糧食安全背景下耕地保護(hù)面臨的形勢(shì)及對(duì)策研究

呂定基

（南京國(guó)圖信息產(chǎn)業(yè)有限公司，江蘇 南京 210000）

0 引言

耕地保護(hù)事關(guān)“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國(guó)理政的頭等大事，對(duì)耕地保護(hù)工作多次作出重要部署，要求以最嚴(yán)格的方式貫徹落實(shí)耕地保護(hù)這一基本國(guó)策。截至2021年，國(guó)家出臺(tái)多項(xiàng)制度促進(jìn)耕地保護(hù)，從數(shù)量到質(zhì)量再到生態(tài)，從占補(bǔ)平衡再到進(jìn)出平衡，全方位完善了耕地保護(hù)制度。面對(duì)新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)，分析耕地保護(hù)的新情況、現(xiàn)狀，研究耕地保護(hù)的新要求和新任務(wù)，緊緊圍繞耕地保護(hù)這條主線建立健全耕地保護(hù)政策和機(jī)制，意義重大。

1 耕地保護(hù)相關(guān)政策

1.1 習(xí)近平總書(shū)記系列指示批示

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)耕地保護(hù)工作多次作出指示批示，強(qiáng)調(diào)要像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地，要求耕地占用要做到“占一補(bǔ)一”。2019年，習(xí)近平總書(shū)記在參加十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議河南代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，要強(qiáng)化地方政府主體責(zé)任，完善土地執(zhí)法監(jiān)管體制機(jī)制，堅(jiān)決遏制土地違法行為，牢牢守住耕地保護(hù)紅線。

1.2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

黨的十九大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村的總體方針，提出做好“三農(nóng)”工作、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并對(duì)鄉(xiāng)村振興工作作出總體部署。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是關(guān)鍵。因此，要嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”，首要穩(wěn)定用于糧食生產(chǎn)的耕地面積，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成布局上集中連片、配套上設(shè)施完備、產(chǎn)量上高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)上良性循環(huán)、與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求相匹配的高標(biāo)準(zhǔn)、綠色農(nóng)田，夯實(shí)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺基礎(chǔ)。

1.3 耕地的“三位一體”保護(hù)

2017年，中共中央、國(guó)務(wù)院提出耕地“三位一體”保護(hù)要求，強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)不僅要著眼于數(shù)量，質(zhì)量與生態(tài)更是重中之重。耕地?cái)?shù)量保護(hù)、質(zhì)量保護(hù)和生態(tài)保護(hù)是相互聯(lián)系、相互影響的三個(gè)維度，其共同目標(biāo)是保障國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定。因此，必須全方位推進(jìn)耕地保護(hù)工作，系統(tǒng)性進(jìn)行耕地利用、農(nóng)田建設(shè)工作。從偏重?cái)?shù)量保護(hù)轉(zhuǎn)向數(shù)量、質(zhì)量保護(hù)并重，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的必然要求，也是土地可持續(xù)利用的基本前提。

2 耕地保護(hù)面臨的問(wèn)題及原因分析

根據(jù)國(guó)家公布的第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三調(diào)”）數(shù)據(jù)，2019年末我國(guó)耕地面積為 12 786.19萬(wàn)hm，超過(guò)60%的耕地分布在秦嶺—淮河以北，旱地為主要地類(lèi)（占比為50.33%），另有水田24.55%、水澆地25.12%。通過(guò)與第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)比，可得出如下分析結(jié)果。

2.1 耕地?cái)?shù)量下降

2009—2019年，全國(guó)耕地面積總體上呈現(xiàn)下降趨勢(shì)（見(jiàn)圖1）。2009年末，全國(guó)耕地面積為 13 538.50萬(wàn)hm，2019年末全國(guó)耕地面積為12 786.19萬(wàn)hm，10年間全國(guó)耕地共減少752.31萬(wàn)hm。在嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡政策、實(shí)行耕地占用“占一補(bǔ)一”的情況下，耕地主要流向經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的園地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地及國(guó)土綠化工程。此外，受制于生態(tài)保護(hù)等因素，耕地后備資源較為不足，現(xiàn)有25°以上坡耕地及分布在河道、湖區(qū)高水位線下的耕地等不穩(wěn)定耕地需要退出。

