網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下社會(huì)保障領(lǐng)域的政策議程設(shè)置
——基于20個(gè)社會(huì)保障案例的定性比較分析

孔祥瑜，李 偉

(寧夏大學(xué) 法學(xué)院 ,寧夏 銀川 750021)

一、問題的提出

2022年全國(guó)兩會(huì)中，社會(huì)保障躍升為最受網(wǎng)民關(guān)注的話題，其中，“三孩”政策配套措施、醫(yī)療保險(xiǎn)、退休政策、養(yǎng)老服務(wù)、就業(yè)政策是網(wǎng)民最關(guān)注的內(nèi)容。[1]社會(huì)保障已經(jīng)成為新時(shí)代民生保障的重要組成部分，被納入到國(guó)家治理的整體格局中。[2]隨著社會(huì)保障體制改革的不斷深化和完善，形成了一條具有中國(guó)特色的現(xiàn)代社會(huì)保障道路，其中充分體現(xiàn)人民性和社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，是社會(huì)保障最大的中國(guó)特色。[3]以人民為中心的價(jià)值理念在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的背景下，深刻改變著輿論的生成和傳播方式，公民網(wǎng)絡(luò)政治參與意識(shí)和參與能力顯著提升，網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)公共政策的影響也愈發(fā)顯著。近年來，中國(guó)一些公共事件經(jīng)由社交媒體的傳播和發(fā)酵，在網(wǎng)絡(luò)空間形成大規(guī)模的討論，影響政策議程的設(shè)置和政策的出臺(tái)。這些公共事件在傳播和演變的過程中，重塑了公共問題進(jìn)入政策問題的多種形態(tài)。

二、文獻(xiàn)回顧

中國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)起步較晚，對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域的公共政策研究也相對(duì)較晚，近年來，這一領(lǐng)域的相關(guān)研究多圍繞著社會(huì)保障領(lǐng)域公共政策的發(fā)展軌跡，[4]政策執(zhí)行效果，[5]政策反饋機(jī)制等視角展開。[6]在政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)，政府主導(dǎo)著社會(huì)保障政策和制度的建立，[7]但政府對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域不同項(xiàng)目的注意力分配各有不同，最關(guān)注國(guó)民基本生活、醫(yī)療、養(yǎng)老以及就業(yè)問題，并且在不同階段，側(cè)重的項(xiàng)目有所不同。[8]此外，傳統(tǒng)公共決策系統(tǒng)的積弊和公眾觀念的局限性，導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)保障政策制定中公眾參與缺失，使得政策難以有效地貫徹執(zhí)行。[9]政策議程設(shè)置會(huì)受到多種因素的影響，包括執(zhí)政黨的價(jià)值觀，公眾意見，決策規(guī)則，[10]問題的關(guān)注度，問題所屬的領(lǐng)域與已有政策的相似度，以及解決方案的技術(shù)可行性等。[11]在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，公共事件經(jīng)社交媒體的傳播和發(fā)酵，在很大程度上能夠倒逼政府作出決策，對(duì)政策議程的影響主要以政策修訂為主。[12]也有學(xué)者認(rèn)為，相比于媒體對(duì)政策議程的影響，以互聯(lián)網(wǎng)為載體的網(wǎng)絡(luò)媒介議程雖然關(guān)注度很高，卻未能明顯影響政策議程設(shè)置。[13]

綜觀而言，已有的研究對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域政策議程設(shè)置的關(guān)注相對(duì)較少，而政策議程設(shè)置作為公共政策制定的首要環(huán)節(jié)，是社會(huì)問題轉(zhuǎn)換為政策問題的關(guān)鍵。但由于政府的注意力和資源都有限，無法將所有的社會(huì)問題都納入政策議程環(huán)節(jié)，同時(shí)這一過程也會(huì)受到多種因素的影響。因此，本研究聚焦20個(gè)社會(huì)保障方面的輿情案例，探究網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，社會(huì)保障領(lǐng)域政策議程設(shè)置的影響機(jī)理。

三、多源流模型的分析與應(yīng)用

1.多源流模型的理論基礎(chǔ)

