區(qū)域創(chuàng)新政策執(zhí)行保障研究
——基于前瞻性公共政策分析

張 韻 鐘書華

1.軍事科學院戰(zhàn)略評估咨詢中心，北京，100091；2.華中科技大學公共管理學院，湖北，武漢，430074

2015年3月，中共中央、國務院印發(fā)的《中共中央 國務院關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》強調(diào)，加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，就是要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，破除一切制約創(chuàng)新的思想障礙和制度藩籬，營造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的政策環(huán)境和制度環(huán)境。前瞻性政策分析是以預期政策結(jié)果作為決策依據(jù)和指導，對采取政策行動之前的信息進行綜合分析，提出最有效的問題解決方案。前瞻性創(chuàng)新政策分析有助于完善區(qū)域創(chuàng)新政策方案，形成更有效的區(qū)域創(chuàng)新政策。

在區(qū)域創(chuàng)新政策方案形成與合法化之后，政策制定過程并沒有結(jié)束，而是轉(zhuǎn)到了執(zhí)行創(chuàng)新政策的行政機構。創(chuàng)新政策執(zhí)行涉及為執(zhí)行即將出臺的創(chuàng)新政策而設計的所有活動，包括設立新的創(chuàng)新組織機構，或給現(xiàn)有機構分配新職責。這些行政機構的首要任務，是將政府所確定的區(qū)域創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)化為可操作的規(guī)則和制度。區(qū)域創(chuàng)新政策的順利實施，需要通過正式的規(guī)章制度來保障落實。在區(qū)域創(chuàng)新過程中，政府主要扮演著企業(yè)運營規(guī)則制定者、企業(yè)產(chǎn)品購買者、早期研發(fā)活動資助者3種角色。創(chuàng)新活動的產(chǎn)出介于公共產(chǎn)品與完全排他性產(chǎn)品之間，如果缺乏有效機制保護創(chuàng)新者的權益，區(qū)域創(chuàng)新的積極性必然大受影響。政府對區(qū)域創(chuàng)新活動的支持，除財力、人力和基礎設施等，還包括通過技術標準制定、信用制度建設、知識產(chǎn)權保護等，影響和規(guī)范區(qū)域創(chuàng)新行為。由于創(chuàng)新活動的不確定性、創(chuàng)新成果的非獨占性，以及創(chuàng)新投入與創(chuàng)新收益間較長的時間間隔，區(qū)域創(chuàng)新政策要有助于創(chuàng)新動力的持續(xù)產(chǎn)生。有效的區(qū)域創(chuàng)新激勵機制有利于保護創(chuàng)新者的積極性，將推動新工藝、新產(chǎn)品的發(fā)明與應用，最終實現(xiàn)整個區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構的轉(zhuǎn)型升級。

一、創(chuàng)新政策執(zhí)行的制度保障：利益相關者行為規(guī)范與權益維護

隨著現(xiàn)代技術創(chuàng)新過程日益復雜化，傳統(tǒng)封閉的創(chuàng)新主體邊界被打破，區(qū)域創(chuàng)新活動已成為各創(chuàng)新利益相關者共同參與的創(chuàng)新網(wǎng)絡行為。為了規(guī)范市場秩序，營造有利的區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境，同時維護創(chuàng)新利益相關者的正當權益，政府應制定環(huán)境與健康標準，加強知識產(chǎn)權保護，出臺反壟斷法規(guī)，推進創(chuàng)新信用制度建設。

（一）制定環(huán)境與健康標準

廣義的利益相關者是指能夠影響組織目標實現(xiàn)，或受組織目標實現(xiàn)過程影響的人。企業(yè)利益相關者一般包括擁有所有權的股東、董事和經(jīng)理人員，與企業(yè)存在經(jīng)濟依賴關系的員工、供應商、消費者和競爭對手等，與企業(yè)存在社會利益關系的特殊群體、媒體等（見圖1）。

圖1 企業(yè)利益相關者圖譜

消費者作為企業(yè)創(chuàng)新活動的起點和終點，是最重要的技術創(chuàng)新利益相關者之一。消費者在企業(yè)創(chuàng)新活動中的利益與權利要求體現(xiàn)在：優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務、自身需求與附加價值的滿足、自身意見和要求得到采納及通暢的信息反饋渠道等。消費者偏好的變化將給企業(yè)帶來創(chuàng)新壓力，要求其開發(fā)出相應技術創(chuàng)新成果。

