賀州市城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地發(fā)生機理與盤活策略

張 斌 曾浩星

（1.廣西國土資源規(guī)劃設(shè)計集團(tuán)有限公司，廣西 南寧 530028；2.廣西機電工業(yè)學(xué)校，廣西 南寧 530028）

0 引言

2014年9月12日，原國土資源部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》指出，要嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，逐步減少新增建設(shè)用地規(guī)模，著力盤活存量建設(shè)用地。2019年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，也預(yù)示國土空間開發(fā)將步入存量盤活挖潛的階段。鼓勵存量低效用地再開發(fā)，盤活利用低效或閑置土地，將成為未來新型化城鎮(zhèn)發(fā)展的必然選擇。

1 相關(guān)研究概述

隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，我國存量建設(shè)用地正在發(fā)生重大變化，學(xué)術(shù)界也掀起了對存量建設(shè)用地的研究熱潮，但大部分研究主要聚焦于其分類、發(fā)生機理、盤活路徑等方面。在存量建設(shè)用地分類方面，徐文亮直接沿用政府相關(guān)文件的定義，將存量建設(shè)用地劃分為閑置土地、空閑土地和批而未供土地3類；黃玉莉等以地域范圍為切入點，把存量建設(shè)用地歸類為農(nóng)村存量用地、批而未供土地、城鎮(zhèn)低效用地、閑置土地4類，其中農(nóng)村存量用地包括城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外廢棄閑置及利用粗放、不合理的農(nóng)村居民點用地；譚永忠等基于功能屬性將存量建設(shè)用地分為工業(yè)用地、城中村用地、舊城鎮(zhèn)用地3類。在存量用地發(fā)生機理方面，徐勤政以北京市為例，從宅基地管制、加強集體建設(shè)用地規(guī)劃管理、收縮土地財政和從舊常態(tài)到新常態(tài)思維轉(zhuǎn)變4個層面剖析存量建設(shè)用地的發(fā)生機理；陸曉蔚等探討土地發(fā)展權(quán)配置與不完全更新情況下所產(chǎn)生的存量建設(shè)用地發(fā)生機理，并提出盤活建議；張津誠從人口規(guī)模、土地利用潛力挖掘、土地開發(fā)強度等視角，梳理存量建設(shè)用地的形成模式及挖潛方式。在存量建設(shè)用地盤活路徑方面，霍世嘉基于存量建設(shè)用地利用潛力評價結(jié)果，從機遇、政策兩方面提出優(yōu)化利用策略；胡慧君以江蘇省揚州市廣陵區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地為案例，剖析了其成因，并從利益主體、制度設(shè)計、規(guī)劃銜接3方面提出了存量建設(shè)用地盤活利用策略；劉通等以山東省青島市即墨區(qū)金口鎮(zhèn)為例，基于國土空間規(guī)劃提出存量建設(shè)用地優(yōu)化利用策略?？偠灾媪拷ㄔO(shè)用地研究體系逐漸健全、研究內(nèi)容逐漸豐富，但針對國土空間規(guī)劃背景下存量建設(shè)用地發(fā)生機理與盤活策略的研究相對較少。對此，筆者以賀州市為例，提出城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地的盤活策略。

2 賀州市城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地發(fā)生機理與分類

建設(shè)用地是通過農(nóng)用地、未利用地等非建設(shè)用地的報批程序轉(zhuǎn)換性質(zhì)而來。根據(jù)存量建設(shè)用地發(fā)生機理，其主要包括批而未供土地、城鎮(zhèn)低效土地、閑置土地、廢棄用地4類（見圖1）。根據(jù)存量建設(shè)用地發(fā)生的環(huán)節(jié)，其可分為批供環(huán)節(jié)產(chǎn)生的批而未供土地，建設(shè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的供而未用和閑置土地，建成部分的城鎮(zhèn)低效用地和農(nóng)村廢棄宅基地、廢棄工礦用地和廢棄交通水利等其他建設(shè)用地。

