教育行政管理中法治需求現(xiàn)狀調(diào)查研究

沈興文，崔文杰

（1.北京市東城區(qū)教育科學(xué)研究院， 北京 100009； 2.北京市東城區(qū)職工大學(xué)， 北京 100020）

一、問(wèn)題提出

教育行政法治化是深化依法治國(guó)實(shí)踐、全面建成法治社會(huì)的重要基礎(chǔ)。國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中提到：“堅(jiān)持依法治教。法治是實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的可靠保障。要堅(jiān)持依法行政、依法辦學(xué)、依法執(zhí)教，更加注重運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)教育改革發(fā)展，更加注重教育法律法規(guī)體系和執(zhí)法體制機(jī)制建設(shè)，更加注重保障廣大人民群眾受教育權(quán)利和廣大師生權(quán)益，更加注重保障人民群眾對(duì)教育改革發(fā)展的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，依法推進(jìn)教育治理能力現(xiàn)代化，為教育發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境?！比欢?，目前教育行政管理各個(gè)環(huán)節(jié)都未真正實(shí)現(xiàn)法治化，對(duì)教育行政管理現(xiàn)狀的了解、梳理，對(duì)推動(dòng)教育行政法治化，提高教育管理者水平，深化教育行政改革具有重要意義。

本研究所指的教育行政管理中的法治需求是指地市和區(qū)縣級(jí)教育行政管理機(jī)構(gòu)為確保行政管理職能有效運(yùn)行、行政關(guān)系的有效調(diào)適和責(zé)任權(quán)利的有效保障等，對(duì)相關(guān)法律條文的完善、修訂和補(bǔ)充的訴求?！胺ㄖ涡枨蟆笔侵溉藗兛释趪?guó)家法治中發(fā)現(xiàn)并創(chuàng)造正義的可能性，這種渴望是人們研習(xí)法律的動(dòng)力。它既是對(duì)規(guī)則和秩序的需求，又是對(duì)意義和價(jià)值的需求，也是對(duì)公共交往和生活方式的需求。

為切實(shí)了解教育行政管理的法治需求，促進(jìn)教育行政管理法治化，提高行政管理者水平及管理效率。我們?cè)诤颖薄⒈本﹥蓚€(gè)地區(qū)深入訪談，以問(wèn)卷的形式進(jìn)行調(diào)查，共發(fā)放1 329份調(diào)查問(wèn)卷，收回1 329份，有效問(wèn)卷1 327份。被調(diào)查對(duì)象包括公立、私立學(xué)校的普通教師和教委工作人員。對(duì)調(diào)查結(jié)果整理和分析并運(yùn)用SPSS軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)處理。

二、研究設(shè)計(jì)

1.研究對(duì)象

對(duì)河北、北京兩個(gè)地區(qū)1 329名教師和教委行政人員展開(kāi)了在線問(wèn)卷調(diào)查，其中公立教師1 121人，私立110人。其中教師1 162人，學(xué)校中層領(lǐng)導(dǎo)50人，校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)19人，科員57人，教委中層干部35人，教委主任、副主任3人，分別占比34.8%、35.4%、29.9%；男教師261人，女教師1 066人；不同年齡人數(shù)占比分別為30周歲以下（占17.2%）、30～40周歲（占29.5%），40～50周歲（占35.4%），50周歲以上（占18%）。受教育程度初中（2.4%）、高中或中專(zhuān)（占1.4%）、大學(xué)（占77.8%）、研究生（占18.4%）。詳見(jiàn)表1。

表1 樣本情況

2.研究工具

自編《教育行政管理的法治需求現(xiàn)狀調(diào)查問(wèn)卷》，主要調(diào)查以下內(nèi)容：（1）教育行政管理職能依法運(yùn)行情況，主要了解法律法規(guī)對(duì)教育行政管理職能規(guī)定、教育行政管理職能是否能夠依法有效運(yùn)行；保障教育行政管理職能運(yùn)行方面的法律法規(guī)是否需要完善；教育行政管理職能與機(jī)構(gòu)是否對(duì)等。（2）教育行政關(guān)系依法調(diào)適情況，包括對(duì)法律法規(guī)對(duì)教育行政關(guān)系的規(guī)定；教育行政關(guān)系是否能夠依法有效調(diào)適；教育行政機(jī)構(gòu)與地方政府、學(xué)校、社區(qū)、社會(huì)關(guān)系方面的法律法規(guī)是否需要完善。（3）教育行政管理責(zé)任權(quán)利依法有效保障情況，包括保障教育行政管理責(zé)任權(quán)利方面的法律法規(guī)需要完善；法律法規(guī)對(duì)教育行政管理責(zé)任權(quán)利的規(guī)定等。（4）法治需求情況，包括教育行政管理工作實(shí)踐是否有法律缺位現(xiàn)象；是否有法律法規(guī)陳舊，需要修訂；法律責(zé)任追究機(jī)制是否需要完善；教育行政管理工作中是否能夠依法行政；工作實(shí)踐中需要普及相關(guān)的法律知識(shí)等。（5）對(duì)完善法律的程序了解情況，包括制定和完善相關(guān)法律法規(guī)的基本程序等。

