新常態(tài)下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的難點(diǎn)和重點(diǎn)研究

金 磊

（遵義市生態(tài)環(huán)境局桐梓分局，貴州 遵義 563200）

1 新常態(tài)背景分析

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)環(huán)境中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了新的特點(diǎn)與新變化，環(huán)境資源、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、生產(chǎn)要素的相對(duì)優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)組織方式與生產(chǎn)能力、投資需求、消費(fèi)需求都給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)約束，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的分工活動(dòng)呈現(xiàn)出復(fù)雜化的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將更加合理化。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的主要特點(diǎn)為發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)向、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到深度調(diào)整、發(fā)展方式得到轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)中高速增長(zhǎng)。新常態(tài)給環(huán)境保護(hù)工作也帶來(lái)了重大影響。首先環(huán)境質(zhì)量改善工作得到了人們的普遍關(guān)注，既要“金山銀山”，也要“綠水青山”；過(guò)去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作需要消耗大量的資源能源，污染排放量大，而當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多地依靠創(chuàng)新技術(shù)，第三產(chǎn)業(yè)對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)逐漸加大，環(huán)境保護(hù)水平得以提升，能源需求呈現(xiàn)出低碳化、低增量以及低增速的發(fā)展特點(diǎn)；環(huán)保融資、投資機(jī)制創(chuàng)新工作順利實(shí)施，環(huán)保產(chǎn)業(yè)獲得了更好的生存發(fā)展條件，綠色經(jīng)濟(jì)不斷繁榮發(fā)展。但是相對(duì)地，由于一些企業(yè)在當(dāng)下的環(huán)保政策下，經(jīng)濟(jì)效益受到影響，污染治理決心有所動(dòng)搖，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)察工作難度加大。

2 新常態(tài)下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的創(chuàng)新舉措

2.1 工作方法上的創(chuàng)新

通過(guò)推行新的督政機(jī)制來(lái)促進(jìn)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作水平有效提升，監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)在國(guó)務(wù)院的授權(quán)下，可對(duì)地方政府的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行約談，以此來(lái)督促地方政府加大對(duì)環(huán)保工作方案的重視程度。通過(guò)建設(shè)新的區(qū)域協(xié)調(diào)工作機(jī)制來(lái)強(qiáng)化監(jiān)察執(zhí)法力度，實(shí)現(xiàn)交叉執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法目標(biāo)，形成區(qū)域合力，更好地應(yīng)對(duì)整體性的生態(tài)破壞與環(huán)境污染問(wèn)題。通過(guò)構(gòu)建聯(lián)動(dòng)式執(zhí)法機(jī)制，使司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)形成在處理環(huán)境違規(guī)事件時(shí)形成合力，做好刑事處罰與行政處罰的銜接，強(qiáng)化懲治效果。環(huán)境監(jiān)察部門(mén)對(duì)生產(chǎn)單位以及個(gè)人進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，可能會(huì)面對(duì)一些暴力抗法的狀況，公安機(jī)關(guān)參與執(zhí)法活動(dòng)后，可對(duì)這種不良情況形成抑制作用；公安機(jī)關(guān)在開(kāi)展偵查工作時(shí)，環(huán)境監(jiān)察部門(mén)也可參與其中，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)取證，對(duì)污染現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)測(cè)，分析污染造成的損失；檢察機(jī)關(guān)則可及時(shí)起訴以及批捕環(huán)境違法事件嫌疑人，法院可借助行政訴訟或者公益訴訟在追究排污單位的責(zé)任時(shí)發(fā)揮作用。