圖1 存量建設(shè)用地發(fā)生機理

2.1 供地環(huán)節(jié)——批而未供土地

建設(shè)用地獲批后，將按照規(guī)劃土地用途進(jìn)行供地，通過供地手續(xù)將一部分城鎮(zhèn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)換為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、城鎮(zhèn)住宅用地、工業(yè)用地及其他用地類型。依法依規(guī)取得國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)的土地征用或農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的土地因不同原因未供應(yīng)至土地使用者，則將其視為存量建設(shè)用地，即供地環(huán)節(jié)產(chǎn)生的批而未供土地。

2019年，賀州市市區(qū)批而未供土地共1 336.85 hm。其中，建設(shè)項目征地工作推進(jìn)過程中遇到困難，導(dǎo)致未完成征地拆遷的批而未供土地共計770.99 hm；未落實相關(guān)建設(shè)項目的批而未供土地共計565.86 hm。

2.2 建設(shè)環(huán)節(jié)——閑置土地

依據(jù)《閑置土地處置辦法》（中華人民共和國國土資源部令第53號）可知，閑置土地是指國有建設(shè)土地使用權(quán)人劃撥決定書約定、規(guī)定的開發(fā)動工日期滿一年未動工或超過國有建設(shè)用地使用合同的國有建設(shè)用地。已投資額占總投資額不足25%、中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地或已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3的建設(shè)用地可以認(rèn)定為閑置土地。閑置土地是供地后建設(shè)階段產(chǎn)生的存量建設(shè)用地，2019年賀州市閑置土地情況詳（見表1）。

表1 2019年賀州市閑置土地情況

2.3 城鎮(zhèn)建成部分——城鎮(zhèn)低效用地

城鎮(zhèn)低效用地分為4種類型，包括舊城鎮(zhèn)、舊廠礦、舊村莊、其他低效用地。

從類型來看，賀州市城鎮(zhèn)低效用地以舊廠礦為主。2019年，賀州市共有城鎮(zhèn)低效用地351.746 5 hm。其中，舊廠礦占地面積最大，達(dá)224.943 4 hm，占城鎮(zhèn)低效用地總量的63.95%；其次為其他低效用地、舊城鎮(zhèn)，面積分別為55.040 0、41.389 5 hm，分別占城鎮(zhèn)低效用地總量的15.65%、11.77%；舊村莊占地面積最小，占比8.63%（見表2）。

表2 2019年賀州市城鎮(zhèn)低效用地情況

從分布來看，賀州市城鎮(zhèn)低效用地主要分布在市本級。市本級城鎮(zhèn)低效用地面積達(dá)202.530 0 hm，占城鎮(zhèn)低效用地總量的57.58%；其次是昭平縣，占城鎮(zhèn)低效用地總量的20.04%。

2.4 農(nóng)村建成部分——農(nóng)村廢棄用地

農(nóng)村建設(shè)用地主要分為農(nóng)村宅基地、采礦用地及交通水利設(shè)施用地。當(dāng)農(nóng)村人口發(fā)生轉(zhuǎn)移時會出現(xiàn)宅基地廢棄現(xiàn)象，采礦用地會在完成生產(chǎn)后被廢棄，交通水利設(shè)施重新規(guī)劃新建或改建后造成原有部分用地廢棄。此外，因房屋、廠房等超過使用年限而被廢棄的農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地，均是存量建設(shè)用地可挖潛再利用的部分。

《賀州市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）調(diào)整完善方案（2015年調(diào)整）》顯示，2020年賀州市農(nóng)村居民點用地規(guī)模目標(biāo)約23 456.16 hm，還有176.62 hm指標(biāo)剩余，存在大量農(nóng)村存量建設(shè)用地。

