權(quán)利實(shí)體與聯(lián)結(jié)程序：高?！笆跈?quán)”邏輯的二元結(jié)構(gòu)

翟 翌，范 奇

(1.重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400045；2.西南大學(xué) 教師教育學(xué)院、師德師風(fēng)建設(shè)基地，重慶 400715)

一、高校所授之“權(quán)”的解釋與應(yīng)用困境

2020年7月，《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見(jiàn)》印發(fā)，指出加強(qiáng)高等學(xué)校(以下簡(jiǎn)稱(chēng)高校)法治工作建設(shè)是規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)學(xué)校權(quán)益、保障成員權(quán)利救濟(jì)通暢的重要舉措[1]。明晰高校的法律主體地位是法治工作建設(shè)的前提要件。1999年發(fā)生的“田永訴北京科技大學(xué)頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“田永案”)改寫(xiě)了我國(guó)高校公法地位史。在此之前，依據(jù)《中華人民共和國(guó)高等教育法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《高等教育法》)第30條，高校的法律屬性主要表現(xiàn)為民事法人主體；在此之后，法院依據(jù)1989年的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》)第25條第4款(1)1989年《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告?！?014年《行政訴訟法》修正將此條吸納進(jìn)總則部分，第2條第2款規(guī)定：“前款所稱(chēng)行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為?！狈?、法規(guī)授權(quán)的組織擴(kuò)展為法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。，明確了高校的“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”地位，因而具備行政主體資格。我國(guó)的行政主體主要有兩類(lèi)：行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織(以下簡(jiǎn)稱(chēng)授權(quán)組織)[2]，這構(gòu)成行政訴訟的適格被告類(lèi)型。高校不是行政機(jī)關(guān)，要成為行政訴訟適格被告只能是授權(quán)組織?！疤镉腊浮敝蟹ü偌词遣捎眠@樣的思路解決了高校的適格被告問(wèn)題。

然而，法官將高校視為一類(lèi)授權(quán)組織僅僅是一種權(quán)宜之計(jì)，對(duì)“為什么要授權(quán)、在何種情況下授權(quán)、對(duì)誰(shuí)授權(quán)等基本理論問(wèn)題”，及可能引發(fā)的后果并未充分考量[3]。一般認(rèn)為，行政法上的“授權(quán)”指狹義層面的行政授權(quán)，而不包括立法授權(quán)，是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定將自身的行政權(quán)力轉(zhuǎn)移到其他組織的行為[4]。其內(nèi)在邏輯是，一個(gè)行政機(jī)構(gòu)將其職權(quán)適當(dāng)剝離歸由另一個(gè)非行政機(jī)關(guān)的組織進(jìn)行相同效果的管理[5]。但在高校行政訴訟領(lǐng)域，此邏輯會(huì)發(fā)生解釋困境：若要為高校成員提供司法救濟(jì)，則需將高校行為認(rèn)定為經(jīng)授權(quán)的行政職權(quán)行為，在高校類(lèi)行政訴訟受案范圍持續(xù)擴(kuò)大、案件增長(zhǎng)的情況下，行政權(quán)將在高校內(nèi)部不斷擴(kuò)展，直至行政權(quán)完全占據(jù)高校民事法人的“自主權(quán)利”空間，高校也將被行政機(jī)關(guān)同化。例如，朱芒教授以十多年來(lái)的行政訴訟案例為主線(xiàn)，對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了梳理論證，“田永案”作為起點(diǎn)將高校行為性質(zhì)“一分為二”，包括內(nèi)部自主行為和外部授權(quán)行為；到“褚玥訴天津師范大學(xué)不授予學(xué)士學(xué)位案”(2)參見(jiàn)“褚玥訴天津師范大學(xué)不授予學(xué)士學(xué)位案”，天津市高級(jí)人民法院(2004)高行終字第(44)號(hào)行政判決書(shū)。中，這種“二分法”發(fā)生變化，法官?gòu)膬?nèi)部視角將高校自主行為視為一種不違反國(guó)家法的權(quán)力行為；而到“武華玉訴華中農(nóng)業(yè)大學(xué)教育行政行為案”(3)參見(jiàn)“武華玉訴華中農(nóng)業(yè)大學(xué)教育行政行為案”，中國(guó)行政審判指導(dǎo)案例(第一卷)第9號(hào)案例。中，法官引入“上位法”與“裁量權(quán)”概念，進(jìn)一步把高校內(nèi)部自主行為視為國(guó)家“下位法”中的一種裁量行為，由此前述的“二分法”變成了“一分法”，高校自主行為被國(guó)家授權(quán)行為整體“征收”[6]。