2.2 工作制度上的創(chuàng)新

環(huán)境保護(hù)法等法規(guī)制度給環(huán)境監(jiān)察部門(mén)的執(zhí)法行為提供了依據(jù)，真正實(shí)現(xiàn)有法可依，同時(shí)賦予監(jiān)察部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)，保障其執(zhí)法的權(quán)威性與獨(dú)立性；法規(guī)制度明確了環(huán)境監(jiān)察部門(mén)的執(zhí)法方向，同時(shí)也賦予其必要的執(zhí)法工具，包括強(qiáng)制公開(kāi)信息、停產(chǎn)整治、限制生產(chǎn)、扣押與查封等手段，以此使環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的行政處罰體系更加完整；法規(guī)制度對(duì)地方政府也提出了要求，政府需要對(duì)屬地責(zé)任進(jìn)行承擔(dān)，督促政府主動(dòng)采取措施提升行政區(qū)域范圍的環(huán)境質(zhì)量水平，以此解決當(dāng)前的政府責(zé)任缺位問(wèn)題，同時(shí)實(shí)施黨政同責(zé)以及一崗雙責(zé)的責(zé)任分配機(jī)制，促使地方政府在環(huán)保工作中更加科學(xué)地進(jìn)行決策；法規(guī)制度針對(duì)當(dāng)前的環(huán)保監(jiān)察部門(mén)以及地方政府存在執(zhí)法問(wèn)題，增加了問(wèn)責(zé)方式，進(jìn)一步確定問(wèn)責(zé)實(shí)施條件以及具體的處罰方式，增強(qiáng)了問(wèn)責(zé)的實(shí)際操作性與執(zhí)行性。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法管理制度見(jiàn)圖1。

圖1 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法管理制度

3 新常態(tài)下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法面對(duì)的工作難點(diǎn)

3.1 工作體制的問(wèn)題

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法首先要正確認(rèn)識(shí)與其他部門(mén)分工負(fù)責(zé)、統(tǒng)一管理監(jiān)督兩項(xiàng)機(jī)制的關(guān)系，從而解決當(dāng)前執(zhí)法中存在的職能交疊、權(quán)責(zé)不明晰的工作難點(diǎn)。環(huán)保監(jiān)督管理體系涵蓋橫向與縱向兩個(gè)層級(jí)，但是工作核心較為模糊，在協(xié)調(diào)、管理以及監(jiān)督中搖擺。在縱向監(jiān)管體系中，環(huán)保機(jī)關(guān)對(duì)于下級(jí)單位的監(jiān)督能力有待增強(qiáng)，同時(shí)缺乏監(jiān)督意識(shí)，主要是因?yàn)榈胤秸莆杖耸聶?quán)與財(cái)權(quán)，導(dǎo)致環(huán)保機(jī)關(guān)很難有效在監(jiān)督管理工作中發(fā)揮出監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)的作用；在橫向監(jiān)管體系中，環(huán)境檢查等環(huán)保工作部門(mén)和其他主管工作部門(mén)在職能上存在相互交疊的情況，在沒(méi)有高效的溝通機(jī)制的前提下，很難開(kāi)展統(tǒng)一監(jiān)管工作，監(jiān)督管理體系的應(yīng)用效果達(dá)不到預(yù)期。

3.2 工作機(jī)制的問(wèn)題

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)面對(duì)的工作機(jī)制難題主要是根據(jù)當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型需求，探求強(qiáng)化執(zhí)法意識(shí)與增強(qiáng)執(zhí)法能力的方法。盡管環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法制度法規(guī)內(nèi)容在不斷調(diào)整下，形成了更強(qiáng)的科學(xué)性，但是基層監(jiān)察執(zhí)法單位在實(shí)際執(zhí)法環(huán)節(jié)中還存在一些問(wèn)題?；鶎颖O(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍業(yè)務(wù)水平參差不齊，年齡結(jié)構(gòu)不合理，執(zhí)法人員對(duì)于新法規(guī)的學(xué)習(xí)不到位，缺乏充足的經(jīng)費(fèi)，技術(shù)水平低下。

3.3 工作模式的問(wèn)題

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作面對(duì)的主要模式難題為增強(qiáng)社會(huì)組織、公眾、企業(yè)與政府等不同主體之間的協(xié)作關(guān)系。環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)社會(huì)性的工作，不能只依靠政府進(jìn)行管控與約束，無(wú)論是公眾、社會(huì)組織，還是企業(yè)，所有的社會(huì)成員都應(yīng)當(dāng)參與其中，貢獻(xiàn)力量。我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)工作主體為政府，監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)通過(guò)調(diào)查、檢查等工作找出生產(chǎn)單位的違規(guī)情況，按照規(guī)定進(jìn)行處理，企業(yè)在環(huán)境保護(hù)工作中處于相對(duì)被動(dòng)的位置，在環(huán)境保護(hù)方面欠缺規(guī)劃與自主管理能力。

