基層河長制工作的實踐與思考
——以宜昌市夷陵區(qū)龍泉鎮(zhèn)為例

孫賢莉，沈盛彧

（1.夷陵區(qū)龍泉鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展局，湖北 宜昌 443112；2.長江水利委員會長江科學(xué)院，武漢430010）

2016 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》的通知[1]，在全國范圍內(nèi)全面推行河長制，基層河長制工作是此項工作的著力點和重要抓手。宜昌市夷陵區(qū)龍泉鎮(zhèn)通過深入學(xué)習(xí)河長制內(nèi)容和要求，結(jié)合區(qū)域自然和社會經(jīng)濟條件，積極探索著基層河長制工作新思路。

夷陵區(qū)龍泉鎮(zhèn)位于湖北省宜昌市東部，地處鄂西南，北倚長江三峽，屬于典型的丘陵地貌。全鎮(zhèn)國土面積257 km2，共有4 條主要河道，分別是長江一級支流柏臨河及二級支流楊樹河、土門河、院子河，總長84.9 km。全鎮(zhèn)小微水體有7 條較大的山洪溝，總長39.85 km，以及13 座水庫、722 口堰塘。龍泉鎮(zhèn)是湖北稻花香集團所在地，也是綠色食品“曉曦紅”、“金銀崗”等知名品牌柑桔的原產(chǎn)地，是名酒之鄉(xiāng)和柑桔之鄉(xiāng)，湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)重鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)先后被確定為全國發(fā)展改革試點鎮(zhèn)、全國行政管理體制改革試點鎮(zhèn)、全國重點鎮(zhèn)、中國特色小鎮(zhèn)和全國文明村鎮(zhèn)。

水生態(tài)環(huán)境是龍泉鎮(zhèn)白酒工業(yè)和柑桔農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，直接影響龍泉鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展。全面推行河長制[1-4]成為了龍泉鎮(zhèn)水生態(tài)環(huán)境保護的重要抓手，經(jīng)濟社會發(fā)展的有力支撐。

近年來，為解決河道水庫水質(zhì)差、岸線環(huán)境亂、治理工作落實難等問題，龍泉鎮(zhèn)通過探索“碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”“清流行動”“迎春行動”“清四亂行動”“黑臭水體整治”等一系列大型集中整治活動，建立負面清單銷號制度和河道信息聯(lián)絡(luò)員制度，結(jié)合水庫清淤、生態(tài)項目建設(shè)、小微水體溯源整治等河道綜合治理措施，采取綜合整治與執(zhí)法、示范創(chuàng)建等手段，基本實現(xiàn)了“河暢、水清、岸綠、景美”，有效推進了夷陵幸福河湖建設(shè)，多次獲得國家、湖北省表彰。

1 河長制工作管理制度實踐

1.1 加強領(lǐng)導(dǎo)，建立工作體系

按照全面推行河長制的要求，2017 年龍泉鎮(zhèn)政府出臺一號文件成立了河長制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱“河長辦”），印發(fā)《落實河長制工作責(zé)任方案》，明確鎮(zhèn)國土、環(huán)保、規(guī)劃、執(zhí)法、經(jīng)貿(mào)等部門為成員單位，河長辦設(shè)在鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)局水利股。鎮(zhèn)委書記擔(dān)任總河長，鎮(zhèn)長擔(dān)任副總河長，全鎮(zhèn)設(shè)鎮(zhèn)級河長6 名、村級河長16 名，設(shè)置巡查員、管護員、保潔員作為網(wǎng)格化管理責(zé)任人。每條河道配備1 名專班聯(lián)絡(luò)員，負責(zé)對接各級河長、落實整改任務(wù)和上報材料信息等工作。

河長辦負責(zé)年初制定全鎮(zhèn)河湖長制工作要點和各項行動工作方案，全面更新鎮(zhèn)、村級河長及河道巡查員、管護員、保潔員信息，定期召開聯(lián)席會議，發(fā)文通報問題整治工作進展情況，統(tǒng)計河長工作情況，督辦各成員單位整改落實到位等。

