)產(chǎn)增收仍是中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體系的重點(diǎn)。政策引導(dǎo)農(nóng)業(yè)參與主體有機(jī)聯(lián)結(jié)，以“穩(wěn)”促增收，以共享促發(fā)展。

梳理政策導(dǎo)向可以看出，導(dǎo)向重點(diǎn)演變(見(jiàn)圖1)核心分為兩個(gè)方面：一是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶(hù)關(guān)系的指導(dǎo)，目的在于加強(qiáng)農(nóng)戶(hù)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體幫扶合作關(guān)系；二是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體優(yōu)勢(shì)提升路徑指導(dǎo)，以時(shí)代熱點(diǎn)把控和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求引流的形式，創(chuàng)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體特色化培育路徑，為后續(xù)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

圖1 2016—2018年新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體政策導(dǎo)向演變邏輯

根據(jù)上述政策梳理，2013—2020年中央一號(hào)文件從主體定位、要素供給和發(fā)展導(dǎo)向三位一體加強(qiáng)了對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育，頂層政策前瞻性指導(dǎo)與要素供給使得新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量直線(xiàn)上升，各地特色化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延展，農(nóng)戶(hù)參與感和獲得感不斷增強(qiáng)。但從實(shí)踐落地來(lái)看，仍存在部分經(jīng)營(yíng)主體名不副實(shí)、實(shí)力不夠強(qiáng)、運(yùn)行機(jī)制不健全及政策扶持不精準(zhǔn)等問(wèn)題[38]，關(guān)于政策與實(shí)踐擬合匹配問(wèn)題，仍需要從實(shí)踐出發(fā)，進(jìn)行雙向匹配性研究分析。

三、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策與實(shí)踐響應(yīng)匹配性分析

已有文獻(xiàn)是反映新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)踐發(fā)展及培育困境較為直觀的資料，且學(xué)術(shù)研究有一定的時(shí)效性，體現(xiàn)了中央一號(hào)文件政策變動(dòng)對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)踐帶來(lái)的影響。為科學(xué)有效地從文獻(xiàn)庫(kù)中厘清新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在頂層政策轉(zhuǎn)變下的實(shí)踐響應(yīng)變化，明晰政策與實(shí)踐發(fā)展間的相互關(guān)系，本文采用5.7.R2版本Citespace軟件，將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為主題詞，以中文社會(huì)科學(xué)引文索引(CSSCI)為限制條件，在中國(guó)知網(wǎng)搜尋2013—2020年所有文獻(xiàn)，剔除會(huì)議綜述、書(shū)評(píng)等文獻(xiàn)后，獲得389篇相關(guān)文獻(xiàn)，研究結(jié)果以關(guān)鍵詞突顯和關(guān)鍵詞時(shí)間線(xiàn)圖譜進(jìn)行展示。

關(guān)鍵詞突顯是對(duì)眾多關(guān)鍵詞的篩選結(jié)果，包括核心關(guān)鍵詞強(qiáng)度和高熱度時(shí)期總結(jié)(見(jiàn)表6)。從分時(shí)段周期來(lái)看，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)踐問(wèn)題討論經(jīng)歷了經(jīng)營(yíng)體系、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)化服務(wù)四個(gè)高熱度話(huà)題。熱點(diǎn)時(shí)期與政策高度關(guān)聯(lián)，如新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系在2013—2014年為研究熱點(diǎn)，與同期主體初步定位政策相一致。從熱度強(qiáng)度看，強(qiáng)度排名前三的詞分別是小農(nóng)戶(hù)、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體研究一直保持與政策的強(qiáng)效聯(lián)結(jié)，研究熱點(diǎn)側(cè)重新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境契合性分析。小農(nóng)戶(hù)一詞熱度強(qiáng)度最高(6.628 3)，且熱度持續(xù)至2020年，這與國(guó)家政策演變密切相關(guān)。2018年中央一號(hào)文件首次提出“將小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”[26]，作為服務(wù)主體的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶(hù)的關(guān)系演變成了同期學(xué)術(shù)研究熱點(diǎn)。關(guān)鍵詞凸顯圖譜是對(duì)389篇文獻(xiàn)高熱度關(guān)鍵詞的篩選。此外，本文以時(shí)間線(xiàn)圖譜將文獻(xiàn)關(guān)鍵詞進(jìn)行聚類(lèi)，在聚類(lèi)團(tuán)內(nèi)將關(guān)鍵詞以脈絡(luò)形式展示，較好地呈現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)踐需求和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的動(dòng)態(tài)變化過(guò)程。