這種困境延伸至實(shí)踐后的一個(gè)典型表現(xiàn)是，理論與實(shí)務(wù)界對(duì)高校學(xué)位授予行為的法律性質(zhì)以及自主性空間存在分歧。以學(xué)位頒發(fā)授權(quán)為例(4)《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《學(xué)位條例》)第8條第1款規(guī)定：“學(xué)士學(xué)位，由國(guó)務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校授予；碩士學(xué)位、博士學(xué)位，由國(guó)務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)授予。”，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，博士學(xué)位授予需要嚴(yán)格依法進(jìn)行，在畢業(yè)論文之外創(chuàng)設(shè)學(xué)位論文發(fā)表要件并非合法[7]；但另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，創(chuàng)設(shè)學(xué)位論文發(fā)表要件是高校作為學(xué)術(shù)主體的固有權(quán)利[8]。前一種觀點(diǎn)是傳統(tǒng)行政授權(quán)邏輯推導(dǎo)的結(jié)果，但并不符合高校發(fā)展規(guī)律；而后一種觀點(diǎn)雖具有一定的正當(dāng)性，但合法性論證不足。問(wèn)題的焦點(diǎn)便落在如何理解高校所授予之“權(quán)”上。主要有兩種學(xué)說(shuō)：一是“法律確認(rèn)說(shuō)”，認(rèn)為“國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)所謂的‘授權(quán)’最多不過(guò)是對(duì)某一機(jī)構(gòu)是否具有授予學(xué)位的資格的一種‘確認(rèn)’或‘許可’而已”[9]?；蛘哒J(rèn)為國(guó)務(wù)院的授權(quán)“不一定解釋為法律法規(guī)授權(quán)，根據(jù)學(xué)位的本質(zhì)和內(nèi)涵，也可以理解為對(duì)高校辦學(xué)水平和學(xué)位質(zhì)量的認(rèn)可”[10]。二是“天賦權(quán)利說(shuō)”，認(rèn)為“高校學(xué)位授予權(quán)既不是來(lái)自于法律法規(guī)規(guī)定，也不是源自國(guó)家授權(quán)，而是高校作為社會(huì)組織從誕生之時(shí)起就應(yīng)享有的權(quán)利，為高校本身所固有，法律法規(guī)規(guī)定只不過(guò)是對(duì)高校固有權(quán)利的事實(shí)確認(rèn)而已”[11]?？v觀兩種學(xué)說(shuō)各有千秋，但都側(cè)重從法原理層面表明立場(chǎng)，未能從實(shí)證法角度進(jìn)行細(xì)致論證，導(dǎo)致合法性依據(jù)和說(shuō)服力不足，有脫離行政訴訟法中“授權(quán)組織”解釋框架引發(fā)行政訴訟被告制度完全重構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，在高校被確立為“授權(quán)組織”之初即有學(xué)者看到，傳統(tǒng)授權(quán)理論與高校自主性發(fā)展需求之間存在張力，試圖用域外的“公務(wù)法人”理論來(lái)化解[12]，并獲得了一些學(xué)者的認(rèn)同[13]。但是，“公務(wù)法人”理論是一種域外理論，不僅脫離了目前的實(shí)證法(授權(quán)組織)框架，還存在與本土話(huà)語(yǔ)相抵牾的可能。