根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的研究，區(qū)域創(chuàng)新政策規(guī)制工具有經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制兩種。[1]經(jīng)濟性規(guī)制是指政府運用法律許可手段對企業(yè)進入、退出、定價、投資等行為加以規(guī)范，防止壟斷和信息失靈帶來的資源低效配置。社會性規(guī)制則以維護消費者和勞動者的安全健康、保護環(huán)境、防止災害為目的，通過制定一定的產(chǎn)品及服務質(zhì)量標準，限制和制止特定行為。在區(qū)域創(chuàng)新政策制度設計過程中，鼓勵和促進創(chuàng)新產(chǎn)品質(zhì)量標準、環(huán)保標準，完善消費者權益保護體系，有利于形成創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)標準、提升企業(yè)創(chuàng)新水平。制定科學合理的技術標準，有利于淘汰落后產(chǎn)能、提高產(chǎn)品質(zhì)量，加速助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，在消費結(jié)構不斷升級的大背景下，使用戶對高質(zhì)量創(chuàng)新產(chǎn)品及服務的需求權益得到最大限度的滿足。

（二）規(guī)制市場壟斷

在競爭性市場上，企業(yè)獲取壟斷性超額利潤的意愿會激勵創(chuàng)新行為產(chǎn)生，推動市場結(jié)構從競爭走向壟斷，再從壟斷走向競爭，形成動態(tài)競爭的市場結(jié)構。換言之，市場作為一種低成本、高效率的激勵制度，其對創(chuàng)新的自發(fā)培育功能在很大程度上是通過競爭行為實現(xiàn)的。在優(yōu)勝劣汰的競爭性市場中，企業(yè)只有不斷創(chuàng)新才不會被市場淘汰。競爭性的市場環(huán)境有利于形成良好創(chuàng)新氛圍，將大大提高系統(tǒng)創(chuàng)新效率。從產(chǎn)業(yè)生命周期視角看，競爭對創(chuàng)新的推動作用也優(yōu)于壟斷，尤其是當新市場剛打開時，趨于完全競爭的市場結(jié)構能有效促進新技術擴散，以及進一步的漸進型技術創(chuàng)新。隨著技術和產(chǎn)業(yè)逐漸成熟，壟斷型市場結(jié)構將由于缺乏競爭和對壟斷性超額利潤的滿足而阻礙技術創(chuàng)新。

政府對市場壟斷的規(guī)制正是以維護競爭為目的，通過保持充分的市場競爭和防止壟斷，保護中小企業(yè)及社會利益，調(diào)整市場結(jié)構以適應新技術要求，規(guī)范大企業(yè)的某些行為，使整個社會保持旺盛的創(chuàng)新活力。市場結(jié)構與創(chuàng)新的關系依賴于相應制度環(huán)境和市場現(xiàn)實形態(tài)。當前，中國仍處于制度轉(zhuǎn)軌時期，產(chǎn)品市場的“二元制”和“政府強干預”特征比較明顯。因此，政府圍繞高新技術產(chǎn)業(yè)的相關制度安排，應充分考慮現(xiàn)實產(chǎn)品市場特征，基于中國特有的產(chǎn)品市場結(jié)構進行區(qū)域創(chuàng)新政策設計與規(guī)劃，從而真正改善區(qū)域技術創(chuàng)新能力。由于研發(fā)活動具有風險性，壟斷行業(yè)存在的超額利潤有助于潛在研發(fā)項目籌集資金和抵御創(chuàng)新風險；研究活動中的規(guī)模經(jīng)濟性，使集中性行業(yè)中的大型企業(yè)在創(chuàng)新過程中更具規(guī)模優(yōu)勢。大型國有企業(yè)的市場壟斷地位，在一定程度上提高了企業(yè)的創(chuàng)新與研發(fā)熱情。但是，在以民營企業(yè)為主體的市場中，為了應對競爭而激發(fā)的創(chuàng)新熱情，才是推動企業(yè)從事研發(fā)活動的真正動力，競爭性的市場結(jié)構才是促進技術創(chuàng)新的制度設計?？紤]到處于壟斷地位的國有企業(yè)往往缺乏進入新技術領域的激勵因素，一個趨于競爭的市場結(jié)構將更符合高新技術行業(yè)的市場特質(zhì)。因此，中國區(qū)域創(chuàng)新政策的制度安排，應以維護公平競爭環(huán)境為重點，進一步降低不同所有制成分產(chǎn)權差異對公平競爭的影響，形成基于市場調(diào)節(jié)的區(qū)域創(chuàng)新激勵體系。