表6 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體關(guān)鍵詞突顯

圖2為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的時(shí)間線(xiàn)圖譜，由左到右呈現(xiàn)2013—2020年實(shí)踐研究變化情況。

圖2 2013—2020年新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體研究關(guān)鍵詞時(shí)間線(xiàn)圖譜(1)同時(shí)期研究作者和研究機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)圖譜，限于篇幅，此處未進(jìn)行圖譜展示，如有需要，可向作者索取。

基于前文政策梳理和Citespace可視化圖譜(2)圖譜關(guān)鍵詞聚類(lèi)模塊值為0.874 5，平均輪廓值為0.970 9，聚類(lèi)結(jié)構(gòu)顯著，聚類(lèi)結(jié)果較好。在確保聚類(lèi)結(jié)果科學(xué)有效的基礎(chǔ)上，本文展示前11個(gè)聚類(lèi)，采用類(lèi)團(tuán)內(nèi)高頻關(guān)鍵詞命名。，可將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育過(guò)程劃分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段(2013—2016年)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展摸索期。該階段供給政策以培育生產(chǎn)型新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為主要目標(biāo)，頂層政策初步提出服務(wù)型主體定位；要素供給以財(cái)政補(bǔ)貼為主，貸款貼息為輔；注重生產(chǎn)和管理型農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)；土地供給由自愿流轉(zhuǎn)向股份合作轉(zhuǎn)變。發(fā)展摸索期政策將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為新生事物，以組織形式確立保障后續(xù)發(fā)展，在要素供給上局限于人、財(cái)、物三要素。同階段的實(shí)踐研究由圖譜總結(jié)來(lái)看則以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展思考為主，研究涵蓋主體確權(quán)、主體協(xié)作、土地流轉(zhuǎn)和財(cái)政扶持等方面[3,6,9-11,39-42]。本文發(fā)現(xiàn)摸索期的政策變動(dòng)對(duì)實(shí)踐的影響具有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是政策定位精準(zhǔn)，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體確權(quán)困境化解上政策效果較好。政策明確了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體生產(chǎn)屬性，并率先瞄準(zhǔn)服務(wù)屬性?xún)?nèi)核，先于學(xué)術(shù)實(shí)踐研究。二是要素供給與實(shí)踐研究熱點(diǎn)同步，政策轉(zhuǎn)變時(shí)點(diǎn)略先于實(shí)踐困境，但部分要素供給政策落實(shí)和執(zhí)行效果欠佳。2015年政策從加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)到促進(jìn)土地要素入股，對(duì)土地問(wèn)題提出了適宜方案，與該年關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地法學(xué)的研究討論相輔相成，但在資金要素供給上，盡管2014年開(kāi)始加強(qiáng)資金要素供給形式轉(zhuǎn)變，卻仍未解決融資約束，時(shí)間線(xiàn)圖譜2015年關(guān)鍵詞研究重點(diǎn)仍聚焦于融資難問(wèn)題。三是實(shí)踐研究具有一定的前瞻性。從時(shí)間線(xiàn)圖譜中可以看出，在高亮年份2016年，學(xué)術(shù)研究提出綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，探討新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體向低碳農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展方向轉(zhuǎn)變[42-43]，與同時(shí)期強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的政策導(dǎo)向?qū)Ρ?，學(xué)術(shù)研究對(duì)未來(lái)方向路徑提出了補(bǔ)充和設(shè)想，增益于政策內(nèi)容?？傮w上該階段政策要素供給與實(shí)踐需求基本平衡，存在部分實(shí)踐難點(diǎn)解決不到位問(wèn)題。