多源流模型由美國(guó)政策學(xué)家約翰·金登提出，是政策分析的代表性工具，用來解釋社會(huì)問題進(jìn)入政策問題的過程。在多源流模型中政策生成的過程受到問題流、政策流和政治流的影響。問題流是迫切需要解決的問題，通過指標(biāo)，焦點(diǎn)事件和反饋信息來界定問題的重要程度。[14]86政策流是由專家、學(xué)者、政府行政人員等組成的政策共同體所提出的政策建議和備選方案。政治流由國(guó)民情緒、公共輿論、選舉結(jié)果和政黨意識(shí)形態(tài)等因素構(gòu)成。三條相互獨(dú)立的溪流在關(guān)鍵時(shí)刻匯合，開啟政策之窗，促使公共議程進(jìn)入政策議程。

2.網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下多源流模型的應(yīng)用

基于中國(guó)的決策環(huán)境和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，對(duì)每條源流中的關(guān)鍵因素進(jìn)行提取，如圖1，將其中的一些抽象的概念變?yōu)榫唧w的影響因素，使其可以被度量。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下,問題流中的指標(biāo)可以量化為網(wǎng)民對(duì)問題的關(guān)注度和討論度。焦點(diǎn)事件的兩種變異形式是危機(jī)和符號(hào)，危機(jī)可能是自然災(zāi)害、社會(huì)治安等突發(fā)事件，將其統(tǒng)一定義為事件議題類型，與之伴隨的還有類似事件的配合或疊加來強(qiáng)化危機(jī)的嚴(yán)重性和采取行動(dòng)的必要性。[14]93反饋信息在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下是另一種形式的民意表達(dá)，因此將其歸為政治流的公共輿論中。

政策流中政策共同體在中國(guó)的決策體系中表現(xiàn)為以最高決策者為核心的依附關(guān)系，最高決策者實(shí)際上掌握著政策最終的決定權(quán)。[15]網(wǎng)絡(luò)在某種程度上打破了政策共同體的封閉性和排外性，通過對(duì)廣泛的意見和建議進(jìn)行整合，避免了漂浮的意見被邊緣化。在這一過程中，政策價(jià)值的可接受性和思想的成熟度是政策建議幸存的標(biāo)準(zhǔn)，政策建議是否符合共同體內(nèi)部的價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)偏好，政策思想是否已經(jīng)形成，是否有值得借鑒的政策作為參考等被認(rèn)為是影響思想成熟的因素。

政治流在中國(guó)的決策環(huán)境下主要由兩個(gè)主要因素構(gòu)成：國(guó)民情緒和執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)。國(guó)民情緒是公共輿論的變化，公共輿論能夠被決策系統(tǒng)內(nèi)部感知進(jìn)而促進(jìn)或抑制某些項(xiàng)目被提上政策議程。在中國(guó)政治選舉和政黨關(guān)鍵人士變更較為穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制下，不需要為了政黨間的競(jìng)爭(zhēng)考慮國(guó)民情緒的變化。不同于金登所說獨(dú)立的溪流在關(guān)鍵時(shí)刻匯合，[14]156三條溪流實(shí)則相互交錯(cuò)影響政策議程的設(shè)置。通過對(duì)每條溪流中核心功能進(jìn)行區(qū)分，問題流側(cè)重于工具理性和焦點(diǎn)事件，政策流側(cè)重于備選方案的運(yùn)作方式，政治流側(cè)重于探討價(jià)值理性。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的多源流模型將重點(diǎn)放在“網(wǎng)絡(luò)如何改變傳統(tǒng)權(quán)力以促進(jìn)各源流相對(duì)均衡”。[16]

圖1 網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的多源流分析模型

四、研究設(shè)計(jì)與案例選擇

1.研究方法

政策議程設(shè)置的過程會(huì)受到多重因素的影響和作用，線性的因果關(guān)系很難提供有效的結(jié)論。政策議程設(shè)置作為一個(gè)復(fù)雜的程序，存在多元并發(fā)的影響因素，通過定性比較分析法能夠有效提

煉出多案例之間的多元因果關(guān)系。定性比較分析由美國(guó)社會(huì)學(xué)家查爾斯·C·拉金提出，多適用于小樣本和相對(duì)少的變量，更趨向于關(guān)注因果關(guān)系的多樣性，以案例為導(dǎo)向，從案例中獲取和識(shí)別出需要考察的關(guān)鍵變量，被解釋的變量稱為“結(jié)果”，解釋結(jié)果的變量稱為“條件”。[17]定性比較分析主要有三種類型：清晰集定性比較分析法(csQCA)、多值集定性比較分析法(mvQCA)和模糊集定性比較分析法(mvQCA)。本文選取將研究變量二分賦值的清晰集定性比較分析(csQCA)。