問(wèn)卷分為完全不符合、不太符合、不能確定、有些符合、完全符合五點(diǎn)評(píng)分。五個(gè)題目均為程度題，（1～5點(diǎn)計(jì)分），18個(gè)題目均為正向計(jì)分題。采用SPSS20.0對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理與統(tǒng)計(jì)分析，采用描述統(tǒng)計(jì)分析對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理并得出統(tǒng)計(jì)分析圖表。

三、數(shù)據(jù)分析與結(jié)論

1.教育行政管理職能依法運(yùn)行總體上情況較好

（1）教育工作者與教師對(duì)教育行政管理職能的規(guī)定了解程度較高，并認(rèn)為教育行政管理能夠依法有效運(yùn)行。教委工作人員達(dá)到93.7%，教師達(dá)到73.2%，二者均達(dá)到了較高百分比。并且，92%的教委工作人員和78%的教師均認(rèn)為目前教育行政管理職能能夠依法有效運(yùn)行。

（2）對(duì)職能運(yùn)行方面的法律法規(guī)需求普遍較高。78%的教委工作人員和75%的教師認(rèn)為在保障教育行政管理職能運(yùn)行方面的法律法規(guī)需要完善。然而在職能與機(jī)構(gòu)是否對(duì)等的問(wèn)題上，有55%的教委工作人員和42%的教師認(rèn)為目前的教育行政管理職能與機(jī)構(gòu)不對(duì)等，甚至有38%的教師認(rèn)為在該問(wèn)題上不能夠確定。說(shuō)明教師和教委工作人員在職能和機(jī)構(gòu)對(duì)等的問(wèn)題上持有不明確、不清楚、不對(duì)等的看法。

2.教育行政關(guān)系依法調(diào)適各層面表現(xiàn)有差異

具體表現(xiàn)為，對(duì)法律法規(guī)在教育行政關(guān)系的規(guī)定方面，教師和教委工作者了解得較為普遍。對(duì)教育行政關(guān)系能夠依法有效調(diào)適整體上信心較大。教育行政機(jī)構(gòu)與地方政府、學(xué)校、社區(qū)、社會(huì)組織關(guān)系的法律法規(guī)完善需求明顯。

（1）對(duì)法律法規(guī)對(duì)教育行政關(guān)系的了解較為普遍。通過(guò)調(diào)查，教師對(duì)法律法規(guī)規(guī)定的了解達(dá)到65%，說(shuō)明有35%的教師不了解，而教委工作人員則表現(xiàn)較好，高達(dá)90%的人員表示了解，不了解幾乎為零。可見(jiàn)，在了解法律法規(guī)對(duì)教育行政關(guān)系的規(guī)定方面，教委工作人員比普通教師了解的人數(shù)比例更高。

（2）對(duì)教育行政關(guān)系能夠依法有效調(diào)適整體上信心較大。教委有86%人員表示符合，13.5%表示不符合或者不能確定，可見(jiàn)對(duì)教育行政關(guān)系能夠依法調(diào)試的問(wèn)題上，教委人員信心較大。而教師則有71%的人員表示符合，不了解、不符合高達(dá)27%，教師對(duì)依法有效調(diào)適的信心不足。