鑒于此，本文吸收“法律確認(rèn)說(shuō)”和“天賦權(quán)利說(shuō)”在化解高校傳統(tǒng)授權(quán)困境方面的合理因子，從2014年《行政訴訟法》第2條以及2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行訴法解釋》)第24條(授權(quán)規(guī)范)入手，通過(guò)對(duì)第24條第1款與第3款為何分類(lèi)背后原因的挖掘，得出所授之“權(quán)”差異性的規(guī)范基礎(chǔ)，進(jìn)而論證所授之“權(quán)”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上挖掘高校行政訴訟被告的“程序要素”意涵，推導(dǎo)出授權(quán)機(jī)制內(nèi)含“權(quán)利要素”和“程序要素”雙層法治結(jié)構(gòu)，為高校授權(quán)提供一種符合大學(xué)自主性發(fā)展規(guī)律的法釋義框架，助力高等教育管理乃至整個(gè)公共行政管理領(lǐng)域“放管服”改革的有序推進(jìn)。

二、高校所授之“權(quán)”的規(guī)范依據(jù)與組織基礎(chǔ)

“實(shí)證法”是法律制度解釋或規(guī)則運(yùn)用的基礎(chǔ)。破解高校所授之“權(quán)”的理論與應(yīng)用困境需要從行政訴訟法體系所確立的“法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)”條款入手，即主要是2018年《行訴法解釋》第24條的授權(quán)規(guī)定。本部分首先對(duì)該授權(quán)條款為何分類(lèi)進(jìn)行法理透析，挖掘兩類(lèi)非國(guó)家機(jī)關(guān)組織在所授之“權(quán)”內(nèi)涵上的具體差異，進(jìn)而從主體性要素層面揭示所授之“權(quán)”的差異性安排的組織基礎(chǔ)，為后文論證奠定規(guī)范依據(jù)。

(一)從《行訴法解釋》第24條得出授“權(quán)”的內(nèi)涵

2018年《行訴法解釋》第24條共有4個(gè)條款，第1款和第3款涉及對(duì)不同主體的授權(quán)規(guī)定，第1款規(guī)定了“村委會(huì)、居委會(huì)”的授權(quán)地位，第3款規(guī)定了“高校、協(xié)會(huì)”等組織的授權(quán)地位(5)第1款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以村民委員會(huì)或者居民委員會(huì)為被告。”第3款則是：“當(dāng)事人對(duì)高等學(xué)校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)實(shí)施的行政行為不服提起訴訟的，以該事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)為被告?！?。問(wèn)題是，同為“授權(quán)”規(guī)定，為何不放在同一條款中或使用相同的表述呢？司法解釋這種刻意而為之的分類(lèi)為我們理解授權(quán)的多元內(nèi)涵提供了切入點(diǎn)。

對(duì)比發(fā)現(xiàn)，兩款在“授權(quán)”法律效果要件的用詞上具有差別，第1款的核心詞包括“授權(quán)”“履行”“行政管理職責(zé)的行為”，第3款包括“授權(quán)”“實(shí)施”“行政行為”，對(duì)村委會(huì)和居委會(huì)“授權(quán)”使用的限定短語(yǔ)是“履行”+“行政管理職責(zé)的行為”，而高校、協(xié)會(huì)等專(zhuān)業(yè)組織是“實(shí)施”+“行政行為”。由此得出兩方面差異：第一在名詞上，存在“行政行為”與“行政管理職責(zé)的行為”之區(qū)別；第二在動(dòng)詞上，存在“實(shí)施”與“履行”之差異。動(dòng)詞依據(jù)名詞而變動(dòng)，因此兩者的不同主要集中體現(xiàn)在兩類(lèi)名詞(行政行為與行政管理職責(zé)的行為)的概念上。