（三）強化知識產(chǎn)權保護

市場對技術創(chuàng)新的激勵作用體現(xiàn)在公平地決定創(chuàng)新者所得，但前提是知識產(chǎn)權體系的相對完善。產(chǎn)權規(guī)定了創(chuàng)新者與創(chuàng)新成果之間的所有關系，產(chǎn)權制度對于創(chuàng)新激勵的重要性不言而喻（見圖2）。[2]人類社會因持續(xù)技術創(chuàng)新而實現(xiàn)的技術進步，很大程度上是由不斷完善的產(chǎn)權激勵制度推動的。在知識經(jīng)濟時代，各國都致力于完善知識產(chǎn)權保護制度，希望通過加強對創(chuàng)新成果所有者的權益保護，營造良好的創(chuàng)新環(huán)境。蔡曉珊等認為，知識產(chǎn)權制度是中國知識型企業(yè)創(chuàng)新的關鍵環(huán)境要素，健全的知識產(chǎn)權制度能保護企業(yè)技術成果，有利于激發(fā)全社會知識型企業(yè)創(chuàng)新的積極性。[3]

圖2 知識產(chǎn)權與技術創(chuàng)新的邏輯關系

知識產(chǎn)權制度主要通過技術壟斷效應和信息公開效應影響企業(yè)研發(fā)行為。企業(yè)對自身創(chuàng)新成果的獨有權，以及壟斷利潤的提高能促進企業(yè)加大創(chuàng)新投入。而公開部分技術信息相當于提高其他企業(yè)競爭力，將在一定程度上抑制企業(yè)的原始創(chuàng)新意愿。對以獲取高額壟斷利潤為創(chuàng)新動機的“壟斷驅(qū)動型”企業(yè)來說，它們希望通過提升知識產(chǎn)權保護水平維持高額利潤；對產(chǎn)品同質(zhì)性高且更新?lián)Q代快的“競爭驅(qū)動型”行業(yè)來說，它們往往對公開技術成果信息比較排斥。

政府應針對各行業(yè)特點采取相應的制度，逐步提高對知識產(chǎn)權的保護力度。一方面，通過建立知識產(chǎn)權信息平臺，適當提高醫(yī)藥制造等“壟斷驅(qū)動型”行業(yè)的技術信息公開程度，提升行業(yè)整體基礎技術水平。另一方面，加強對通信設備制造等“競爭驅(qū)動型”行業(yè)的知識產(chǎn)權監(jiān)督，約束企業(yè)“搭便車”行為。此外，政府還應積極推動《公司法》修訂，進一步完善知識產(chǎn)權歸屬、發(fā)明人利益保護等制度；通過加大處罰力度、加強執(zhí)法力量等提高侵權成本，形成尊重知識產(chǎn)權的社會氛圍。

知識產(chǎn)權作為重要的區(qū)域創(chuàng)新制度安排，將影響中國區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施。合理的知識產(chǎn)權制度設計對中國構建創(chuàng)新型國家、提升區(qū)域技術創(chuàng)新能力十分關鍵。Newiak等認為[4]，發(fā)展中國家在選擇知識產(chǎn)權制度時，應綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，結(jié)合國際規(guī)則建立適宜的知識產(chǎn)權保護制度（見圖3）。如果知識產(chǎn)權保護力度不夠，不創(chuàng)新的企業(yè)也能獲取高額利潤，企業(yè)將因缺乏創(chuàng)新動力而不愿承擔創(chuàng)新風險，而過度的知識產(chǎn)權保護又將阻礙知識溢出，影響區(qū)域知識獲取能力的提升和社會福利的增加。有效的知識產(chǎn)權制度安排應在保護創(chuàng)新者積極性，使其合法權利不受侵害的同時，合理地確保創(chuàng)新者的私人收益，只有這樣才能在健康的市場環(huán)境中引導企業(yè)真正走向創(chuàng)新發(fā)展之路。