圖1 2009—2019年全國(guó)耕地面積變化

2.2 耕地質(zhì)量下降

受地理區(qū)位、建設(shè)成本等因素影響，建設(shè)占用的耕地多為質(zhì)量較高的耕地，補(bǔ)充的耕地又多為零碎、質(zhì)量較低的地塊，從而導(dǎo)致耕地的集中連片度、質(zhì)量、產(chǎn)能下降。長(zhǎng)此以往，其破壞效應(yīng)將制約糧食生產(chǎn)能力，不利于糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，2°以下坡度（含2°）的耕地7 919.03萬(wàn)hm，占全國(guó)耕地面積的61.93%；2°以上耕地面積占全國(guó)耕地面積近40%，其中2°～6°耕地占比15.32%，6°～15°耕地占比13.40%，15°～25°耕地占比6.04%，25°以上耕地占比3.31%。

在質(zhì)量等級(jí)方面，全國(guó)中等地比例最高（為52.72%），優(yōu)等地比例最低（為2.90%），另有高等地26.59%、低等地17.79%。在質(zhì)量等級(jí)分布方面，優(yōu)等地主要位于兩湖（湖南省、湖北?。┘皬V東省，占比超過(guò)90%；高等地主要位于河南省等地，占比近80%；中等地主要位于東北及西南地區(qū)，占比超過(guò)70%；低等地主要位于我國(guó)北方及西北部，占比超過(guò)80%。

我國(guó)耕地質(zhì)量從東南向西北逐漸降低。長(zhǎng)期以來(lái)，由于高強(qiáng)度利用，耕地基礎(chǔ)地力呈下降態(tài)勢(shì)，局部地區(qū)耕地退化勢(shì)頭明顯，東北黑土地退化、北方耕地鹽堿化、南方耕地酸化等問(wèn)題較為突出。北方旱地高強(qiáng)度利用、地下水超采造成華北平原耕地耕層變淺、水肥保蓄能力差；南方水田質(zhì)量逐漸下降，導(dǎo)致水稻產(chǎn)量逐漸由高產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹械彤a(chǎn)。

2.3 耕地生態(tài)不容樂(lè)觀

近年來(lái)，隨著對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的日益重視，我國(guó)通過(guò)開(kāi)展耕地“三位一體”整治與修復(fù)工作，逐漸提升耕地產(chǎn)能與生態(tài)調(diào)節(jié)能力。但是，由于耕地占優(yōu)補(bǔ)劣、高強(qiáng)度利用、利用格局紊亂等，我國(guó)耕地生態(tài)環(huán)境問(wèn)題依舊不容樂(lè)觀。

一是耕地占優(yōu)補(bǔ)劣導(dǎo)致耕地向邊際土地轉(zhuǎn)移，增加了生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。城市化建設(shè)占用的耕地生產(chǎn)能力約為全國(guó)平均水平的1.53倍，但補(bǔ)充的耕地卻受水資源短缺或生態(tài)系統(tǒng)脆弱等因素制約。

二是因提高產(chǎn)量的現(xiàn)實(shí)需要，我國(guó)主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)存在不合理耕作、肥料與農(nóng)藥大量投入等情況，導(dǎo)致土壤受到污染。農(nóng)藥、化肥的過(guò)量施用表現(xiàn)為1990—2018年我國(guó)氮排放增長(zhǎng)了229%，磷排放增長(zhǎng)了579%，藍(lán)水足跡增長(zhǎng)了10.03 km。

三是耕地地類(lèi)分布不合理導(dǎo)致地下水超采問(wèn)題較為嚴(yán)重。我國(guó)北方地區(qū)水土資源匹配程度較差，區(qū)域內(nèi)耕地資源利用不合理，導(dǎo)致黃淮海平原區(qū)淺層地下水位快速下降；近年來(lái)東北地區(qū)實(shí)施了較大規(guī)模的補(bǔ)充水田行動(dòng)，利用地下水進(jìn)行水稻種植，導(dǎo)致地下水超采。

2.4 耕地管理不斷加強(qiáng)