3.4 工作方法的問(wèn)題

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)面對(duì)的工作方法上的難題是既要確保執(zhí)法行為得到約束與規(guī)范，同時(shí)還要有效懲治各種環(huán)境違規(guī)行為。尤其是制度內(nèi)容更新后，監(jiān)察執(zhí)法人員擁有了更多新的權(quán)力，在現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)的基礎(chǔ)上，還可針對(duì)違規(guī)企業(yè)實(shí)施停產(chǎn)整治、扣押設(shè)備、查封等措施，權(quán)力范圍擴(kuò)大后，容易出現(xiàn)濫用權(quán)力的不良情況。因此環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)既要強(qiáng)化執(zhí)法力度，同時(shí)還必須要對(duì)人員實(shí)際的執(zhí)法行為進(jìn)行約束。

4 新常態(tài)下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的重點(diǎn)內(nèi)容

4.1 健全制度體系

針對(duì)法規(guī)制度中的問(wèn)題，需要對(duì)制度要求與法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化與補(bǔ)充，以此給監(jiān)察執(zhí)法人員提供科學(xué)具體的參考依據(jù)，應(yīng)從外延與內(nèi)涵兩個(gè)角度對(duì)制度中的重點(diǎn)概念進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明，如“保護(hù)優(yōu)先”“按日計(jì)罰”“統(tǒng)一監(jiān)督管理”等概念，減輕制度規(guī)定的模糊性，對(duì)執(zhí)法人員、環(huán)保職能機(jī)構(gòu)以及政府在環(huán)保工作中的職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)形成標(biāo)準(zhǔn)化程序，為環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法等工作指明實(shí)施方向。以環(huán)境保護(hù)法為基準(zhǔn)，制定并實(shí)施環(huán)境監(jiān)測(cè)、排污許可、環(huán)境評(píng)價(jià)、防治污染、保護(hù)土壤等方面的法規(guī)制度。

4.2 完善執(zhí)法系統(tǒng)

針對(duì)監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)中的不足，應(yīng)提供公眾、社會(huì)組織、生產(chǎn)單位以及政府進(jìn)行協(xié)作的平臺(tái)，轉(zhuǎn)變監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)，構(gòu)建網(wǎng)格化的執(zhí)法管理體系。上級(jí)與下級(jí)環(huán)保監(jiān)察部門(mén)，環(huán)保監(jiān)察部門(mén)與政府，上級(jí)政府與下級(jí)政府等具有垂直關(guān)系的各個(gè)主體要保持明確的指導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，充分借助地方政府的力量來(lái)落實(shí)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作，消除執(zhí)法過(guò)程中的阻力因素。從水平關(guān)系的角度切入，應(yīng)當(dāng)明確各個(gè)行政部門(mén)職責(zé)權(quán)限，理論部門(mén)間的關(guān)系，以此形成合力來(lái)支持環(huán)境保護(hù)工作。對(duì)于企業(yè)則要采用契約模式、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等措施，激發(fā)企業(yè)在環(huán)保工作中的能動(dòng)性，主動(dòng)地更新改造設(shè)備，轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境友好型企業(yè)。公眾與社會(huì)組織等第三方力量可以行使監(jiān)督檢舉權(quán)或者進(jìn)行公益訴訟，揭發(fā)違規(guī)企業(yè)，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)全社會(huì)的動(dòng)員，強(qiáng)化環(huán)境治理能力。