圖3 合理的知識產(chǎn)權政策選擇流程[5]

（四）推進創(chuàng)新信用制度建設

科技信用是社會信用系統(tǒng)的重要子系統(tǒng)，是科技活動從業(yè)者遵守科技領域的道德規(guī)范和行為準則，并如期履行契約的行為和能力?？萍夹庞檬强萍紕?chuàng)新領域特有的職業(yè)信用，科技信用缺失一般發(fā)生在科技計劃、基金項目等科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行中。不良的科技信用行為一方面將降低科研成果質(zhì)量，破壞科學風氣；另一方面可能會造成大量科技創(chuàng)新資源浪費，影響區(qū)域科技水平提高，最終阻礙區(qū)域創(chuàng)新能力形成與提升。

2014年3月，國務院印發(fā)的《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》指出，應建立覆蓋指南編制、項目申請、評估評審、立項、執(zhí)行、驗收全過程的科研信用記錄制度和“黑名單”制度，完善科研信用管理。通過對項目承擔單位和科研人員、評估評審專家、中介機構等進行信用評級和分類管理，規(guī)范項目參與主體行為。通過建立責任倒查制度，加大對違規(guī)行為的懲處力度，確?？蒲许椖抠Y金的合法分配。[6]

區(qū)域創(chuàng)新政策的功能在于對整個區(qū)域的創(chuàng)新價值和利益進行科學分配?？萍夹庞霉芾硗ǔＩ婕俺袚鷨挝?、第三方組織機構、主管部門等多方利益主體，且利益主體的訴求各不相同。因此，設計區(qū)域科技信用制度應在科學分配科技資源的同時，權衡各方利益訴求，通過規(guī)范科技人員行為，提高科技創(chuàng)新政策效益及公正性。有效的科技信用管理制度，對營造良好的創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，增強區(qū)域創(chuàng)新能力和競爭力，進而加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式具有重要意義。

二、創(chuàng)新政策執(zhí)行的機制保障：創(chuàng)新共同體內(nèi)部融合與互動學習

區(qū)域創(chuàng)新共同體是由政府、企業(yè)、科研院所、中介機構和科技園區(qū)等區(qū)域創(chuàng)新主體構成，以合作共贏和協(xié)同創(chuàng)新為基礎，共同促進區(qū)域研發(fā)成果產(chǎn)業(yè)化的利益實體。作為區(qū)域創(chuàng)新體系和創(chuàng)新聯(lián)盟的衍生物，區(qū)域創(chuàng)新共同體更關注不同層面創(chuàng)新主體間的關聯(lián)和互動[7]，體現(xiàn)了區(qū)域創(chuàng)新活動的系統(tǒng)性和跨主體特性。有效的區(qū)域創(chuàng)新政策應注重創(chuàng)新共同體培育，通過創(chuàng)建區(qū)域創(chuàng)新共同體內(nèi)部良性合作機制，以及對互動學習機制的不斷完善，營造有利的區(qū)域創(chuàng)新政策執(zhí)行環(huán)境。

（一）創(chuàng)建良性合作機制

區(qū)域創(chuàng)新共同體建設的關鍵，在于促進各創(chuàng)新主體形成全面互動、有機結(jié)合的整體，推動科技產(chǎn)業(yè)化。其中，企業(yè)的優(yōu)勢在于準確把握市場需求信息，有針對性地開展技術研發(fā)，實現(xiàn)創(chuàng)新成果的經(jīng)濟價值；大學與科研機構致力于前沿創(chuàng)新技術研究，并擁有高質(zhì)量創(chuàng)新人才和先進的科研基礎設施，是提高區(qū)域創(chuàng)新能力的基礎；政府則在提供公共服務上具備優(yōu)勢，通過制定激勵區(qū)域創(chuàng)新活動的法規(guī)政策，加速知識創(chuàng)造與擴散（見圖4）。[8]

圖4 區(qū)域創(chuàng)新主體間的互利合作關系

區(qū)域創(chuàng)新效率的提高，不僅取決于各行為主體的高效運行，更取決于它們之間的相互聯(lián)系和良性合作。有效的區(qū)域創(chuàng)新合作機制，能提升創(chuàng)新共同體內(nèi)部知識流動的規(guī)模和效率，促進區(qū)域創(chuàng)新體系健康高效運行。政府應積極推動各類區(qū)域創(chuàng)新主體的合作與交流，為全方位區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新提供便利條件，從而促進區(qū)域創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化、價值化。