（3）教育行政機(jī)構(gòu)與地方政府、學(xué)校、社區(qū)、社會(huì)組織關(guān)系的法律法規(guī)完善需求明顯，所占百分比幾乎都在70%以上。教師方面的需求普遍高于教委工作人員，具體表現(xiàn)在，教師需求從高到低依次是：81.3%、78.2%、72.9%、68.9%，也就是說(shuō)教師對(duì)法律法規(guī)完善的內(nèi)容從高到低依次是社區(qū)、學(xué)校、地方政府、社會(huì)組織關(guān)系。可見(jiàn)，教師似乎關(guān)注更多的是社區(qū)和學(xué)校方面的法律法規(guī)。在教委方面，對(duì)法律法規(guī)需求從高到低分別是80.2%、70.1%、68.7%、68.3%，也就是說(shuō)教委工作人員對(duì)法律法規(guī)完善的內(nèi)容從高到低依次是社會(huì)組織關(guān)系、學(xué)校、社區(qū)、地方政府?？梢?jiàn)，教委似乎關(guān)注更多的是社會(huì)組織關(guān)系和學(xué)校方面的法律法規(guī)。（如表2所示）

表2 教育行政機(jī)構(gòu)與各地法律法規(guī)完善需求情況表

3.對(duì)教育行政管理責(zé)任權(quán)力的規(guī)定普遍了解，對(duì)保障方面的法律法規(guī)完善需求明顯

教師和教委工作人員在對(duì)法律法規(guī)對(duì)教育行政管理責(zé)任權(quán)力的規(guī)定的問(wèn)題上，呈現(xiàn)出普遍了解的特點(diǎn)，所占百分?jǐn)?shù)分別是67.7%和85.5%。由此可見(jiàn)，教委工作人員比教師更了解法律法規(guī)的規(guī)定。在保障教育行政管理責(zé)任權(quán)力方面的法律法規(guī)完善問(wèn)題上，72%的教師和71%的教委工作人員表示法律法規(guī)需要完善。二者普遍認(rèn)為保障法律法規(guī)需要完善，并且二者所占百分比幾乎相同，可見(jiàn)二者的需求程度也沒(méi)有差異。

4.在教育行政管理工作實(shí)踐中，教師和教委工作人員對(duì)依法行政和普及相關(guān)法律知識(shí)的需求最強(qiáng)烈且無(wú)差異，其次是責(zé)任追究機(jī)制和法律陳舊

由表3可見(jiàn)，教委工作人員在法律缺位、法律陳舊、責(zé)任追究機(jī)制、依法行政、普及相關(guān)法律知識(shí)幾個(gè)方面，需求從高到低分別是88.6%、87.5%、77.1%、70.8%、65.6%。教委工作人員對(duì)依法行政和普及相關(guān)法律知識(shí)需求最強(qiáng)烈，其次為責(zé)任追究機(jī)制、法律陳舊、法律缺位。教師方面需求從高到低依次是84.1%、74.6%、67.1%、63.5%、60.9%?？梢?jiàn)依法行政和普及相關(guān)法律知識(shí)成為教師和教委工作人員共同最強(qiáng)烈的法治需求。

表3 法治需求情況表

5.教育行政人員對(duì)法律法規(guī)基本程序普遍了解，但達(dá)不到普及程度

60.6%的教師和74%的教委工作人員表示知道制定和完善相關(guān)法律法規(guī)的基本程序，可見(jiàn)，教師和教委工作人員對(duì)于法律法規(guī)的基本程序普遍了解。但仍有38.3%的教師表示不確定，不知道法律法規(guī)的基本程序。教委工作人員也有高達(dá)25%的表示不確定、人不知道制定和完善相關(guān)法律法規(guī)的基本程序?？梢?jiàn)，教育行政人員對(duì)法律法規(guī)基本程序普遍了解，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到普及的程度。

四、討論與建議

本次調(diào)查分析的關(guān)鍵是摸清教育行政管理中法治需求現(xiàn)狀，了解教師和教委工作人員對(duì)法治教育的需求和期待，從而彌補(bǔ)教育行政管理法治培訓(xùn)與現(xiàn)實(shí)需要的差距，做到按需培訓(xùn)，因需施教。

1.針對(duì)需求，注重方式，進(jìn)行有效培訓(xùn)