2.案例選取

在選取案例時(shí)，需要對(duì)案例的種類和數(shù)量、研究者對(duì)案例的熟悉程度、數(shù)據(jù)的可獲取性等進(jìn)行綜合考量。依據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)本研究共選取2017-2022年間的20個(gè)涉及到社會(huì)保障領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)公共事件，見表1。事件議題的類型涵蓋勞動(dòng)保障、食藥保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、婦女兒童保障和住房保障六個(gè)方面。

表1 涉及社會(huì)保障領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)公共事件

3.變量設(shè)計(jì)與編碼

基于上文的分析模型，本研究選取輿情指標(biāo)、事件議題類型、事件疊加、政策成熟度、執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)、公共輿論作為觸發(fā)政策議程設(shè)置的前因條件，以是否觸發(fā)政策議程設(shè)置為結(jié)果變量進(jìn)行編碼，對(duì)前因條件和結(jié)果變量進(jìn)行二分處理，客觀發(fā)生的“是”編碼為“1”，“否”編碼為“0”。

(1)條件變量賦值。輿情指標(biāo)：反映公共事件受到公眾關(guān)注和討論的程度。輿情指標(biāo)越高，事件的關(guān)注度和影響力越大。對(duì)輿情指標(biāo)的選取學(xué)界目前沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，本文選取的案例多數(shù)來自于微博，因此，以微博熱搜作為衡量輿情的指標(biāo)。微博熱搜是判斷事件重要性和關(guān)注度的有效依據(jù)，體現(xiàn)了一段時(shí)間內(nèi)微博用戶對(duì)特定話題的關(guān)注程度，[18]登上微博熱搜的話題具有更高的輿情指標(biāo)，編碼為1，反之，編碼為0。

事件議題類型：反映事件的基本屬性，以往的案例研究中對(duì)樣本類型的區(qū)分也很常見。[19]本研究側(cè)重對(duì)社會(huì)保障政策的探討，因此，在對(duì)事件議題的分類時(shí)將其分為勞動(dòng)保障、食藥保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、婦女兒童保障和住房保障六個(gè)方面，其中勞動(dòng)保障類型的案例占比最高。借鑒以往的研究經(jīng)驗(yàn)，[20]假設(shè)勞動(dòng)保障類的網(wǎng)絡(luò)公共事件更容易觸發(fā)政策議程設(shè)置，賦值為1，其他五類賦值為0。

事件疊加：反映在一定時(shí)期內(nèi)是否有類似連環(huán)事件發(fā)生。有些事件可以與其他類似事件配合起來影響政策的設(shè)置。本文以事件發(fā)生一年內(nèi)是否有類似事件發(fā)生作為判斷事件疊加的依據(jù)。若一年內(nèi)有同類事件發(fā)生則編碼為1，反之，編碼為0。

政策成熟度：考察事件涉及的領(lǐng)域內(nèi)政策的完善程度。若該領(lǐng)域此前已有相關(guān)政策出臺(tái)，則政策議程設(shè)置的結(jié)果更有可能是對(duì)原有政策的修訂而非出臺(tái)新的政策，在一些政府管理“缺位”的領(lǐng)域，更容易出臺(tái)新的政策。[21]因此，當(dāng)案例所涉及的領(lǐng)域之前有相關(guān)的政策出臺(tái)，意味著該領(lǐng)域政策成熟度高，編碼為1，反之，編碼為0。

執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)：通常情況下，能夠被政策共同體所接受的政策建議往往都需要符合執(zhí)政黨內(nèi)部的價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)。意識(shí)形態(tài)往往很難測(cè)量，但可以通過執(zhí)政黨對(duì)某一事件的公開表態(tài)來反映，即有中央、地方領(lǐng)導(dǎo)干部、各部門新聞發(fā)言人或?qū)＜覍W(xué)者對(duì)某一公共事件公開支持、表態(tài)的言論，編碼為1，若無此情況，編碼為0。

公共輿論：公共輿論逐漸成為政府制定政策時(shí)不容忽視的要素，并且越是具體的訴求越容易被決策者所接受，反之，抽象化的情感訴求更適合用道德規(guī)范而非法律法規(guī)的手段實(shí)現(xiàn)。因此，通過對(duì)公共輿論進(jìn)行文本分析，若出現(xiàn)對(duì)政策修訂、完善、頒布的強(qiáng)烈訴求，編碼為1，反之，編碼為0。