3 賀州市城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地成因分析

3.1 批而未供用地

3.1.1 征地拆遷推動困難。一方面，賀州市某些企業(yè)或者居民在拆遷時提出的補償要求難以得到滿足，且經(jīng)過多次協(xié)商，最終仍協(xié)商未果，導(dǎo)致拆遷無法順利完成；另一方面，在城市規(guī)劃范圍內(nèi)，國有土地與集體土地犬牙交錯，國有土地上房屋拆遷補償高于集體土地上房屋拆遷補償，被拆遷人強烈要求按照國有土地相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給予拆遷補償，導(dǎo)致無法落實。

3.1.2 市場變化和資金問題。一是由于賀州市土地報批周期較長，為了防止招商后遲遲無法供地，往往是先包裝項目、報批用地，招商后再實施供地，存在用地報批后無法招商的風(fēng)險。二是市場變幻莫測，企業(yè)發(fā)展也面臨許多不確定性，一旦由于市場不景氣或企業(yè)自身經(jīng)營出現(xiàn)問題等導(dǎo)致原先簽訂的用地意向難以兌現(xiàn)，政府部門只能重新尋找其他企業(yè)進(jìn)行投資。三是由于農(nóng)村集體組織經(jīng)濟實力普遍有限，甚至連劃撥成本價都無法支付，所以三產(chǎn)用地一直難以供應(yīng)給農(nóng)村集體組織，導(dǎo)致供地率受影響。

3.2 城鎮(zhèn)低效用地

3.2.1 招商引資把關(guān)不嚴(yán)。賀州市引進(jìn)某些項目時，由于對項目缺乏詳細(xì)的可行性研究和論證，未與當(dāng)?shù)貙嶋H情況相結(jié)合，導(dǎo)致項目實施破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。另外，部分地區(qū)出臺土地優(yōu)惠政策，加大地區(qū)招商引資力度，但未經(jīng)過系統(tǒng)的調(diào)研，一味降低項目的準(zhǔn)入門檻，導(dǎo)致企業(yè)往往采取粗放型用地策略，降低了土地利用效率。

3.2.2 舊城改造難度大。賀州市實施舊城改造困難重重，一方面是由于舊城改造成本和技術(shù)難度較高，比新城區(qū)開發(fā)建設(shè)費用高幾倍甚至十幾倍，部分地區(qū)沒有足夠的經(jīng)濟實力和技術(shù)能力實施高效的舊城改造；另一方面是受空間、設(shè)施、人口、拆遷各方面因素的限制，通常舊城改造周期為兩三年，特殊情況下可能為4年或以上。

3.2.3 土地利用結(jié)構(gòu)失衡。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，賀州市轄區(qū)大部分區(qū)域用地結(jié)構(gòu)上更側(cè)重于居住用地（多為房地產(chǎn)）、商業(yè)用地和工業(yè)用地等，忽視綠地與廣場用地建設(shè)。

3.2.4 城鎮(zhèn)內(nèi)部以劃撥用地居多。賀州市舊城區(qū)大部分土地原本都是以劃撥方式供應(yīng)給使用者，使得土地使用成本低廉，同時沒有設(shè)定這部分劃撥土地的使用年限。這致使土地使用者為提高土地使用效益而增加資金投入的意愿大大降低，從而導(dǎo)致土地利用效率難以提高。

3.2.5 土地供后監(jiān)管機制不健全。賀州市土地資源管控的重點依然落在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地供應(yīng)審批上，對于土地供應(yīng)后的管理缺乏行之有效的管理制度、管理手段和監(jiān)管辦法，無法通過相關(guān)技術(shù)手段監(jiān)督項目投資強度、建筑系數(shù)、容積率及其他相關(guān)條款的實施情況。與此同時，賀州市未完全破除部門之間的聯(lián)動壁壘，僅依靠自然資源管理部門的認(rèn)定和監(jiān)管難以實現(xiàn)既定的管理目標(biāo)。