根據(jù)《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，2009—2019年，我國(guó)有746.67萬(wàn)hm耕地凈流向林地，有420.00萬(wàn)hm耕地凈流向園地。為補(bǔ)充這類(lèi)減少的耕地，國(guó)家要求實(shí)行耕地“進(jìn)出平衡”，并對(duì)“非糧化”行為實(shí)行嚴(yán)格管控（見(jiàn)圖2）。耕地“進(jìn)出平衡”制度既是對(duì)耕地占補(bǔ)平衡制度的拓展和補(bǔ)充，也是對(duì)土地用途管制制度的細(xì)化、深化和強(qiáng)化。從“占補(bǔ)平衡”到“進(jìn)出平衡”，實(shí)際上是進(jìn)一步加強(qiáng)耕地用途管制，嚴(yán)格管控建設(shè)占用和設(shè)施農(nóng)用地等占用耕地。

圖2 耕地保護(hù)發(fā)展歷程圖

3 耕地保護(hù)任務(wù)

3.1 優(yōu)化耕地保護(hù)和永久基本農(nóng)田空間布局

各地有關(guān)部門(mén)應(yīng)利用“三調(diào)”數(shù)據(jù)，開(kāi)展耕地保護(hù)和永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化工作。一是全面摸清耕地潛力，合理開(kāi)發(fā)利用耕地后備資源，推進(jìn)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、占補(bǔ)平衡和進(jìn)出平衡政策實(shí)施。二是統(tǒng)籌分析發(fā)展需求。統(tǒng)籌考慮國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、線性工程建設(shè)等，分析統(tǒng)計(jì)一定時(shí)期內(nèi)規(guī)劃建設(shè)占用耕地和永久基本農(nóng)田的情況。三是認(rèn)真分析潛力來(lái)源。利用“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果，進(jìn)行補(bǔ)充耕地潛力分析，同時(shí)利用全國(guó)近年來(lái)各類(lèi)土地整治項(xiàng)目新增耕地、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等成果，綜合分析永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃潛力情況。

3.2 全力構(gòu)建“三位一體”耕地保護(hù)新格局

各地要嚴(yán)格落實(shí)耕地“占補(bǔ)平衡”和“進(jìn)出平衡”。既要加強(qiáng)農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的管制，制止耕地“非農(nóng)化”，又要加強(qiáng)農(nóng)用地內(nèi)部耕地向林地、園地、草地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等轉(zhuǎn)換的管制，防止耕地“非糧化”，全力構(gòu)建耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)格局。各地可通過(guò)大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)、統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和耕地休養(yǎng)生息、完善耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)等措施，推進(jìn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)提升和保護(hù)。

3.3 促進(jìn)區(qū)域農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展

各地有關(guān)部門(mén)應(yīng)加快農(nóng)業(yè)全面綠色轉(zhuǎn)型，持續(xù)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，使化肥、農(nóng)藥使用量持續(xù)減少，農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用水平明顯提高，農(nóng)業(yè)面源污染得到有效控制，從而使耕地、水等農(nóng)業(yè)資源得到有效保護(hù)及利用。同時(shí)，各地應(yīng)開(kāi)展退化耕地治理，恢復(fù)耕地生態(tài)，保護(hù)生物多樣性，穩(wěn)定農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

4 耕地保護(hù)方式

4.1 建立多維度耕地保護(hù)機(jī)制

4.1.1 完善耕地用途管制制度。根據(jù)各省（自治區(qū)、直轄市）耕地利用條件的差異，制訂差異化的管控措施，分別明確永久基本農(nóng)田、一般耕地的差異化利用政策。結(jié)合田長(zhǎng)制建設(shè)，制訂耕地保護(hù)正面清單與負(fù)面清單，并納入田長(zhǎng)保護(hù)職責(zé)。

4.1.2 細(xì)化耕地質(zhì)量提升和保護(hù)制度。一方面，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)細(xì)化耕地保護(hù)制度，采取措施預(yù)防和治理耕地土壤流失、污染，并依法對(duì)建設(shè)所占用耕地耕作層的土壤利用作出合理安排。另一方面，相關(guān)部門(mén)需細(xì)化耕地質(zhì)量提升制度，加大投入提高地力，有計(jì)劃地改造中低產(chǎn)田，加強(qiáng)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、“旱改水”，不斷提升耕地質(zhì)量。