行政行為有廣義和狹義之區(qū)分，狹義行政行為概念形成于德國(guó)的“邁耶時(shí)期”，是指行政機(jī)關(guān)運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)“具體行政事務(wù)適用法律、裁決個(gè)人權(quán)利義務(wù)的單方行為”[14]，我國(guó)行政法中的具體行政行為源于此。公共行政興起后，“狹義行政行為”或“具體行政行為”概念的局限性凸顯，廣義行政行為作為行政法學(xué)新的阿基米德支點(diǎn)被學(xué)界提倡。廣狹義行政行為的主要區(qū)別在于涵蓋內(nèi)容之差異，如具體行政行為專(zhuān)指具有單方性質(zhì)的帶有權(quán)力強(qiáng)制特質(zhì)的行為，與之并列的其他行政行為可包括“行政立法、行政決策等”[15]其他行為形式。廣義行政行為引發(fā)行政法學(xué)研究對(duì)象和范圍重新調(diào)整，普遍認(rèn)為可將承擔(dān)公共任務(wù)的組織納入視野[16]，2014年《行政訴訟法》修訂時(shí)明確拋棄“抽象—具體”的傳統(tǒng)行政行為區(qū)分框架，改為廣義行政行為概念標(biāo)準(zhǔn)，為多元行為行政類(lèi)型的司法審查留下接口。

行政管理職責(zé)指國(guó)家行政機(jī)關(guān)履行法律職權(quán)事務(wù)時(shí)所具有的權(quán)限和責(zé)任，蘊(yùn)含著法治政府權(quán)責(zé)統(tǒng)一原理?！靶姓芾砺氊?zé)的行為”是行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行管理而采取的處分、命令、決定或者其他措施，主要指原初意義上的單方(具體)行政行為。在概念外延上，“行政管理職責(zé)的行為”屬于“行政行為”的子概念，是具有“高權(quán)”性質(zhì)的行政職權(quán)行為；與之對(duì)應(yīng)的是不具有“高權(quán)”性質(zhì)的其他行政行為，比如給付行為、協(xié)議行為、指導(dǎo)行為等。由此，前述兩者指向有所不同：一個(gè)是傳統(tǒng)高權(quán)(主要是干預(yù)行政)行為，一個(gè)是“非權(quán)力”行為或可稱(chēng)為其他性質(zhì)行為。

前述授權(quán)條款的差異化安排，意在表達(dá)村委會(huì)、居委會(huì)和高校、協(xié)會(huì)等專(zhuān)業(yè)組織所授之“權(quán)”的不同。前者主要是傳統(tǒng)狹義行政上的具有強(qiáng)制、命令、單方性質(zhì)的行政“高權(quán)”或職權(quán)，“履行”一詞透露出所授之“權(quán)”的“職責(zé)”與“義務(wù)”性。這是一類(lèi)典型的公權(quán)力，是從國(guó)家層面上所界定的權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)所管轄范圍內(nèi)成員享有的穩(wěn)定、支配性影響力與強(qiáng)制力，包括兩類(lèi)：“機(jī)構(gòu)主權(quán)”和“機(jī)構(gòu)執(zhí)行權(quán)”，“機(jī)構(gòu)主權(quán)”是由國(guó)家專(zhuān)屬機(jī)構(gòu)(全國(guó)人大)所擁有的“能夠產(chǎn)生其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力”，“機(jī)構(gòu)執(zhí)行權(quán)”則是指被產(chǎn)生的其他國(guó)家機(jī)構(gòu)“所分享的執(zhí)行憲法分配具體任務(wù)的國(guó)家權(quán)力”[17]。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)所授之“權(quán)”本質(zhì)上屬于“國(guó)家機(jī)構(gòu)執(zhí)行權(quán)”。而后者則是這種權(quán)力之外的“非傳統(tǒng)權(quán)力”，“實(shí)施”一詞表明所授之“權(quán)”是一種主動(dòng)執(zhí)行的權(quán)能。在法理層面，權(quán)力本身具有多元性?xún)?nèi)涵，作為一種“權(quán)利”的權(quán)力普遍存在，這種權(quán)力實(shí)際上創(chuàng)設(shè)了一種法律上的自由或一種便利、優(yōu)惠，由此“能夠給權(quán)力人帶來(lái)具體的利益，使得權(quán)力人可以根據(jù)自己的權(quán)力并通過(guò)行使自己的權(quán)力而獲利，而且，這是一種法律承認(rèn)并保護(hù)的利益”[18]。具體而言，行政機(jī)關(guān)在履行行政職責(zé)、達(dá)成行政任務(wù)時(shí)具有一定的執(zhí)法手段自由與效果裁量空間，既可采取公權(quán)力手段，也可采取非權(quán)力手段給予任務(wù)執(zhí)行對(duì)象一定的“特殊權(quán)利”，這種“特殊權(quán)利”較為典型的如經(jīng)濟(jì)行政領(lǐng)域中的“土地、財(cái)政、稅收優(yōu)惠”[19]等。而行政機(jī)關(guān)的這種“特殊權(quán)利”可通過(guò)授權(quán)機(jī)制轉(zhuǎn)移給非國(guó)家機(jī)關(guān)組織。高校所授之“權(quán)”在排除傳統(tǒng)“機(jī)構(gòu)執(zhí)行權(quán)”后的合理解釋自然是這種公法上的“特殊權(quán)利”。這正是2018年《行訴法解釋》第24條分類(lèi)規(guī)定的意旨。