1.2 明確任務(wù)，嚴格監(jiān)督考核

河長辦每年初印發(fā)年度河湖長制工作要點，條目式列出每條河道水質(zhì)監(jiān)測、涉河違建、工礦企業(yè)排污、畜禽養(yǎng)殖污染、涉河審批、生態(tài)保護補償機制、河道采砂、項目建設(shè)、污水處理等工作目標，每條河流由河長制工作專班負總責(zé)，河長確定整改任務(wù)及完成時限。

建立監(jiān)督考核制度，確保任務(wù)按時完成。巡查是發(fā)現(xiàn)問題的重要手段，河長辦已建立鎮(zhèn)級河長1月1 次、村級河長1 周1 次的巡查機制，逐步探索無人機“高效巡河”辦法。遇災(zāi)害、人為破壞等特殊情況需開展特定巡查，組織河長開展調(diào)研，與河長簽訂目標責(zé)任書19 份。每條河流聯(lián)絡(luò)員詳細填寫巡查記錄，并及時上報信息和材料，年終收集整理成冊，接受各級考核。鎮(zhèn)級實行“一張表”年終量化考核，考核得分作為工資獎懲依據(jù)，以提高工作積極性。對于未完成年度重點任務(wù)、河庫水質(zhì)嚴重惡化及負面清單逾期未整改的部門或個人，鎮(zhèn)紀委啟動調(diào)查問責(zé)程序。

1.3 建立長效機制

初步建立河道管護的長效機制，出臺和完善一系列河道管護制度。為有效開展柏臨河“一河一策”治理工作，河長辦委托長江水利委員會長江科學(xué)院編制完成了《宜昌市柏臨河治理保護工作方案》，為進一步開展長江生態(tài)修復(fù)和三峽生態(tài)治理“宜昌實驗”、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。同時，河長辦還制定了“一庫一策”“一河一檔”方案、河湖長制工作聯(lián)系會議制度、河道日常巡查工作制度、河湖長制落實情況督促檢查制度、問責(zé)考核評分細則、工作信息通報制度等一系列制度，為因地制宜、科學(xué)開展河道治理提供了基礎(chǔ)。

為了確保問題整改質(zhì)量和效果，建立負面清單銷號制度。對上級、第三方通報及自查的問題，層層分解責(zé)任，細化工作措施，將負面清單交辦到相關(guān)部門、相關(guān)村整改落實。按照“一點三照一文”的要求，每個問題點要有整改，實行事前、事中、事后三張圖片和一份整改報告，填報《負面責(zé)任清單銷號驗收表》，涉及多部門時，需聯(lián)合簽字蓋章確認，通過多方驗收簽字最終實現(xiàn)問題銷號。

2 河長制工作措施與成效

夷陵區(qū)龍泉鎮(zhèn)河長制工作總體上采取了河道水庫確權(quán)、改善水質(zhì)、建生態(tài)項目、綜合執(zhí)法、落實專項資金和宣傳引導(dǎo)等6 類措施，措施體系如圖1所示。

圖1 夷陵區(qū)龍泉鎮(zhèn)河長制工作措施體系

2.1 河道水庫確權(quán)，明確管理范圍

河道水庫確權(quán)是為了明確河湖和水利工程管理范圍，明晰河湖和水利工程管理職責(zé)，保障河湖和水利工程正常運行和行洪安全。龍泉鎮(zhèn)河道水庫確權(quán)的主要方式有：聘請專業(yè)測繪公司進行河道岸線現(xiàn)場勘測，樹立河道界碑；由國土部門完成水庫測繪圖紙，水利部門協(xié)助完成水庫確權(quán)登記資料申報，填報不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表，水庫確權(quán)發(fā)證報告經(jīng)鎮(zhèn)政府和區(qū)水利局簽署意見后統(tǒng)一發(fā)放。

2.2 改善水質(zhì)，實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山

2.2.1 小微水體治理

源頭管控不到位是造成水體污染的重要因素。污染水體中的重金屬對人、畜有直接的生理毒性，污染的水灌溉莊稼會導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品含毒，受到污染的水產(chǎn)品也會危害人體健康，因此開展小微水體源頭治理十分必要。河長復(fù)核登記小微水體堰塘、山洪溝基礎(chǔ)信息臺賬，包括小微水體水量、位置坐標及規(guī)模面積，并設(shè)立小微水體管護片區(qū)公示牌20 余處。同時，農(nóng)業(yè)局開展無污染養(yǎng)殖培訓(xùn)，并開展堰塘退出投肥投糞養(yǎng)魚及山洪溝垃圾清理活動，從源頭凈化水質(zhì)。