通過(guò)此次調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)教師和教委工作人員在教育行政管理職能依法運(yùn)行、教育行政關(guān)系依法調(diào)適、責(zé)任權(quán)利依法有效保障方面完善法律法規(guī)的需求普遍較高，特別是教師更加關(guān)注社區(qū)和學(xué)校方面的法律法規(guī)，教委工作人員更關(guān)注社會(huì)組織關(guān)系和學(xué)校方面的法律法規(guī)。依法行政和普及相關(guān)法律知識(shí)的需求成為在工作實(shí)踐中最為強(qiáng)烈的需求等，這些都為我們今后的培訓(xùn)工作提供了切實(shí)可操作的抓手，我們可以針對(duì)這些具體的需求制定培訓(xùn)內(nèi)容。依據(jù)訪談我們了解到教師希望采用案例式互動(dòng)教學(xué)，通過(guò)更多社會(huì)熱點(diǎn)及典型案例的解析更好地理解、運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)和政策。因而要重視法律法規(guī)培訓(xùn)課程建設(shè)與改革，創(chuàng)新培訓(xùn)課程模塊化，重視基礎(chǔ)課程和能力提升課程兩個(gè)板塊?；A(chǔ)課程包括基本法的設(shè)置，能力提升課程包括專(zhuān)題講座單元和案例教學(xué)單元，通過(guò)社會(huì)熱點(diǎn)、經(jīng)典案例的分析提升法律運(yùn)用能力。

2.轉(zhuǎn)變理念，重視程序，堅(jiān)持有法可依

傳統(tǒng)法治教育重視介紹實(shí)體法而輕視宣講程序法，重視守法教育而輕視用法教育，注重義務(wù)性、禁止性規(guī)范的灌輸，而忽視現(xiàn)代法律信仰、法律價(jià)值、法治理念等綜合法律素養(yǎng)的培育。[1]教育行政管理人員應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變理念，加大對(duì)法律法規(guī)程序的宣傳與認(rèn)識(shí)，做到有法可依。教育行政管理人員在實(shí)施教育管理時(shí)就應(yīng)該嚴(yán)格遵守法律法規(guī)程序規(guī)則，努力維護(hù)法律法規(guī)程序公正，自覺(jué)堅(jiān)持程序正當(dāng)。世界著名法學(xué)家埃德加·博登海默指出：“規(guī)范性制度的存在以及對(duì)規(guī)范性制度的嚴(yán)格遵守，乃是在社會(huì)中推行法治所必須依憑的一個(gè)不可缺的前提條件。”[2]堅(jiān)持正當(dāng)程序是高校教育管理法律秩序中的重要內(nèi)容。在高校日常教育管理中堅(jiān)持正當(dāng)?shù)某绦蛑饕婕案嬷绦颉⑿畔⒐_(kāi)程序、聽(tīng)證程序等。調(diào)查顯示38%的教師表示不清楚、不明白制定和完善相關(guān)法律法規(guī)的基本程序，這顯然做不到有法可依。公正公開(kāi)的告知程序，有利于增強(qiáng)教育管理行政行為的時(shí)效性，提高教育管理效率。信息公開(kāi)程序有利于形成公平競(jìng)爭(zhēng)、平等保護(hù)的育人氛圍。聽(tīng)證程序有利于確保依法行政，確保不偏不私。在依法治教、依法治校的今天，我們?cè)诮逃姓芾碇?，只有遵守教育法律法?guī)，尊重程序，才能創(chuàng)建和諧校園、法治校園。提升教育行政管理者依法治校的水平，要切實(shí)提高教育管理者依法管理意識(shí)，就要做到有法必依，有章可循。

3.完善保障機(jī)制，建立學(xué)法長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)學(xué)法常態(tài)化

完善保障機(jī)制，是提高教育行政管理人員法律素養(yǎng)的重要途徑。一方面加大法治培訓(xùn)，普及法律法規(guī)基本常識(shí)，保證法治培訓(xùn)的力度和頻次，以滿足教育管理行政人員對(duì)法律法規(guī)知識(shí)的需求。另一方面要建立長(zhǎng)效機(jī)制，形成激勵(lì)機(jī)制。把學(xué)習(xí)法律知識(shí)，依法行政、普及相關(guān)法律知識(shí)作為評(píng)優(yōu)晉升的重要條件。制定評(píng)估體系，鞏固宣傳、培訓(xùn)效果，通過(guò)考核評(píng)估促進(jìn)法治教育及培訓(xùn)，從而產(chǎn)生激勵(lì)作用。加強(qiáng)對(duì)法治教育的重視程度，實(shí)現(xiàn)人人學(xué)法、人人懂法、時(shí)時(shí)用法，實(shí)現(xiàn)學(xué)法常態(tài)化才能真正實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依法治教。