第二階段(2017—2020年)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)新探究期。政策明確了“生產(chǎn)+服務(wù)”雙主體定位，并為解決第一階段融資難問(wèn)題，進(jìn)一步提出各項(xiàng)農(nóng)資設(shè)備及訂單融資政策，以多元化金融形式強(qiáng)化資金扶持力度；開(kāi)展全能農(nóng)業(yè)人才培訓(xùn)，靈活培訓(xùn)方式；將土地由物要素向財(cái)要素轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保參與，提升人、財(cái)、物三要素聯(lián)結(jié)互動(dòng)。在實(shí)踐研究響應(yīng)上，該階段對(duì)前期發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行反思，謀求新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展路徑，研究的熱點(diǎn)問(wèn)題包括資源配置扭曲、主體角色轉(zhuǎn)變、互聯(lián)網(wǎng)金融影響、規(guī)模經(jīng)營(yíng)績(jī)效、農(nóng)業(yè)技術(shù)效率以及高質(zhì)量發(fā)展路徑等[4,13,30,33,45-47]。該階段新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展需求仍以資金需求為主，但從技術(shù)效率、經(jīng)營(yíng)規(guī)模和高質(zhì)量發(fā)展等方面，衍生出多元化需求特征。2017—2020年政策與實(shí)踐擬合匹配有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是政策對(duì)資金要素需求改善有限，亡羊補(bǔ)牢式政策未能切實(shí)解決實(shí)踐問(wèn)題，2017年和2020年研究關(guān)鍵詞仍圍繞信貸和融資約束展開(kāi)[29,48]，可能的原因在于主體定位政策確立，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展數(shù)量劇增，擴(kuò)大了各地財(cái)政資金缺口，盡管政策對(duì)資金要素供給方式進(jìn)行補(bǔ)充完善，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資約束局面仍然較難化解；二是政策發(fā)展催生新的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，時(shí)間線(xiàn)圖譜于2017年和2018年強(qiáng)調(diào)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，主要由于該階段土地要素供給較充裕，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)規(guī)模快速擴(kuò)張，各地為引資下鄉(xiāng)，由村干部對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)勸說(shuō)，刻意規(guī)?；敬遛r(nóng)業(yè)用地規(guī)模[3]，而規(guī)模上限政策缺失易引起地方“壘大戶(hù)”現(xiàn)象，激化新的土地矛盾，并對(duì)后期經(jīng)營(yíng)失敗主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資產(chǎn)移交造成困難；三是實(shí)踐更多元化地把握現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)主體培育路徑探究多于政策發(fā)展導(dǎo)向。在高亮年份2019年，實(shí)踐研究聚焦于糧食安全、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)戶(hù)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，研究清晰把握糧食安全與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的關(guān)系[49]，并強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶(hù)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制深化，強(qiáng)調(diào)合作模式創(chuàng)新，將多種聯(lián)結(jié)方式組合，發(fā)展股份合作和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化合作形式，注重發(fā)揮農(nóng)戶(hù)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體雙向優(yōu)勢(shì)[50]，實(shí)踐研究有效補(bǔ)益于同期政策。

四、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策與實(shí)踐響應(yīng)矛盾性分析

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策與實(shí)踐響應(yīng)匹配性分析是“線(xiàn)對(duì)線(xiàn)”的縱向匹配，反映出政策與實(shí)踐階段性狀態(tài)，但對(duì)于主體實(shí)踐“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的矛盾困境捕捉不足。故本文基于文獻(xiàn)和可視化圖譜進(jìn)一步對(duì)政策與實(shí)踐響應(yīng)不平衡之處進(jìn)行針對(duì)性概述。

第一，定位與定性不平衡。2013—2020年中央一號(hào)文件對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體宏觀定位明晰，主體角色轉(zhuǎn)變準(zhǔn)確，但從后期現(xiàn)實(shí)發(fā)展矛盾可以看出，定性細(xì)則缺失是造成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育差異的重要原因。結(jié)合科學(xué)圖譜可以看出糧食安全、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)聚類(lèi)里均涉及規(guī)模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，即體現(xiàn)了土地要素供給政策細(xì)則缺失。以家庭農(nóng)場(chǎng)為例，陜西省以從事糧食耕種面積100畝以上，果園、蔬菜、茶園面積20畝以上經(jīng)營(yíng)主體認(rèn)定為家庭農(nóng)場(chǎng)；湖北省以從事糧棉油大宗農(nóng)產(chǎn)品種植的面積不低于50畝為家庭農(nóng)場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)(3)數(shù)據(jù)來(lái)源于陜西省和湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳文件。，地區(qū)定性細(xì)則差異使培育扶持政策“泛泛”化，易出現(xiàn)享有政策卻敗絮其中的現(xiàn)象。盡管近些年進(jìn)行了如清理“空殼社”等專(zhuān)項(xiàng)工作，但主體運(yùn)營(yíng)不規(guī)范現(xiàn)象仍然存在[38]。此外，關(guān)于經(jīng)營(yíng)規(guī)模上限的政策缺失，易導(dǎo)致規(guī)模盲目擴(kuò)大，引起雇工人數(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備和勞動(dòng)力投入成本增加等問(wèn)題[14]。而當(dāng)農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體因經(jīng)營(yíng)失敗退出，專(zhuān)用性資產(chǎn)處理會(huì)因規(guī)模過(guò)大出現(xiàn)轉(zhuǎn)移困難[51]。