4.3 建立溝通機(jī)制

通過(guò)建立暢通的溝通機(jī)制可以加強(qiáng)環(huán)境司法與行政執(zhí)法之間的聯(lián)系，同時(shí)還要在法院、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)以及環(huán)保部門(mén)等主體之間建立共同機(jī)制，針對(duì)重大環(huán)保違法案件采取會(huì)商督辦模式，生態(tài)環(huán)境部門(mén)可協(xié)助公安機(jī)關(guān)采集證據(jù)，各個(gè)機(jī)關(guān)與部門(mén)之間還可開(kāi)設(shè)聯(lián)席會(huì)議。在溝通機(jī)制的基礎(chǔ)上，可對(duì)聯(lián)合調(diào)查以及移送案件的工程程序進(jìn)行調(diào)整，簡(jiǎn)化中間環(huán)節(jié)，提升工作效率，滿足部門(mén)之間的信息共享需求。

4.4 創(chuàng)新執(zhí)法手段

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法的工作原則，通過(guò)實(shí)際行動(dòng)來(lái)捍衛(wèi)環(huán)境執(zhí)法威嚴(yán)性，更新執(zhí)法思想，創(chuàng)新執(zhí)法方式，改變執(zhí)法手段單一化的現(xiàn)狀。部門(mén)在開(kāi)展監(jiān)察執(zhí)法工作時(shí)，應(yīng)通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查等方法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)單位存在的超標(biāo)排放、漏排以及偷排行為，督促企業(yè)升級(jí)生產(chǎn)設(shè)施，更新生產(chǎn)系統(tǒng)，增加污染物處理環(huán)節(jié)，確保廢水等污染物達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)，以免加重水污染與土壤污染。采取經(jīng)濟(jì)處罰措施能夠提高生產(chǎn)單位的違規(guī)成本，監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)可綜合運(yùn)用“責(zé)令關(guān)閉、停業(yè)”“停產(chǎn)整頓”“限制生產(chǎn)”等多種措施，應(yīng)對(duì)不同的違規(guī)情況，強(qiáng)化違規(guī)懲治效果。環(huán)境監(jiān)察部門(mén)的執(zhí)法目的并未只是處罰，而是約束、規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)行為，傳播環(huán)保理念，解決環(huán)境污染問(wèn)題，提高環(huán)境質(zhì)量；所以在處罰的基礎(chǔ)上，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)還可靈活運(yùn)用資源稅、碳匯交易、激勵(lì)措施、有償運(yùn)用排污權(quán)等新型措施，強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)保意識(shí)，督促企業(yè)提高環(huán)保效益，避免出現(xiàn)違反環(huán)保相關(guān)法規(guī)的情況，同時(shí)也可借助上述措施，行使事前監(jiān)察的職能，強(qiáng)化環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

4.5 建設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)應(yīng)結(jié)合當(dāng)前的新常態(tài)背景，加大執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)力度，基層監(jiān)察執(zhí)法單位更要重視執(zhí)法人員培養(yǎng)工作，通過(guò)向社會(huì)招收專業(yè)化人才來(lái)解決隊(duì)伍當(dāng)前存在的年齡結(jié)構(gòu)不合理、執(zhí)法專業(yè)性過(guò)差等問(wèn)題，根據(jù)監(jiān)察執(zhí)法需求配備足夠的人員。為了提升工作人員的執(zhí)法水平，應(yīng)定期展開(kāi)培訓(xùn)工作，現(xiàn)代企業(yè)的技術(shù)力量不斷加強(qiáng)，引入更多高新設(shè)備，提高生產(chǎn)效益，若執(zhí)法人員不及時(shí)更新知識(shí)儲(chǔ)備，對(duì)于新的設(shè)備與生產(chǎn)體系了解不到位，很難在現(xiàn)場(chǎng)檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。所以執(zhí)法人員應(yīng)樹(shù)立學(xué)習(xí)意識(shí)，在監(jiān)察執(zhí)法實(shí)踐過(guò)程中，積累執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，保障執(zhí)法行為的專業(yè)性；監(jiān)察執(zhí)法單位還應(yīng)定期開(kāi)展思想教育工作，提高執(zhí)法人員的思想覺(jué)悟，預(yù)防濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等不良執(zhí)法現(xiàn)象。