（二）完善互動學習機制

區(qū)域創(chuàng)新體系是根植于一定制度環(huán)境下，區(qū)域內(nèi)企業(yè)及其他機構從事交互學習的創(chuàng)新運行機制。區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)部存在互動學習（interactive learning）、鄰近性（proximity）、知識生產(chǎn)（knowledge production）和社會根植性（social embeddedness）4種動力機制。其中，互動學習作為創(chuàng)新系統(tǒng)中的核心行為，可推動創(chuàng)新知識存量流動，使各系統(tǒng)要素在學習、創(chuàng)新過程中得以強化。[9]

創(chuàng)新活動本質(zhì)上是一個動態(tài)且相互關聯(lián)的過程。區(qū)域創(chuàng)新主體間的交互學習，有助于企業(yè)及時更新技術訣竅信息，在創(chuàng)新過程中獲取外部專業(yè)技術支持；面對不斷加快的技術變革，降低在生產(chǎn)和銷售過程中的固定成本，擴大企業(yè)利潤空間；通過縮短產(chǎn)品生命周期，減少企業(yè)技術創(chuàng)新過程的不確定性，加速企業(yè)技術創(chuàng)新進程。完善的區(qū)域創(chuàng)新共同體內(nèi)部互動學習機制，可有效連接、組合區(qū)域創(chuàng)新要素，提高區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)績效，最終促進區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)高效運行（見圖5）。

圖5 學習型區(qū)域創(chuàng)新體系運行機制

三、創(chuàng)新政策執(zhí)行的動力保障：金融市場完善與創(chuàng)新產(chǎn)出激勵

Iryna等認為，政府在區(qū)域創(chuàng)新政策體系建設中應至少實現(xiàn)3種功能：規(guī)范功能、協(xié)調(diào)功能和催生功能[10]，即區(qū)域創(chuàng)新政策不僅應規(guī)范區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)中各類主體的行為，有效協(xié)調(diào)創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)部的合作學習與優(yōu)勢互補，還應有助于產(chǎn)生激勵創(chuàng)新的持續(xù)動力。所謂激勵，是指使一個經(jīng)濟體系內(nèi)的政策對象有足夠動力去實現(xiàn)系統(tǒng)目標。基于創(chuàng)新的非獨占性、不確定和收益期晚等特性，政府可從創(chuàng)新成果產(chǎn)權激勵、知識溢出補償、創(chuàng)新金融激勵和創(chuàng)新收益分配4個角度出發(fā)激發(fā)創(chuàng)新動力，從而形成有效的區(qū)域創(chuàng)新激勵系統(tǒng)。

（一）創(chuàng)新成果產(chǎn)權激勵

產(chǎn)權分為有形資產(chǎn)產(chǎn)權和無形資產(chǎn)產(chǎn)權兩種類型，有形資產(chǎn)產(chǎn)權是指人們對實物形態(tài)物品的使用權，無形資產(chǎn)產(chǎn)權是指人們對非實物形態(tài)的知識、信息等的擁有權、處置權。[11]產(chǎn)權激勵是通過確立創(chuàng)新者與創(chuàng)新成果間的所有權關系推動創(chuàng)新活動的，確立產(chǎn)權是最經(jīng)濟有效的創(chuàng)新激勵手段。[12]合理的創(chuàng)新成果產(chǎn)權激勵，將賦予創(chuàng)新者對創(chuàng)新成果的使用、處置及獲益權利，從而有效激勵區(qū)域創(chuàng)新行為。

（二）知識溢出補償

Manfred指出，知識溢出（spillover）是由創(chuàng)新者生產(chǎn)的知識在被第三方使用的過程中沒有獲得補償，或補償?shù)陀谥R價值的現(xiàn)象，是研發(fā)活動外部性的傳導機制之一。[13]創(chuàng)新的非獨占性是知識溢出的結(jié)果。從全社會的視角看，創(chuàng)新引致的知識溢出越快、越多就越好，而對企業(yè)來說則希望這種知識溢出更慢、更少。為使企業(yè)保持創(chuàng)新動力，政府應采取可行的補償方式，對創(chuàng)新者的溢出收益進行邊際補償，使創(chuàng)新的私人收益率與社會收益率趨于一致。