(2)結(jié)果變量賦值。政策議程設(shè)置的結(jié)果包括“成功”和“失敗”兩個(gè)方面，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)公共事件引發(fā)了政府內(nèi)部的關(guān)注，觸發(fā)政策議程設(shè)置并出臺(tái)或修訂相關(guān)政策時(shí)，則認(rèn)定為政策議程設(shè)置成功，賦值為1。相反，當(dāng)沒有相關(guān)政策出臺(tái)時(shí)，則認(rèn)定為失敗，賦值為0。

五、結(jié)果分析

1.單變量必要性檢驗(yàn)

在對(duì)20個(gè)案例進(jìn)行賦值后，運(yùn)用fsQCA3.0軟件對(duì)其進(jìn)行分析，最終，成功觸發(fā)政策議程設(shè)置的案例有14個(gè)，失敗的案例有6個(gè)。遵循集合分析的兩種策略,首先對(duì)單一條件進(jìn)行必要性分析，其次探討前因條件的組態(tài)是否構(gòu)成結(jié)果的必要條件。

單變量必要性檢驗(yàn)是指如果某個(gè)條件的出現(xiàn)總能導(dǎo)致結(jié)果的存在，條件的缺乏會(huì)導(dǎo)致結(jié)果的缺乏，這個(gè)條件就是結(jié)果的必要條件。[22]在QCA中，一致性和覆蓋率是衡量必要條件的重要指標(biāo)。一般來說，一致性分?jǐn)?shù)應(yīng)盡可能地接近1.0(完全一致)，通常認(rèn)為，必要條件一致性的最低分值為0.9，當(dāng)一致性分?jǐn)?shù)達(dá)到0.8則表明條件為結(jié)果的充分條件。覆蓋率作為必要條件的相關(guān)性的指標(biāo)，“僅對(duì)通過一致性檢驗(yàn)的必要條件才有意義”。[23]結(jié)果顯示，見表2，執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)和事件疊加是政策議程設(shè)置成功的必要條件，意味著執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)和事件疊加能夠作為獨(dú)立因素觸發(fā)政策議程設(shè)置。政策成熟度和公共輿論是政策議程設(shè)置成功的充分條件。同時(shí)，必要條件和充分條件的覆蓋率都在0.7以上，表明對(duì)結(jié)果具有較強(qiáng)的解釋力，能夠解釋超過一半的案例。

2.充分條件路徑組合

充分條件路徑組合是探究不同前因條件形成的組合對(duì)結(jié)果的解釋力強(qiáng)弱，需要通過構(gòu)建真值表對(duì)結(jié)果進(jìn)行呈現(xiàn)。借助完善后的真值表進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化分析，生成三種不同的路徑組合，分別是復(fù)雜解、中間解和簡(jiǎn)約解。中間解復(fù)雜度適中，介于復(fù)雜解和簡(jiǎn)約解之間，既包含了所選案例還包含部分重要邏輯余項(xiàng)(1)邏輯余項(xiàng)是指邏輯上存在，但現(xiàn)實(shí)中未觀察到的案例。。因此，選取中間解作為條件路徑組合更為合適。結(jié)果顯示中間解的覆蓋率為0.642857，一致性為0.9，說明中間解的條件組態(tài)能夠解釋大部分選取的案例，見表3，同時(shí)對(duì)大多數(shù)案例的解釋力較強(qiáng)。

表2 成功觸發(fā)政策議程設(shè)置的單變量必要性檢驗(yàn)

表3 政策議程設(shè)置的充分條件路徑組合(中間解)

數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)fsQCA3.0軟件標(biāo)準(zhǔn)分析結(jié)果整理。注：解的覆蓋率是指所有路徑能夠解釋案例的比例；解的一致性是指所有路徑對(duì)案例的解釋強(qiáng)度；原始覆蓋率是指該組合能夠解釋的案例比例；凈覆蓋率是指該組合能夠解釋，且僅能被該組合唯一解釋的案例比例，即不存在其他組合能夠解釋這些案例。

通過對(duì)比中間解與簡(jiǎn)約解，識(shí)別出每個(gè)解的核心條件，在中間解和簡(jiǎn)約解中同時(shí)出現(xiàn)的為核心條件，僅在中間解中出現(xiàn)的為邊緣條件，核心條件對(duì)結(jié)果的影響重大，邊緣條件對(duì)結(jié)果起到輔助貢獻(xiàn)的作用。[24]識(shí)別后的結(jié)果見表4，從組態(tài)呈現(xiàn)的結(jié)果可見，政策議程設(shè)置成功的路徑組合有兩條。

