管靖
(廣州地鐵設(shè)計研究院股份有限公司,廣東 廣州 510000)
近年來,在中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展及都市圈一體化發(fā)展的要求下,加快發(fā)展市域(郊)鐵路的呼聲越來越高,旨在構(gòu)建都市圈公共交通體系的基本骨架,國家及地方先后出臺了多個促進市域(郊)鐵路發(fā)展的政策及規(guī)范標準。實際上,目前市域(郊)鐵路的定義內(nèi)涵尚存在爭議,建設(shè)標準尚未形成統(tǒng)一的認識,且運營效果不佳。本文通過解讀有關(guān)政策及標準規(guī)范,梳理市域(郊)鐵路的功能定位及定義,分析市域(郊)鐵路的建設(shè)必要性,結(jié)合有關(guān)城市經(jīng)驗,總結(jié)新建市域(郊)鐵路的報建路徑。
關(guān)于市域(郊)鐵路的概念,國家有關(guān)政策文件、地方及有關(guān)團體發(fā)布的相關(guān)標準、規(guī)范均有所提及。
該規(guī)范定義市域(郊)鐵路是城市綜合交通體系的重要組成,具備公交化運營、運量大及快速便捷的特點,服務(wù)范圍為都市圈中心城市區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團或各城鎮(zhèn)組團之間提供快速聯(lián)系。市域(郊)鐵路應(yīng)具備通勤客流、方便快捷的功能定位,且滿足1h 的時空目標需求。
該文件定義市域(郊)鐵路具備通勤化、速度快、運量大的功能定位,服務(wù)范圍為城市中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團或各城鎮(zhèn)組團之間提供快速聯(lián)系。市域(郊)鐵路主要布局在都市圈中心城市,重點滿足1h通勤圈快速通達的出行需求。
該文件定義市域(郊)鐵路具備快速度、大運量、公交化運輸服務(wù)的功能定位,服務(wù)范圍為城市中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團之間提供快速聯(lián)系。布局市域(郊)鐵路的中心城市具備經(jīng)濟發(fā)達、人口密集的特征,聯(lián)通城區(qū)與郊區(qū)及周邊城鎮(zhèn)組團,運營組織方案一般采用靈活編組,列車間隔時間短、開行密度大,重點滿足1h 通勤圈快速通達的出行需求。
從以上設(shè)計規(guī)范及政策文件對市域(郊)鐵路的定義及功能定位來看,正確解讀市域(郊)鐵路的核心是對市域軌道交通需求有時間和空間上的清晰認識,空間上是連接城市中心區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團,時間上是實現(xiàn)公交化運營且滿足1h 的時空目標要求。
實際上,在市域?qū)用娴能壍澜煌ㄟ€有其他提法,如市域軌道交通快線(簡稱“軌道快線”),市域(郊)鐵路和軌道快線在服務(wù)范圍、功能特征等方面具備一致性,但兩者的定義及功能定位尚未形成統(tǒng)一的認識。國家發(fā)展改革委和國家鐵路局在發(fā)布的有關(guān)文件及標準規(guī)范中多用市域(郊)鐵路這一概念,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部系統(tǒng)則多用軌道快線的表述。116 號文指出,對符合市域(郊)鐵路功能定位和技術(shù)標準相關(guān)要求的市域快軌、市域快線、市域鐵路等,統(tǒng)籌納入市域(郊)鐵路規(guī)劃管理。市域(郊)鐵路如圖1所示。
圖1 市域(郊)鐵路
現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路是城鎮(zhèn)化發(fā)展,而推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)是城市群,通過加強中心城市輻射帶動功能,使得城市群各城市間、各組團間的聯(lián)系更加密切。
從功能定位、服務(wù)屬性及技術(shù)特性等方面看,城市軌道交通與城際鐵路均難以滿足中心城市與周邊城鎮(zhèn)組團的快速聯(lián)系,具備公交化運營、運量大、速度快等特征的市域(郊)鐵路可以有效引導(dǎo)和支撐城市發(fā)展。
我國正從工業(yè)化向后工業(yè)化社會過渡,結(jié)合典型大城市發(fā)展特征,城市空間結(jié)構(gòu)正由單中心向多中心方向演化。市域(郊)鐵路服務(wù)客流具有同城、通勤的特征,具備便捷乘客出行、旅行時間短的競爭優(yōu)勢。國外的經(jīng)驗也表明,主城和衛(wèi)星城之間“1h 通達時間”具有較強的吸引力和競爭力。城市空間結(jié)構(gòu)演化示意圖如圖2所示。
圖2 城市空間結(jié)構(gòu)演化示意圖