2.2.2 河道保潔

對各河流重要節(jié)點開展保潔，主要是清理生活垃圾、建筑垃圾、柑桔、水葫蘆等漂浮物，實行沿河生活垃圾定點收集、轉(zhuǎn)運處理。利用挖機清理水體底泥污染物，凈化水質(zhì)。稻花香集團承包了主河道清淤清漂等項目，建立了“政府主導(dǎo)、市場運作、考核兌現(xiàn)”的保潔模式。

2.2.3 水庫綜合治理

全區(qū)解除水庫養(yǎng)殖合同，周家嘴水庫率先開展清淤試點。該水庫位于柏臨河中上游，建庫50 余年，承雨面積為9 km2，總庫容為535.18 萬m3，有效庫容398.6 萬m3，是以灌溉、防洪為主，兼有水產(chǎn)養(yǎng)殖等綜合利用的?。?）型水庫，由于長期投肥養(yǎng)殖，水質(zhì)惡化嚴重。此次清淤工程總投資309.14 萬元，綜合采取絞吸式挖泥船和污泥泵抽排的方式，對庫區(qū)岸線及壩體迎水面50 m 范圍內(nèi)開展清淤工作，清至死水位，清淤水域面積4.18 萬 m2，清除淤積量8.01萬m3。水庫清淤改善了水質(zhì)，提高了防洪能力，水質(zhì)穩(wěn)定達到飲用水源Ⅱ類、灌溉水源Ⅳ類標準。后期會定期對水庫水質(zhì)進行檢測，對達不到目標水質(zhì)的進行通報整改。

2.2.4 控污截污

養(yǎng)殖污染防治方面，柏臨河沿岸200 m 范圍內(nèi)關(guān)停養(yǎng)殖場36 家，劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)、適養(yǎng)區(qū)“三區(qū)”，采用雨污分流技術(shù)、糞污固液分離機，沼液轉(zhuǎn)運車收集糞污，建異位生物發(fā)酵床、沼氣池、氧化塘、干糞棚等措施，杜絕污水直排入河。工業(yè)和生活污水處理方面，對集鎮(zhèn)現(xiàn)有污水管網(wǎng)進行改造升級，所有污水經(jīng)由管道進入污水廠處理，河道所有排口都安裝標識牌，標明坐標、排口類型；分散型村莊采用污水微動力處理設(shè)備處理生活污水。農(nóng)業(yè)面源污染治理方面，減少化肥農(nóng)藥用量，增施有機肥，推廣黃板誘蟲等綠色防控措施，推行“腐熟還田”秸稈處理模式。黑臭水體整治方面，通過采用“控源截污、內(nèi)源治理、生態(tài)修復(fù)”的治理思路，核定水功能區(qū)納污能力，控制氨氮、化學(xué)需氧量、總磷等排放指標，排查納污坑塘，開展礦山廢水治理，清理腐爛水生植物，監(jiān)督企業(yè)排口達標排放。通過以上多方面截污治理，河道斷面水質(zhì)監(jiān)測穩(wěn)定達到Ⅲ類標準。

2.2.5 在線監(jiān)測

在土門大橋斷面新增在線監(jiān)測設(shè)備，實時監(jiān)測水質(zhì)污染情況，結(jié)合交通、治安、生態(tài)泄放等視頻監(jiān)控，全面建立河湖在線監(jiān)測系統(tǒng)，輔助河長人工巡河，發(fā)現(xiàn)河道問題。

2.2.6 定期生態(tài)補水

將生態(tài)需水納入水資源調(diào)度，逐步推進柏臨河水資源統(tǒng)一調(diào)度，經(jīng)東風(fēng)渠調(diào)水，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水，實行10%的生態(tài)流量?？菟趯Π嘏R河進行生態(tài)補水，防止河道干涸；定期置換水體，良好的水質(zhì)引來了水鳥棲息，重現(xiàn)河道良好生態(tài)。