第二，金融資源普適性與區(qū)域性不平衡。金融資源普適性指政策不存在差別對(duì)待，財(cái)政補(bǔ)貼和稅費(fèi)減免等都可由各類(lèi)主體一并享有，但區(qū)域性不平衡特指各地實(shí)際到手的財(cái)政補(bǔ)貼金額存在差異。時(shí)間線(xiàn)圖譜里現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聚類(lèi)，從保障機(jī)制、保障水平和保費(fèi)補(bǔ)貼研究均反映出金融資源區(qū)域供需不平衡的問(wèn)題。在定性細(xì)則不統(tǒng)一情況下，補(bǔ)貼以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體名錄進(jìn)行發(fā)放，資金補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠分流到各主體，但易存在部分地區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼依賴(lài)性高，金融扶持政策擠占情況[12]，如松江區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)(4)家庭農(nóng)場(chǎng)是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體政策培育的重點(diǎn)對(duì)象，上海市松江區(qū)是政府主導(dǎo)下最早發(fā)展糧食生產(chǎn)的家庭農(nóng)場(chǎng)，對(duì)全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展具有很強(qiáng)的示范帶動(dòng)作用。土地流轉(zhuǎn)每畝補(bǔ)貼200元，保費(fèi)和農(nóng)機(jī)燃油費(fèi)等項(xiàng)目均有補(bǔ)貼，陜西省家庭農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼則主要以融貸貼息補(bǔ)貼為主，省域間補(bǔ)貼項(xiàng)目和補(bǔ)貼金額存在差別。普適性與區(qū)域性不平衡易導(dǎo)致三種結(jié)果：一是金融補(bǔ)給范圍寬泛區(qū)域?qū)λ^的符合條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體一概進(jìn)行補(bǔ)貼，造成當(dāng)?shù)刂黧w經(jīng)營(yíng)對(duì)補(bǔ)貼依賴(lài)粘性強(qiáng)，農(nóng)業(yè)財(cái)政負(fù)擔(dān)重；二是補(bǔ)貼項(xiàng)目不平衡，各行業(yè)各主體補(bǔ)貼差異大，造成部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)者獲得感弱，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，持續(xù)經(jīng)營(yíng)意愿低；三是資金供給要素中融貸政策的有效性受到抑制，主體經(jīng)營(yíng)者會(huì)更傾向于獲得難度低、放款速度快和無(wú)償供給型的補(bǔ)貼，一定程度上削弱了當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融貸合作，不利于金融機(jī)構(gòu)建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系融貸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，對(duì)后續(xù)良性發(fā)展產(chǎn)生阻礙。

第三，經(jīng)濟(jì)訴求與治理訴求不平衡。培育政策對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體定位是市場(chǎng)生產(chǎn)者及服務(wù)者的角色，經(jīng)濟(jì)扶持政策多于治理訴求引導(dǎo)，對(duì)該群體參與鄉(xiāng)村治理的需求和實(shí)踐關(guān)注較為滯后，圖譜內(nèi)鄉(xiāng)村治理聚類(lèi)體現(xiàn)出新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的治理訴求。當(dāng)下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展從農(nóng)業(yè)人才回流、村級(jí)組織重塑、惠農(nóng)資源輸入和治理議題更新等方面影響了鄉(xiāng)村治理，給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)[52]。農(nóng)業(yè)資源供給失衡和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體鄉(xiāng)村參與政策指導(dǎo)不足，易導(dǎo)致新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與村級(jí)組織間關(guān)系形成兩種極端局面：一是偏向性服務(wù)，利用國(guó)家優(yōu)惠政策和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，側(cè)重新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體服務(wù)，弱化農(nóng)戶(hù)權(quán)益[3]，引發(fā)農(nóng)戶(hù)擠出現(xiàn)象；二是維護(hù)農(nóng)戶(hù)權(quán)益，引起阻攔收割、路權(quán)糾紛等情況，阻礙新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展[53]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體間治理訴求與經(jīng)濟(jì)訴求平衡是中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展亟待解決的重要問(wèn)題。