《交通強國建設(shè)綱要》提出培育充滿活力的市域(郊)鐵路市場;《關(guān)于促進市域(郊)鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕1173 號)提出至2020年相關(guān)大城市基本形成市域(郊)鐵路骨干線網(wǎng),構(gòu)建核心區(qū)至周邊主要區(qū)域的1h 通勤圈;《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》(發(fā)改規(guī)劃[2019]328 號)提出推動干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”,將市域(郊)鐵路運營納入城市公共交通系統(tǒng)。
通過調(diào)研南京、廣州、無錫、蘇州、溫州等城市新建市域(郊)鐵路報批案例,結(jié)合相關(guān)政策文件要求,新建市域(郊)鐵路的審批方式主要包括四類:
一是納入城際網(wǎng)規(guī)劃進行審批。將線路納入城際近期建設(shè)項目庫,由國家發(fā)展和改革委員會批復(fù)后,省發(fā)展和改革委員會依據(jù)批復(fù)的建設(shè)規(guī)劃進行工程可行性研究審批。例如,南京部分市域線納入江蘇省沿江城市群城際軌道網(wǎng)進行批復(fù)。
二是納入城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃。由市發(fā)展和改革委員會上報省發(fā)展和改革委員會城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃;省發(fā)展和改革委員會聯(lián)合省住建廳、自然資源廳組織初審和會簽后,上報國家發(fā)展和改革委員會;并由國家發(fā)展和改革委員會組織建設(shè)規(guī)劃評審,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會簽后進行審批。例如,蘇州S1線納入蘇州城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃進行批復(fù)。
三是單獨編制市域(郊)鐵路建設(shè)規(guī)劃。由市發(fā)展和改革委員會上報省發(fā)展和改革委員會市域(郊)鐵路建設(shè)規(guī)劃;省發(fā)展和改革委員會組織初審后,上報國家發(fā)展和改革委員會;國家發(fā)展和改革委員會組織建設(shè)規(guī)劃評審后進行批復(fù);省發(fā)展和改革委員會依據(jù)批復(fù)后的建設(shè)規(guī)劃進行項目工程可行性研究審批。目前,僅溫州的市域(郊)鐵路建設(shè)規(guī)劃獲得批復(fù)。
四是納入國家級規(guī)劃。將項目納入國家級規(guī)劃,由國家相關(guān)部門發(fā)布后,組織編制項目建議書或可研;由省發(fā)展和改革委員會依據(jù)發(fā)布的規(guī)劃組織評審并批復(fù)。例如,《長江三角洲地區(qū)多層次軌道交通規(guī)劃》將多條市域(郊)鐵路納入近期建設(shè)項目庫。
新建市域(郊)軌道交通的報批可總結(jié)為以下三個階段工作:
第一階段:地方(省/市)編制相關(guān)上位規(guī)劃。
第二階段:地方編制建設(shè)規(guī)劃上報國務(wù)院相關(guān)部門審批。據(jù)統(tǒng)計,建設(shè)規(guī)劃報批包括納入國家級相關(guān)規(guī)劃、納入省級城際鐵路規(guī)劃、納入市級城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃、單獨編制市級市域鐵路或軌道交通建設(shè)規(guī)劃等四種類型。
第三階段:由省級發(fā)展和改革委員會委依據(jù)國家的批復(fù)進行工可立項審批。
新建市(域)郊軌道交通審批路徑示意圖,如圖3所示。
圖3 新建市(域)郊軌道交通審批路徑示意圖
市域(郊)鐵路可以有效支撐大規(guī)模城市空間的擴展,快速銜接城市中心區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團,實現(xiàn)公交化運營及1h 的時空目標要求。從歷年國家及地方發(fā)布的政策文件看,市域(郊)鐵路將逐漸成為軌道項目建設(shè)的重點和熱點。從項目報建路徑看,不宜單獨進行市域(郊)鐵路規(guī)劃,應(yīng)從多網(wǎng)融合角度構(gòu)建市域(郊)鐵路層次及進行項目選擇。各地應(yīng)重點關(guān)注國家或省級層面編制的相關(guān)規(guī)劃,在無相關(guān)規(guī)劃時機的情況下,可通過納入城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃進行報批。