2.3 建設(shè)生態(tài)項目，河道面貌煥然一新

2.3.1 建設(shè)水源地生態(tài)補償項目

秉承綠色發(fā)展理念，建設(shè)柏家坪泉古洞片區(qū)生態(tài)治理與保護工程，通過修建垃圾池，制作生態(tài)環(huán)境保護宣傳牌，引導(dǎo)老百姓改變有可能污染水源的產(chǎn)業(yè)，促進了河道源頭水生態(tài)環(huán)境保護。

2.3.2 建設(shè)生態(tài)濕地項目

柏臨河主河道建有河道岸線景觀廊道、護欄、生態(tài)護堤、生態(tài)用水攔水壩及泄洪閘門，配以觀賞荷葉、長2 260 m 的岸線綠化帶。充分利用河流地形，在柏臨河和楊樹河交匯處三角洲地帶投資2 519 萬元建設(shè)河口濕地公園，園區(qū)劃分為文化活動區(qū)、濕地體驗區(qū)、運動休閑區(qū)、北岸綠活觀賞帶和南岸樂活游憩帶，修復(fù)濕地3.0 萬m2，建設(shè)人工濕地4.6m2。濕地項目建成后，河道不再干枯，展現(xiàn)出一幅水鳥棲息、魚類豐富、人水自然和諧的畫面，如圖2 所示。

圖2 柏臨河生態(tài)濕地現(xiàn)場

2.3.3 加強山洪溝治理

習(xí)家小河將新材料磷石膏用于生態(tài)護堤，岸線美化治理成效顯著，成為全鎮(zhèn)山洪溝治理樣板。過去的臭水溝變成了水質(zhì)清澈、環(huán)境優(yōu)美的小溪流，獲得了當?shù)乩习傩找恢潞迷u。土門河漿砌河堤，提高了防洪能力，也成為了一道靚麗的風(fēng)景。

2.4 全面綜合執(zhí)法，依法管理河道

采取強制執(zhí)法措施，開展“散亂污”企業(yè)整治，關(guān)停不達標排放企業(yè)。重拳整治河道“四亂”問題，重點打擊占用河道岸線、非法采砂、河道違建、向河道隨意傾倒垃圾等行為。有涉水違法行為的企業(yè)，移交鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局立案查處。

2.5 落實專項資金，促進河道治理

落實河道管護資金，開展河道治理。鎮(zhèn)政府出臺《龍泉鎮(zhèn)河道管護資金兌現(xiàn)考核辦法》，將河道日常管護經(jīng)費綜合年度考核結(jié)果、“一河一檔”基數(shù)、河道長度、問題整改等因素分配到村。積極籌措河道治理資金，開展河道疏浚、岸線治理，工程驗收的同時開展專項資金績效評價工作。

2.6 做好宣傳引導(dǎo)工作

2.6.1 示范引領(lǐng)

為推廣創(chuàng)新經(jīng)驗，促進全鎮(zhèn)河庫均衡發(fā)展，引領(lǐng)其他河道做好河長制工作，先后開展了“示范河流、示范單位、示范人物”創(chuàng)建活動。創(chuàng)建活動涌現(xiàn)了一大批先進典型，為河道治理起到很好的示范效應(yīng)，尤其是示范河流長江一級支流柏臨河的生態(tài)治理成效得到了省市區(qū)各級的充分肯定。

2.6.2 公眾參與

營造全社會關(guān)注河湖、保護河湖的氛圍，加強生態(tài)文明教育。龍泉中學(xué)開展河長制進校園活動，組織學(xué)生到河道撿拾垃圾、取水化驗水質(zhì)；鎮(zhèn)政府組織發(fā)起環(huán)保志愿者活動。

2.6.3 廣泛宣傳

充分利用各類媒體做好宣傳交流工作。在網(wǎng)上學(xué)習(xí)各地河湖長制經(jīng)驗；開展河湖長公眾參與及滿意度問卷調(diào)查工作；在河道、山洪溝、堰塘豎立管護責(zé)任人公示牌并公布舉報電話；在各類媒體如酒城龍泉微信公眾號、夷陵新聞、《三峽晚報》制作河長制專題欄目。

