基于財政政策失靈視角服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)審視

□文/謝京華 楊 陽

（1.浙大寧波理工學院；2.寧波市國際稅收研究會 浙江·寧波）

［提要］從2008年以來，服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的概念已經(jīng)成為官方文件和學術(shù)研究普遍接受的正式概念。本文認為服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的概念界定與服務(wù)外包本質(zhì)屬性出現(xiàn)錯判，從而導致財政政策無法有效鎖定調(diào)控對象、科學制定調(diào)控目標、合理確定績效標準。通過對服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)概念的系統(tǒng)分析，提出服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)概念應(yīng)當退出并還原為服務(wù)外包業(yè)務(wù)，為服務(wù)外包科學發(fā)展和財政政策績效提升奠定科學決策基礎(chǔ)。

服務(wù)外包被定義為產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為一個高頻率和被默認的現(xiàn)象。服務(wù)外包與產(chǎn)業(yè)的概念融合是一個漸進的過程，從2003年至今，經(jīng)歷了服務(wù)外包—服務(wù)外包業(yè)—服務(wù)外包業(yè)務(wù)和服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)并存的發(fā)展歷程。在這個過程中，服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)概念內(nèi)涵與外延的界定直接影響到與之密切相關(guān)的財政政策的機制設(shè)計與績效評價。從2008年起，從中央部委到地方政府對服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)給予高度重視，出臺財政政策大力支持鼓勵其發(fā)展。但是，經(jīng)過十多年發(fā)展歷程，從財政政策支持服務(wù)外包發(fā)展的績效普遍低下——財政政策失靈的現(xiàn)狀來看，將服務(wù)外包定位為產(chǎn)業(yè)是否符合服務(wù)外包自身特點，并繼續(xù)用促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策思路和工具去推動其發(fā)展，成為一個亟待求解的關(guān)鍵性問題。

一、政策文件視角的服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)概念演變

從商務(wù)部官網(wǎng)檢索的文獻來看，服務(wù)外包定義為產(chǎn)業(yè)有一個發(fā)展演變的過程。從檢索到的3，890篇文獻來看，最早從2003年的文獻開始，服務(wù)外包表述為業(yè)務(wù)。如，2003年9月9日，新華社通稿《吳儀說中國將為國外投資者提供更加完善的投資環(huán)境》中表述為：順應(yīng)國際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的潮流，積極在華開展服務(wù)外包業(yè)務(wù)，并為推動中國對外投資的發(fā)展做出更大的努力。

從2005年開始，出現(xiàn)國際經(jīng)驗借鑒的文獻，比如商務(wù)部介紹捷克、韓國、以色列等國發(fā)展服務(wù)外包的文獻，提出服務(wù)外包業(yè)的概念。2006年，在第十屆中國國際投資貿(mào)易洽談會“國際投資論壇”的演講中，時任副總理的吳儀提出了“服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)”的概念。2007年，商務(wù)部發(fā)布《服務(wù)貿(mào)易發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》，第一次在國家級產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的文件中明確了“服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)”的概念。其后，商務(wù)部相繼出臺了推動服務(wù)外包發(fā)展的各項政策文件，如《關(guān)于實施服務(wù)外包“千百十工程”的通知》（商資發(fā)［2006］556號）、《關(guān)于落實科學發(fā)展觀構(gòu)建和諧開發(fā)區(qū)的指導意見》（商資發(fā)［2007］500號）。從2008年起，服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)概念成為商務(wù)部發(fā)布的政策文件中正式的規(guī)范術(shù)語。2010年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于鼓勵服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的復函》（國辦函［2010］69號）、《關(guān)于進一步做好利用外資工作的若干意見》（國發(fā)［2010］9號），這兩份國務(wù)院文件都按照服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的概念進行政策表述。至此，服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)作為官方規(guī)范術(shù)語，實現(xiàn)了新聞報道、政策文件和發(fā)展規(guī)劃的全覆蓋。

二、服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)概念對標分析

（一）服務(wù)外包官方概念和統(tǒng)計表述邏輯。從商務(wù)部官網(wǎng)數(shù)據(jù)檢索的文獻信息來看，服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵詞（文獻數(shù)量1，000篇）在服務(wù)外包關(guān)鍵詞（文獻數(shù)量3，890篇）檢索文獻中只占到1/3，大多數(shù)的文獻表述是服務(wù)外包（文獻數(shù)量3，890篇）、服務(wù)外包業(yè)務(wù)（文獻數(shù)量645篇）、服務(wù)外包業(yè)（文獻數(shù)量149篇）。按照檢索方法設(shè)計，服務(wù)外包主題詞的文獻包含其他主體詞的文獻。因此，可以看出服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的概念使用盡管是官方正式的概念，但在總文獻范圍內(nèi)占比不高，說明服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)相近概念的使用存在內(nèi)涵模糊、邊界不清的爭議，特別是服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)與服務(wù)外包業(yè)務(wù)的概念關(guān)系存在認識盲區(qū)。