五、結(jié)論與啟示

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育是中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要議題，探究政策效果與實(shí)踐偏差是厘清主體培育問(wèn)題的關(guān)鍵。本文基于2013—2020年新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育相關(guān)的中央一號(hào)文件與學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，分析了政策與實(shí)踐響應(yīng)的擬合程度。研究結(jié)果顯示：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策可劃分為兩個(gè)階段，一是主體發(fā)展摸索期，政策先于學(xué)術(shù)研究，政策較好地滿(mǎn)足了主體發(fā)展的要素需求；二是主體創(chuàng)新探究期，政策在定位細(xì)則、資金和土地要素供給上存在后續(xù)匹配乏力的情況?；谖墨I(xiàn)的實(shí)踐響應(yīng)分析在追蹤政策熱點(diǎn)基礎(chǔ)上，更注重對(duì)政策效果的評(píng)估和討論，提出了適度經(jīng)營(yíng)規(guī)模、糧食安全和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等有益于政策的思考建議。此外，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策與實(shí)踐響應(yīng)存在定位與定性不平衡、金融資源普適性與區(qū)域性不平衡以及經(jīng)濟(jì)訴求和治理訴求不平衡的矛盾。本研究深化了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策與實(shí)踐響應(yīng)關(guān)系及其相互作用下階段性狀態(tài)，明確了宏觀政策對(duì)培育實(shí)踐的指導(dǎo)作用，揭示了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育后期實(shí)踐對(duì)政策的倒逼現(xiàn)象。

基于以上結(jié)論，本文提出三點(diǎn)政策啟示：

一是補(bǔ)充新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策細(xì)則。政策在定位、要素供給和發(fā)展導(dǎo)向等方面對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育起到顯著的正向作用，但培育政策細(xì)則缺失是導(dǎo)致實(shí)踐盲從和政策效果難以最優(yōu)化的重要原因。規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化和集約化是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的標(biāo)志性特點(diǎn)，主體特征是其資源要素需求高的原因。在培育實(shí)踐中若迎合政策以建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為目標(biāo)，盲目引資下鄉(xiāng)，排擠中小農(nóng)戶(hù)，易爆發(fā)兩方面矛盾沖突：一方面是農(nóng)戶(hù)與主體農(nóng)業(yè)用地沖突；另一方面是主體經(jīng)營(yíng)資金緊缺與規(guī)模化建設(shè)需求沖突。因而，為避免政策導(dǎo)向絕對(duì)化，可適當(dāng)增加政策細(xì)則補(bǔ)充條款，避免絕對(duì)化的數(shù)量培育，可在主體培育實(shí)踐和地區(qū)差異化程度上，注重新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體質(zhì)量建設(shè)，減少因政策理解偏差和政策盲從帶來(lái)的實(shí)踐響應(yīng)效果不佳的問(wèn)題。

二是建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育實(shí)踐反饋機(jī)制。實(shí)踐是檢驗(yàn)政策有效性的最佳途徑。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育政策促進(jìn)了主體的成立與發(fā)展，實(shí)踐也在主體成長(zhǎng)過(guò)程中總結(jié)了有益的發(fā)展方向。學(xué)術(shù)界關(guān)于綠色農(nóng)業(yè)、糧食安全和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)的思考是對(duì)政策的有效補(bǔ)充。梳理中央一號(hào)文件可以發(fā)現(xiàn)，政策導(dǎo)向經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)融合、電商銷(xiāo)售、品牌建設(shè)和農(nóng)戶(hù)利益聯(lián)結(jié)的轉(zhuǎn)變，可與同時(shí)期學(xué)術(shù)研究的綠色農(nóng)業(yè)、高質(zhì)量發(fā)展以及糧食安全問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，形成實(shí)踐對(duì)政策的及時(shí)性反饋機(jī)制，推動(dòng)同期或后期政策制定與完善。

三是提升新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體鄉(xiāng)村治理參與度。緊貼政策導(dǎo)向，從經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)的利益融合向鄉(xiāng)村治理的意識(shí)融合提升，減少因利益沖突導(dǎo)致的“一邊倒”扶持行為，保障惠農(nóng)政策公平性，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展治理。發(fā)揮能人治鄉(xiāng)的帶動(dòng)作用，在賦予新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體鄉(xiāng)村治理權(quán)的同時(shí)，組建農(nóng)戶(hù)監(jiān)督管理小組，避免新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)鄉(xiāng)村資源壟斷和農(nóng)戶(hù)權(quán)益申訴渠道缺乏的情況。