4.1.3 完善耕地保護(hù)責(zé)任制度。相關(guān)部門(mén)應(yīng)完善耕地保護(hù)責(zé)任制度，做到耕地保護(hù)“責(zé)任到人、權(quán)利到人、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”，將耕地違法占用行為、破壞耕地罪等納入地方紀(jì)委、監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)管范圍，對(duì)涉及違法違規(guī)占用、破壞耕地的個(gè)人和單位應(yīng)依法查處。

4.1.4 完善耕地督察工作機(jī)制。各地應(yīng)建立健全耕地監(jiān)督制度，通過(guò)耕地云等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)耕地用途變化情況，并構(gòu)建統(tǒng)一監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)，完善耕地保護(hù)信息化工程建設(shè)；對(duì)于公眾舉報(bào)的破壞耕地行為，立即制止、查處。

4.1.5 建全耕地保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制。我國(guó)應(yīng)以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為考核單位，建立耕地保護(hù)獎(jiǎng)懲制度。對(duì)于耕地保護(hù)好、超額完成國(guó)家下達(dá)保護(hù)任務(wù)的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)給予政策、資金扶持；制定可行、有吸引力的政策，積極吸引社會(huì)資本參與耕地保護(hù)；對(duì)參與耕地保護(hù)的主體，通過(guò)養(yǎng)老、技術(shù)、營(yíng)銷(xiāo)等多渠道支持，提高其積極性。

4.2 推進(jìn)保護(hù)工程建設(shè)

我國(guó)應(yīng)推進(jìn)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施黑土地保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、全域土地綜合整治、“旱改水”、土壤環(huán)境質(zhì)量提升等工程，從耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)等方面全方位提升耕地生產(chǎn)能力。

4.2.1 國(guó)家黑土地保護(hù)工程。以東北地區(qū)為主要區(qū)域，實(shí)施黑土地保護(hù)工程，通過(guò)土壤侵蝕治理、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、肥沃耕作層培育、耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)等手段，加強(qiáng)黑土地保護(hù)，提升糧食生產(chǎn)能力，并改善耕地質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境。

4.2.2 全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程。選擇東北地區(qū)、黃淮海區(qū)、長(zhǎng)江中下游地區(qū)等全國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，圍繞田、水、路、林、村等各要素推進(jìn)農(nóng)田配套設(shè)施建設(shè)，開(kāi)展土壤養(yǎng)分檢測(cè)、耕地地力培肥、病蟲(chóng)害綠色防控設(shè)施安裝等項(xiàng)目，提高農(nóng)田的產(chǎn)出能力、抗災(zāi)能力和資源利用效率；利用現(xiàn)有農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)，開(kāi)展農(nóng)田防護(hù)工程建設(shè)，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。

4.2.3 “旱改水”工程。選取全國(guó)水源充足、土壤肥沃、基礎(chǔ)設(shè)施完善等適合造水田的地區(qū)，實(shí)施“旱改水”工程，推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)等一體化建設(shè)，逐步提升耕地生產(chǎn)能力，緩解建設(shè)占用耕地“占水田、補(bǔ)水田”的壓力。

4.2.4 全域土地綜合整治工程。推進(jìn)殘次農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地整理、村莊低效建設(shè)用地復(fù)墾和鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，構(gòu)建農(nóng)村地區(qū)有序的空間利用格局和節(jié)約集約的土地利用格局，結(jié)合人居環(huán)境整治工程，提升農(nóng)村地區(qū)人居質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

4.2.5 土壤環(huán)境質(zhì)量提升工程。優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，提升農(nóng)藥、化肥的利用效率，減少其使用量，以改善地塊板結(jié)、土壤污染等現(xiàn)狀。同時(shí)，建設(shè)耕地利用預(yù)警體系，及時(shí)對(duì)污染等情況進(jìn)行檢測(cè)。

5 結(jié)語(yǔ)

但存方寸地，留于子孫耕。耕地保護(hù)既事關(guān)國(guó)家安全戰(zhàn)略，又事關(guān)后代吃飯問(wèn)題，必須嚴(yán)格落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記對(duì)耕地保護(hù)工作的相關(guān)指示，把耕地保護(hù)做在實(shí)處，切實(shí)提升耕地保護(hù)水平與利用效率。這就要嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，更要?jiǎng)?chuàng)新工作方式，將耕地籬笆筑牢，切實(shí)保障國(guó)家糧食安全。