通過給予創(chuàng)新者某種津貼來激勵創(chuàng)新行為，是各國普遍采取的知識溢出補償手段，包括稅收優(yōu)惠、優(yōu)惠利率等。各種稅收優(yōu)惠政策的實施，可降低企業(yè)研發(fā)成本、減少創(chuàng)新風險、增加創(chuàng)新成果帶來的私人收益，從而有效刺激企業(yè)創(chuàng)新的積極性。減免或返還創(chuàng)新型企業(yè)稅收，對高增值產(chǎn)品進行增值稅補償，免征或減征特許權使用費，返還企業(yè)科技人員個人所得稅等知識溢出補償行為，將大大提高科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性，激勵企業(yè)研發(fā)與創(chuàng)新。

知識溢出補償政策設計的關鍵在于溢出水平測度、補償方式選擇以及補償標準設置。對此，政府應努力做到3點：1.充分運用各類稅收工具，對認定的創(chuàng)新型企業(yè)、高新技術企業(yè)、重點新產(chǎn)品和高新技術產(chǎn)品實行稅費減免，切實補償創(chuàng)新企業(yè)的私人收益；2.制定針對中小企業(yè)創(chuàng)新活動的優(yōu)惠稅收政策，從所得稅、營業(yè)稅、增值稅、出口退稅等多方面完善稅制；3.在執(zhí)行創(chuàng)新企業(yè)稅收優(yōu)惠政策時，應盡量簡化審批程序，提高政策實施效率，積極利用新媒體展開政策宣傳，幫助企業(yè)落實好稅收優(yōu)惠政策。

（三）創(chuàng)新金融激勵

創(chuàng)新活動具有較高不確定性，在某些關鍵產(chǎn)業(yè)的投資上，企業(yè)往往面臨難以承受的風險，從而極大地影響了企業(yè)創(chuàng)新的積極性。良好的風險資金市場環(huán)境有利于科技與金融緊密結(jié)合，將在激勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面發(fā)揮重要作用。

風險投資具有對科技成果的篩選、評估能力，以及靈活的孵化機制，是高新技術企業(yè)的孵化器。政府通過完善區(qū)域風險投資市場，有效促進區(qū)域創(chuàng)新及其產(chǎn)業(yè)化。市場對風險資本的生存發(fā)展有直接影響。區(qū)域性股權交易市場是為特定區(qū)域內(nèi)企業(yè)提供股權、債券轉(zhuǎn)讓以及融資服務的私募市場，對建設多層次資本市場必不可少。2017年1月，國務院辦公廳發(fā)布的《關于規(guī)范發(fā)展區(qū)域性股權市場的通知》（簡稱《通知》）指出，區(qū)域性股權市場的規(guī)范發(fā)展在服務創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新等方面具有重要意義，有助于完善多層次資本市場體系?！锻ㄖ穼^(qū)域性股權市場定位于服務所在省級行政區(qū)域中小微企業(yè)的私募股權市場，以及地方政府扶持中小微企業(yè)政策措施的綜合運用平臺，規(guī)定區(qū)域性股權市場由省級政府按規(guī)定實施監(jiān)管、承擔相應風險處置責任；各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及計劃單列市的區(qū)域性股權市場由一家機構負責運營，已設立多家運營機構的，省級政府要積極穩(wěn)妥推動整合；實行合格投資者制度，只有依法設立并具備一定條件的合伙企業(yè)、法人機構，以及擁有一定規(guī)模金融資產(chǎn)和具備較強風險承受能力的自然人才能參與區(qū)域性股權交易。通過進一步推進區(qū)域性股權市場的規(guī)范發(fā)展，有序擴大和便利中小微企業(yè)股權融資，使金融更好地服務于實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。區(qū)域性股權市場作為多層次資本市場的塔基，為中小微企業(yè)尤其是處于創(chuàng)業(yè)階段的高新技術企業(yè)提供了融資渠道。促進區(qū)域性股權市場的規(guī)范發(fā)展，有利于防范與化解金融風險，鼓勵科技創(chuàng)新和激活社會資本，從而更好地發(fā)揮區(qū)域中小微企業(yè)的積極作用。