3.3 農(nóng)村建設(shè)用地

3.3.1 宅基地管理尚不規(guī)范。賀州市農(nóng)民依法依規(guī)建設(shè)住宅的觀念不足，在承包地、自留地建房及宅基地轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象較為普遍，擅自違法占地建房時有發(fā)生。同時，土地執(zhí)法檢查部門存在查處不嚴(yán)、管理人員不足等問題，在建設(shè)過程中難以保證“三到場”（宅基地申請審查到場、批準(zhǔn)后丈量批放到場、建成后核查到場），進(jìn)一步加大了宅基地管理難度。

3.3.2 棄舊建新和超規(guī)模建房。隨著賀州市鄉(xiāng)村建設(shè)步伐的大大加快，村民生活水平大大提升，隨之已不滿足于過去的“住有所居”，開始追求“住好、住大、住亮”。在此背景下，賀州市新批宅基地的情況十分普遍，出現(xiàn)了一戶多宅、住宅超標(biāo)等問題。

4 賀州市城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地盤活策略

4.1 建立健全盤活存量的制度

一是應(yīng)實事求是地根據(jù)現(xiàn)有的存量建設(shè)用地編制年度利用計劃，統(tǒng)計城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)存量建設(shè)用地總量，嚴(yán)格管制存量建設(shè)用地的開發(fā)強度，積極引進(jìn)能有效利用存量建設(shè)用地的項目。

二是應(yīng)積極推進(jìn)存量建設(shè)用地盤活利用的機制改革，充分利用土地使用權(quán)的可流轉(zhuǎn)性，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。同時，優(yōu)化土地資源收益的分配制度，在公平公正的基礎(chǔ)上建立效益優(yōu)先的收益分配機制。

4.2 推進(jìn)存量建設(shè)用地盤活與城市更新有機融合

一是統(tǒng)籌城市功能布局，嚴(yán)格管控“三線”（生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）范圍，保證在劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)合理布局建設(shè)用地，逐步將粗放型的工業(yè)用地遷出城鎮(zhèn)中心，在城市規(guī)劃中合理安排工業(yè)集中區(qū)，在城市中心區(qū)提高生活住宅用地的比重。

二是通過舊城區(qū)改造、退城進(jìn)園、土地流轉(zhuǎn)等合理措施增加存量建設(shè)用地的盤活方式，合理分配城市功能區(qū)，如產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、人居適宜區(qū)、商業(yè)服務(wù)區(qū)等，提高土地資源的集約利用率，并營造宜居、宜商、宜產(chǎn)的城市環(huán)境。

三是根據(jù)“產(chǎn)業(yè)集聚、布局集中、用地集約”的理念，進(jìn)一步關(guān)停和整治資源浪費、污染程度重、稅收產(chǎn)值低的企業(yè)，逐漸減少第一產(chǎn)業(yè)比重，增加第二、第三產(chǎn)業(yè)比重，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。一方面，增加第二、第三產(chǎn)業(yè)比重能提升土地產(chǎn)值和利用效率，有效增加土地資源的經(jīng)濟價值；另一方面，發(fā)展科技含量高的第三產(chǎn)業(yè)有助于提升城市定位和招商引資，給城市帶來更多的投資機會和發(fā)展機遇。

4.3 開發(fā)利用立體空間

賀州市應(yīng)積極將土地資源利用模式從平面向立體轉(zhuǎn)變，不僅有助于城市土地空間集約節(jié)約利用，而且有助于充分凸顯土地資產(chǎn)價值。例如，在賀州市城鎮(zhèn)密集區(qū)域建立高架車行道、高架人行道、立體停車設(shè)施等，可大大提升地上空間的使用效率；或根據(jù)不同區(qū)域的建設(shè)特點選擇適宜的地下空間開發(fā)模式，把適合地下發(fā)展的功能區(qū)遷移至地下空間。這樣可以有效增加土地資源的供給，減少征地拆遷等前期土地開發(fā)費用，同時為城市綠化、城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市生態(tài)設(shè)施提供更多的地面建設(shè)空間，提高城市整體的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。