3 存在的問題

通過近幾年的河長制工作探索與嘗試，龍泉鎮(zhèn)已初步構(gòu)建了運轉(zhuǎn)高效的河長制工作制度與措施手段體系，基本解決河道水庫水質(zhì)差、岸線環(huán)境亂、治理工作落實難等問題，但在工作執(zhí)行中仍有部分問題尚待解決。

3.1 歷史遺留問題協(xié)調(diào)任務(wù)重

首先，治理河道生態(tài)、社會效益顯現(xiàn)，經(jīng)濟效益尚未顯現(xiàn)；其次，歷史欠賬多，協(xié)調(diào)任務(wù)重，大量問題短時間難以整改到位，拆除建筑物、解除合同需支付補償，財政投入大；最后，整改導(dǎo)致部分經(jīng)營活動停止，如退養(yǎng)漁民的就業(yè)問題等產(chǎn)生了新的難點。

3.2 第三方對接機制不暢

當上級業(yè)務(wù)部門采用第三方服務(wù)即政府購買市場主體服務(wù)時，會將巡查河道發(fā)現(xiàn)的問題列成清單交由屬地整改落實。此時往往是第三方服務(wù)單位獨立作業(yè)，交辦的手機測量的坐標精度存在誤差，部分地方照片中對象周圍沒有參照物，整改單位難以快速準確找到問題位置。

3.3 河道綜合治理面臨難點

難點問題涉及人員隊伍、執(zhí)法、污水處理等多個方面。河長辦組成人員大多為兼職人員，剛熟悉基本業(yè)務(wù)情況就可能被調(diào)走，工作易浮在表面，不利于提高工作效率。偷排、偷建、偷扔等違法行為一般發(fā)生在夜間，執(zhí)法難以完全覆蓋，夜間違法行為屢禁不止。目前管網(wǎng)雨污分離只覆蓋了集鎮(zhèn)，還未輻射至鄉(xiāng)村，污水處理廠處理能力與工業(yè)發(fā)展速度不相適應(yīng)。

4 整改政策

4.1 逐步解決歷史遺留問題

一是分期整改。由于歷史欠賬多，建議分期分批列出整改計劃，不提不切實際的整改時限要求，防止整改流于形式。二是正確處理生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。解決好老百姓的生計問題，解決重新就業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，為企業(yè)營造良好的營商環(huán)境。企業(yè)有了經(jīng)濟效益，就愿意上環(huán)保設(shè)施，不能僅僅依靠政府單方投入。

4.2 暢通第三方對接機制

屬地管理部門可組織第三方技術(shù)服務(wù)單位聯(lián)合巡河，保證當面發(fā)現(xiàn)問題、指認問題，即時準確具體地交辦到整改單位，最終達成三方共識，降低信息傳遞誤差，有效提高工作效率，避免行政成本的浪費。

4.3 建設(shè)隊伍，加強執(zhí)法，擴面治理

一是穩(wěn)定隊伍，河長辦要配備專職人員、車輛、辦公經(jīng)費；二是加強夜間執(zhí)法，動員相關(guān)部門的力量查處夜間違法行為；三是提升污水處理廠納污能力，隨著高鐵北站開建、工業(yè)園區(qū)擴面，現(xiàn)有設(shè)施已不能滿足污水處理能力，可新建一座污水處理廠，雨污分離管網(wǎng)向鄉(xiāng)村延伸。

5 結(jié)語

自全面推行河長制以來，夷陵區(qū)龍泉鎮(zhèn)河長辦從管理制度和措施方法兩方面著手，通過加強領(lǐng)導(dǎo)、嚴格監(jiān)督考核、建立長效機制等管理制度手段，結(jié)合河道水庫確權(quán)、改善水質(zhì)、建設(shè)生態(tài)項目、全面綜合執(zhí)法、落實專項資金、做好宣傳引導(dǎo)等措施，初步建立了運轉(zhuǎn)高效的工作體系，使基層河長制工作從“有名”向“有實”轉(zhuǎn)變，助推河長制工作在基層落地見效，實踐經(jīng)驗可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展基層河長制工作提供借鑒和參考。