（四）創(chuàng)新收益分配

科技人才是區(qū)域創(chuàng)新的核心要素，在社會財富創(chuàng)造中扮演著重要角色。政府應創(chuàng)新收益分配方式，使科技人才獲得合理的經(jīng)濟收益，從而激發(fā)科技人才持久的創(chuàng)新動力。通過鼓勵科技要素參與收益分配、實行股份期權激勵等，可將科技人員的創(chuàng)新績效與其所能獲得的經(jīng)濟收益相結(jié)合，有助于激發(fā)科技人員的創(chuàng)新活力。[14]

四、創(chuàng)新政策執(zhí)行的彈性保障：創(chuàng)新制度的超前性與靈敏性

區(qū)域創(chuàng)新活動與創(chuàng)新的制度環(huán)境之間存在雙向互動關系，一方面，制度環(huán)境塑造了企業(yè)創(chuàng)新能力，進而決定區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展績效；另一方面，創(chuàng)新技術的發(fā)展也要求對制度進行完善與調(diào)整（見圖6）。Acemoglu等指出，制度環(huán)境在區(qū)域創(chuàng)新型增長中發(fā)揮基礎性作用。[15]政府應對新技術在隱私權保護、數(shù)據(jù)傳輸安全、授權許可，以及基礎設施融資與運營等方面的制度安排進行前瞻性設計，新制度的引入不應落后于新技術應用。

圖6 區(qū)域創(chuàng)新與制度環(huán)境的互動關系

區(qū)域創(chuàng)新制度對技術創(chuàng)新的作用是一把雙刃劍，即同時存在激勵和約束兩種效應。當創(chuàng)新制度與新技術之間不匹配時，技術創(chuàng)新對生產(chǎn)率提升的促進作用將得不到充分發(fā)揮，技術轉(zhuǎn)軌階段各種資源和投入在新舊技術間的重新分配也將受阻，此時，創(chuàng)新制度將成為抑制技術創(chuàng)新的規(guī)則體系。盡管任何制度安排從制定到終止都遵循一定的生命周期，但是一旦創(chuàng)新制度變化落后于技術發(fā)展，創(chuàng)新制度的有效性將因其無法適應新技術應用、實現(xiàn)不了預期功能而大打折扣。區(qū)域創(chuàng)新制度的適應和調(diào)節(jié)能力還決定了區(qū)域經(jīng)濟增長的潛力。[16]過于剛性的創(chuàng)新制度體系將限制區(qū)域經(jīng)濟的長期增長。只有隨著創(chuàng)新技術發(fā)展不斷更新和調(diào)整的區(qū)域創(chuàng)新制度，才能實現(xiàn)技術與制度間的動態(tài)匹配，并最終支撐區(qū)域經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展。隨著中國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進和企業(yè)創(chuàng)新實踐的不斷演化，新一代信息技術及相關的創(chuàng)新應用逐步普及，新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，迫切需要政府有關部門出臺與之相匹配的新政策方案和制度。

五、結(jié)語

在區(qū)域創(chuàng)新政策制定過程中，保障政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的關鍵是政府建立有利于創(chuàng)新的規(guī)則與制度。有效的區(qū)域創(chuàng)新制度安排，應關注利益相關者行為規(guī)范與權益維護，構建創(chuàng)新共同體內(nèi)部融合與互動學習機制，對創(chuàng)新動力與激勵方式進行設計，并根據(jù)技術變化保持創(chuàng)新制度的超前性與靈敏性。通過制定環(huán)境與健康標準，規(guī)制壟斷行為，強化知識產(chǎn)權保護，以及推進創(chuàng)新信用制度建設，可有效維護利益相關者的正當權益，影響和規(guī)范區(qū)域創(chuàng)新行為；創(chuàng)建區(qū)域創(chuàng)新共同體內(nèi)部良性合作機制，不斷完善共同體內(nèi)部的互動學習機制，將有效促進創(chuàng)新共同體內(nèi)部互動融合；有效的區(qū)域創(chuàng)新激勵包括創(chuàng)新成果產(chǎn)權激勵，知識溢出補償，創(chuàng)新金融激勵和創(chuàng)新收益分配；根據(jù)創(chuàng)新技術發(fā)展對區(qū)域創(chuàng)新制度進行完善與調(diào)整，將進一步保障創(chuàng)新政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的彈性。