根據(jù)商務(wù)部和國家統(tǒng)計局聯(lián)合印發(fā)《服務(wù)外包統(tǒng)計報表制度》中給出的定義：服務(wù)外包是指專業(yè)服務(wù)供應(yīng)商通過契約的方式，為組織（企業(yè)、政府、社團等）提供服務(wù)，完成組織內(nèi)部現(xiàn)有或新增的業(yè)務(wù)流程中持續(xù)投入的中間服務(wù)的經(jīng)濟活動。從服務(wù)外包的概念界定中可以看出，商務(wù)部和國家統(tǒng)計局的概念界定沒有出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的表述，也沒有服務(wù)外包具有產(chǎn)業(yè)特征的意思表達。商務(wù)部和國家統(tǒng)計局的概念界定突出強調(diào)了服務(wù)外包的業(yè)務(wù)流程中間服務(wù)的特點。從商務(wù)部和統(tǒng)計局的《服務(wù)外包合同協(xié)議情況登記表》的統(tǒng)計條目可以看出，官方統(tǒng)計時特別將行業(yè)類別和業(yè)務(wù)類型進行了明確的區(qū)分。

（二）服務(wù)外包學術(shù)研究中概念辨析表述邏輯

1、概念界定的辨析維度。從概念界定的維度來看，服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)概念在學術(shù)和政策研究中的使用呈現(xiàn)出逐步被替代的趨勢。本文將“服務(wù)外包”“服務(wù)外包業(yè)務(wù)”和“服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)”三個核心詞匯的組合作為觀察樣本，考察“服務(wù)外包”“服務(wù)外包業(yè)務(wù)”（服務(wù)外包具體業(yè)務(wù)都納入服務(wù)外包業(yè)務(wù)抽樣統(tǒng)計的口徑）和“服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)”（含“服務(wù)外包業(yè)”的簡稱）在抽樣樣本中的比重，判斷學術(shù)和政策研究中對服務(wù)外包是否是產(chǎn)業(yè)的認識結(jié)構(gòu)。以中國知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫為抽樣樣本庫，以“服務(wù)外包”為核心詞，綜合主題和關(guān)鍵詞等多個觀測維度。中國知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫檢索文獻29，286條結(jié)果。在主要主題中遴選主題抽樣的9，244條樣本中，“服務(wù)外包”結(jié)果占比為33.56%，“服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)”結(jié)果占比為25.57%，“服務(wù)外包業(yè)務(wù)”占比為40.87%。如果將“服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)”界定為服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)化觀點的表述方式，將“服務(wù)外包”和“服務(wù)外包業(yè)務(wù)”作為服務(wù)外包業(yè)務(wù)化觀點的表述方式，二者之間的占比差異將進一步拉大，反映出學術(shù)研究領(lǐng)域?qū)Ψ?wù)外包產(chǎn)業(yè)化界定的不確定性和對服務(wù)外包業(yè)務(wù)化的共識性，說明學術(shù)和政策研究群體中對“服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)”概念界定認同程度不高的傾向。（圖1）

圖1 中國知網(wǎng)“服務(wù)外包”主題檢索文獻結(jié)果統(tǒng)計圖

2、產(chǎn)業(yè)定義標準的比對維度。服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的概念對標產(chǎn)業(yè)定義標準，也表現(xiàn)出基本邏輯的錯配。對于服務(wù)外包是否可以定義為產(chǎn)業(yè)、是否屬于產(chǎn)業(yè)的范疇這一疑問，本質(zhì)上就是判斷服務(wù)外包應(yīng)當是產(chǎn)業(yè)的概念范疇，還是業(yè)務(wù)的概念范疇，也就是判斷服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)化是否科學、合理的問題。

服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)化，是指將服務(wù)外包作為一個獨立的產(chǎn)業(yè)來進行研究和分析，進而按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般范式和邏輯進行針對性的因業(yè)施策，從而推動服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。與服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)化問題相對應(yīng)的對偶概念是服務(wù)外包業(yè)務(wù)化問題。服務(wù)外包業(yè)務(wù)化，是指將服務(wù)外包作為多源多向產(chǎn)業(yè)中的業(yè)務(wù)創(chuàng)新而非獨立產(chǎn)業(yè)來進行研究和分析，服務(wù)外包具體形態(tài)并不脫離原有的產(chǎn)業(yè)邊界，仍然按照所在產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律，并結(jié)合信息技術(shù)進步的手段，實現(xiàn)服務(wù)價值、質(zhì)量和效率的提升。也就是說，服務(wù)外包不是傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)范疇，但是屬于服務(wù)領(lǐng)域中的分工細化和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，其概念邊界限定在服務(wù)供給的業(yè)務(wù)層面是科學、合理的。因此，從服務(wù)外包現(xiàn)有的主體、行動和對象來看，服務(wù)外包不符合產(chǎn)業(yè)定義的基本條件。