4.6 提高群眾參與度

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法單位可建設(shè)與完善網(wǎng)格化監(jiān)察模式，依靠群眾的力量來(lái)彌補(bǔ)監(jiān)察執(zhí)法工作的漏洞，實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)單位的全方位監(jiān)察。部門(mén)可借助包括新媒體在內(nèi)的多種平臺(tái)對(duì)環(huán)保理念進(jìn)行宣傳，使群眾認(rèn)識(shí)到自身在環(huán)保事業(yè)中的重要性，自覺(jué)主動(dòng)地參與環(huán)境保護(hù)工作，具體可利用短視頻軟件或者微信公眾號(hào)推送與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的內(nèi)容，如科普知識(shí)、法律規(guī)定、政策制度等，動(dòng)員群眾形成綠色消費(fèi)理念，采用低碳生活方式。在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)群眾在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染現(xiàn)象后，積極舉報(bào)與投訴，監(jiān)察部門(mén)可為群眾開(kāi)設(shè)環(huán)保網(wǎng)絡(luò)信箱、環(huán)保專線，使群眾隨時(shí)隨地對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行監(jiān)督。

4.7 引導(dǎo)企業(yè)樹(shù)立綠色生產(chǎn)理念

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法要全面落實(shí)事前、事中以及事后監(jiān)察工作，尤其是事前監(jiān)察，通過(guò)事前監(jiān)察來(lái)為企業(yè)傳遞預(yù)警信息，杜絕環(huán)境違規(guī)行為的發(fā)生，切實(shí)實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的工作目標(biāo)。監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)之間的聯(lián)系，首先可為企業(yè)提供環(huán)保政策或者法規(guī)信息咨詢服務(wù)，聯(lián)合行業(yè)協(xié)會(huì)向企業(yè)傳播先進(jìn)的生產(chǎn)理念與技術(shù)手段，促使企業(yè)減少污染物的排放量。面對(duì)在環(huán)保事業(yè)中做出重大貢獻(xiàn)的環(huán)境友好型企業(yè)，政府可對(duì)其進(jìn)行表彰與獎(jiǎng)勵(lì)，樹(shù)立行業(yè)典型，以此發(fā)揮出榜樣的作用，激勵(lì)其他企業(yè)強(qiáng)化環(huán)保意識(shí)，積極轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)理念，增強(qiáng)科技創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)察與自我規(guī)范。

4.8 更新環(huán)境監(jiān)察技術(shù)手段

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)應(yīng)增加技術(shù)性投入，引入更多先進(jìn)的監(jiān)察技術(shù)手段，無(wú)人機(jī)在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的前期調(diào)查工作中有良好的使用效果，有的企業(yè)在沿河、沿江與高空等區(qū)域進(jìn)行違法排污，很難進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)取證，在這種情況下，可啟動(dòng)無(wú)人機(jī)，利用這一設(shè)備的航拍功能來(lái)輔助監(jiān)察執(zhí)法工作，相比傳統(tǒng)的執(zhí)法手段，無(wú)人機(jī)具有更好的時(shí)效性，可根據(jù)執(zhí)法需求，隨時(shí)進(jìn)行使用，不會(huì)受到人為因素的干擾，可拍攝到分辨率極高的照片，為執(zhí)法工作提供精準(zhǔn)可靠的證據(jù)，相比衛(wèi)星遙感技術(shù)，更具有優(yōu)勢(shì)。監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)應(yīng)更新執(zhí)法人員使用的執(zhí)法工具，以此為執(zhí)法工作提供技術(shù)保障，同時(shí)還要及時(shí)對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)，使其能夠快速掌握新執(zhí)法技術(shù)的使用方法，將其應(yīng)用到監(jiān)察執(zhí)法工作中。

5 結(jié)論

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整工作理念與工作方法，面對(duì)新常態(tài)下的環(huán)境保護(hù)工作形勢(shì)，應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)把握?qǐng)?zhí)法中的難點(diǎn)問(wèn)題，通過(guò)完善法規(guī)制度、創(chuàng)新執(zhí)法手段、提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平等有效措施，進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)察執(zhí)法流程，保障執(zhí)法實(shí)效性，以此來(lái)切實(shí)監(jiān)督企業(yè)降低污染物的排放量，促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。