(1)政府主導(dǎo)模式。路徑一的結(jié)果可以解釋為當(dāng)執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)為核心條件，伴隨高的輿情指標(biāo)、類似事件疊加、強(qiáng)烈的公共輿論為邊緣條件時(shí)能夠成功觸發(fā)政策議程設(shè)置。這一路徑的主要特征是政策成熟度的高低不影響最終的結(jié)果，并且執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)在其中發(fā)揮主要作用。因此，將這一組合命名為政府主導(dǎo)模式。當(dāng)輿情指標(biāo)和事件疊加識(shí)別出問題后，在公共輿論的推動(dòng)下，由政府主導(dǎo)推動(dòng)政策的生成，在這一過程中政府主動(dòng)關(guān)注輿情并了解公眾訴求，達(dá)成共識(shí)后出臺(tái)政策解決問題。從數(shù)量上說，這一路徑能夠解釋超過一半的案例。從事件議題的類型上說，幾乎涵蓋了所有類型的社會(huì)保障案例。

表4 政策議程設(shè)置成功的組態(tài)呈現(xiàn)結(jié)果

(2)問題主導(dǎo)模式。路徑二的結(jié)果可以解釋為當(dāng)高的輿情指標(biāo)和類似事件疊加為核心條件，伴隨著考慮事件議題類型、政策成熟度高、符合執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)為邊緣條件時(shí)能夠成功觸發(fā)政策議程設(shè)置。這一路徑的特征是，核心條件都集中在問題流中。因此，也可以將這一組合命名為問題主導(dǎo)模式，即由問題本身觸發(fā)政策議程成功設(shè)置。通常這類問題往往具有較大的社會(huì)關(guān)注度和影響力，當(dāng)解決這些問題既能獲得社會(huì)認(rèn)同，又符合執(zhí)政黨的價(jià)值觀，就能成功觸發(fā)政策議程設(shè)置。從事件議題的類型上說，路徑二的案例均為勞動(dòng)保障類型。

六、結(jié) 論

社會(huì)保障政策是連接政府和公民的紐帶，是推進(jìn)社會(huì)治理的重要工具，也是化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要制度安排。研究發(fā)現(xiàn)，只有那些被決策者關(guān)注的問題，才有可能被提上政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)，而被決策者關(guān)注的問題要么由問題本身的性質(zhì)決定，要么符合決策者的意識(shí)形態(tài)。問題本身的性質(zhì)是通過事件疊加來體現(xiàn)的，有些公共事件可以與其他類似事件配合起來推動(dòng)政策的生成。同時(shí)，政策成熟度和公共輿論也會(huì)對(duì)政策議程設(shè)置產(chǎn)生一定程度的影響，但其發(fā)揮的影響力遜色于執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)和事件疊加，其原因在于公共輿論缺少對(duì)政策的訴求和制度的反思，更多地表現(xiàn)為情緒的宣泄和尋找情感認(rèn)同，或者即便有公眾訴求也因?yàn)殡y以形成統(tǒng)一的意見而各自漂浮，無法引起決策者的重視。

成功觸發(fā)政策議程設(shè)置的路徑有兩條，分別是政府主導(dǎo)模式和問題主導(dǎo)模式，當(dāng)決策者意識(shí)到問題的存在，恰好解決這類問題符合決策者的意識(shí)形態(tài)并且能獲得公眾的接受和支持，那么這類問題便能很快進(jìn)入政策議程設(shè)置。尤其是關(guān)系到醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等保障方面，往往必須由政府主導(dǎo)，社會(huì)協(xié)同、公眾參與才能推動(dòng)政策的出臺(tái)。問題主導(dǎo)模式是由事件本身的性質(zhì)決定，一些具有較大社會(huì)影響力和關(guān)注度的焦點(diǎn)事件，即便沒有一致的公眾訴求也能引起決策者的關(guān)注，通常這類事件都在某種程度上危害了社會(huì)公平、正義和正常的社會(huì)秩序，進(jìn)而引起廣泛的社會(huì)關(guān)注。一項(xiàng)社會(huì)保障政策的出臺(tái)往往面臨著復(fù)雜的因素和形勢(shì)，究竟哪些問題是需要首要解決的，對(duì)公共輿論的關(guān)注是發(fā)現(xiàn)問題的一個(gè)方面，另一方面也要通過不斷地考察調(diào)研，總結(jié)問題，提出解決方案，釋放決策氣球，對(duì)民意進(jìn)行試探，減少政策變遷帶來的社會(huì)震蕩和負(fù)面效應(yīng)。