3、選題研究的可持續(xù)性維度?！胺?wù)外包產(chǎn)業(yè)”選題研究的可持續(xù)性亦是判斷其概念是否具有學理性的重要指標特征。根據(jù)中國知網(wǎng)（CNKI）檢索“服務(wù)外包”為主題的文獻發(fā)表年限統(tǒng)計圖的數(shù)據(jù)顯示，2000～2020年的20年間，服務(wù)外包主題的文獻發(fā)文量呈現(xiàn)出爆發(fā)式的趨勢。從2005年開始服務(wù)外包研究逐步成為熱點選題，在2008年發(fā)文量達到最高峰值近3，800篇，其后開始迅速回落，到2020年回落到600多篇，呈現(xiàn)出大起大落的趨勢。特別是從2008年以后，服務(wù)外包的研究沒有再次出現(xiàn)回升的情況，說明服務(wù)外包的研究在學術(shù)和政策研究領(lǐng)域逐步趨冷，選題研究的可持續(xù)性弱，沒有再次回歸研究的熱點領(lǐng)域。導致這一現(xiàn)象的原因有多方面的解讀，但服務(wù)外包是否是產(chǎn)業(yè)的疑問應(yīng)當是核心議題。由于服務(wù)外包不是傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)范疇，所以原有各類支持政策在頂層設(shè)計層面就出現(xiàn)了與服務(wù)外包發(fā)展實際相背離的問題，導致財政政策的決策方向不明、工作抓手不牢、作用機制失靈，政策實施的成效與預期存在較大的反差。（圖2）

圖2 1992～2021年中國知網(wǎng)“服務(wù)外包”主題文獻發(fā)表數(shù)量統(tǒng)計圖

三、扶持服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策失靈分析

在公共經(jīng)濟中，市場失靈和政府失靈是并存的對偶概念。政府失靈反映出政府干預經(jīng)濟的有效性是存在理性邊界的。政府失靈有三個表現(xiàn)：一是沒有實現(xiàn)既定目標；二是目標實現(xiàn)但成本高昂；三是產(chǎn)生負效應(yīng)。財政政策作為政府干預經(jīng)濟活動的主要工具，決定了財政政策失靈是政府失靈的重要表現(xiàn)。鑒于財政政策評價的保密性，本文不采用政府官方財政數(shù)據(jù)作為支持論據(jù)，而采用公開的統(tǒng)計資料進行佐證。目前，從公開渠道可獲得的信息可以總結(jié)出反映支持服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策績效水平的三大評價標志：

（一）財政政策的可持續(xù)性。財政政策的政策創(chuàng)新和投入動能衰減可以看作是財政政策可持續(xù)性弱化的重要外部表現(xiàn)。財政政策的政策創(chuàng)新可以考察政策出臺數(shù)量和更新的頻率。具體指標而言，財政政策出臺的數(shù)量越多、更新的頻率越快，反映出財政政策的政策創(chuàng)新動力越強，反之則越弱；財政政策的投入規(guī)模越大、增幅越大，反映出財政政策的投入動能越強，反之則越弱。政策投入動能可以考察專項扶持政策中會設(shè)立的服務(wù)外包發(fā)展專項資金，資金的規(guī)模及其增長性是一個重要的標志。以浙江省某市的服務(wù)外包專項發(fā)展資金的規(guī)模設(shè)立來看，僅為1，000萬元，且在設(shè)立后的多年中沒有再繼續(xù)追加，一直保持額度不變。這種情況從側(cè)面反映出財政政策對服務(wù)外包支持的動能沒有內(nèi)在的提升，來自服務(wù)外包發(fā)展對財政政策的正向反饋有限，從而導致財政政策的支持資金規(guī)模長期保持規(guī)模不變，激勵服務(wù)外包發(fā)展的內(nèi)在動力逐步衰減。

（二）官方統(tǒng)計宣傳工作力度。官方統(tǒng)計宣傳既是包括財政政策在內(nèi)的公共政策宣傳的重要渠道，也是考察該政策領(lǐng)域工作力度和績效的標桿。一般而言，一個產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域如果成熟完善，配套的公共政策在統(tǒng)計宣傳和信息發(fā)布上就會形成一個穩(wěn)定的格局，反之，則會出現(xiàn)統(tǒng)計和報告逐步弱化淡出的傾向。如果官方統(tǒng)計宣傳出現(xiàn)了逐步淡出的傾向，反映出支持性公共政策，特別是財政政策績效水平不高的情況。對這一現(xiàn)象可以從中央部委和地方基層兩個維度進行解讀。從商務(wù)部層面來看，商務(wù)部的官方統(tǒng)計和報告在信息發(fā)布內(nèi)容上表現(xiàn)出一定的局限性和固化性?，F(xiàn)有的統(tǒng)計信息中長期以來只統(tǒng)計合同協(xié)議金額、合同執(zhí)行金額，沒有細化深入到服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)和企業(yè)層面。從地方政府層面來看，由于服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的導向不清，系統(tǒng)規(guī)范的統(tǒng)計和信息發(fā)布一直是一個難題。典型案例是某市某區(qū)的新聞報道中，將保潔公司承接菜市場的勞務(wù)外包也納入服務(wù)外包的范疇進行宣傳，模糊了服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)概念內(nèi)涵和使用范圍。這一新聞宣傳傾向反映出官方信息工作逐步失去基準，對服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的界定出現(xiàn)無原則的擴大化。

（三）市場中經(jīng)濟主體成長性。服務(wù)外包發(fā)展的基礎(chǔ)是市場主體的數(shù)量增長和質(zhì)量提升。但如果服務(wù)外包企業(yè)沒有表現(xiàn)出旺盛的成長性，反而是長期在低位徘徊，從側(cè)面反映出財政支持政策的有效性沒有發(fā)揮出來。2019年中國服務(wù)外包發(fā)展報告的市場主體統(tǒng)計顯示，除江蘇省以累計12萬家企業(yè)位居榜首外，全國其他省份的服務(wù)外包企業(yè)都在6，000家以下，其中位列第二到第四的省份中，廣東省為5，503家，浙江省為5，378家，山東省為4，799家，其余12個省份的服務(wù)外包企業(yè)都在3，000家以下。以服務(wù)外包示范城市中的某市為例，該市的服務(wù)外包企業(yè)的統(tǒng)計口徑和數(shù)據(jù)發(fā)布出現(xiàn)了較大的調(diào)整。比如，2008年該市發(fā)布數(shù)據(jù)顯示服務(wù)外包企業(yè)有228家，2010年608家，2016年1，299家，呈現(xiàn)出良好的增長趨勢，但到2018年發(fā)布數(shù)據(jù)的口徑變?yōu)橛袑嶋H服務(wù)外包業(yè)務(wù)的企業(yè)495家，反映出服務(wù)外包企業(yè)主體的成長性實際上沒有預期那么良好。（表1）

表1 我國各省市自治區(qū)服務(wù)外包企業(yè)數(shù)量一覽表（單位：家）

四、總結(jié)及對策建議

（一）總結(jié)。綜上，本文認為將服務(wù)外包界定為產(chǎn)業(yè)的觀點隨著市場和政策實踐的不斷推進，應(yīng)當重新加以認識?！胺?wù)外包產(chǎn)業(yè)”概念應(yīng)逐步淡出，“服務(wù)外包業(yè)務(wù)”應(yīng)逐步成為概念表述的標準。未來，財政政策仍然是政府支持服務(wù)外包發(fā)展的主要政策工具，但服務(wù)外包業(yè)務(wù)化的認識回歸將為財政政策效能的有效發(fā)揮提供科學決策的前提條件，從而從根本上解決服務(wù)外包發(fā)展面臨上熱下冷、績效不高的困境。

（二）對策建議。針對服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)回歸服務(wù)外包業(yè)務(wù)概念的操作，本文提出三個政策創(chuàng)新的思路：一是收縮策略。仍然沿用商務(wù)部服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的概念，但將服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的概念邊界收縮回IT產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部，聚焦IT產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的服務(wù)外包業(yè)務(wù)的分工細化、政策賦能和提質(zhì)升級。跨越出IT產(chǎn)業(yè)范圍的服務(wù)外包業(yè)務(wù)不再納入專項政策的支持范圍，明確納入各自所屬行業(yè)的專項政策支持范圍。二是擴展策略。商務(wù)部重新定義服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的概念，將服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的概念納入國民經(jīng)濟行業(yè)分類體系，單獨確立為服務(wù)業(yè)的細分行業(yè)，明確區(qū)分理論研究中的高科技產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等相近重疊概念，降低政策設(shè)計過程中出現(xiàn)概念混淆、誤導決策等問題的風險。三是回歸策略。修正服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)概念的認識基準，回歸服務(wù)外包業(yè)務(wù)的本源，明確服務(wù)外包業(yè)務(wù)對所屬產(chǎn)業(yè)的隸屬關(guān)系。國家發(fā)改委、商務(wù)部、工信部等職能部委聯(lián)合制定政策標準，地方政府根據(jù)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的稟賦條件，自主決定財政政策支持的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域及服務(wù)外包業(yè)務(wù)形態(tài)。