(二)從主體要素明晰授“權(quán)”差異性的組織邏輯

在挖掘授權(quán)分類(lèi)規(guī)定的內(nèi)涵后，從兩類(lèi)組織主體性質(zhì)的本質(zhì)差異也可進(jìn)一步印證所授之“權(quán)”的不同。依照社會(huì)學(xué)專(zhuān)家萊斯特·M.薩拉蒙教授的五要素標(biāo)準(zhǔn)(6)社會(huì)組織主要結(jié)構(gòu)特征是：“組織性、私有性、非營(yíng)利性、自治性和自愿性”，參見(jiàn)萊斯特·M.薩拉蒙.全球公民社會(huì)：非營(yíng)利部門(mén)視界[M].賈西津，魏玉，等譯.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007：3.，村委會(huì)、居委會(huì)的行政屬性更強(qiáng)，高校則更具私法性質(zhì)。

其一，組織性是指通過(guò)法律規(guī)范對(duì)組織機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)形式進(jìn)行制度化限定。村委會(huì)、居委會(huì)創(chuàng)設(shè)與運(yùn)行的主要依據(jù)包括：憲法及其機(jī)構(gòu)條款、《村民委員會(huì)及居民委員會(huì)組織法》等，其是典型的機(jī)構(gòu)組織法。組織法的基本功能是對(duì)依據(jù)執(zhí)行主權(quán)需要而產(chǎn)生的權(quán)力機(jī)構(gòu)按照組織法原理確立起的一種能合理配置“人”“物”“權(quán)”的理性官僚制[20]。相比之下，高校設(shè)立與運(yùn)行的規(guī)范依據(jù)主要是《高等教育法》，其是一部旨在促進(jìn)高等教育事業(yè)發(fā)展、提高依法治校與辦學(xué)水平、規(guī)范教育行政部門(mén)執(zhí)法的“管理法”，而非權(quán)力創(chuàng)設(shè)與限定的組織法(7)例如，第三章“高等學(xué)校的設(shè)立”，第27條規(guī)定了高等學(xué)校設(shè)立的審批要件，第28條規(guī)定了高等學(xué)校章程原則及內(nèi)容事宜，第29條規(guī)定了高等學(xué)校設(shè)立的政府審批主體、權(quán)限和程序，這些條款的主要目的是確立高校設(shè)立在國(guó)家層面的最低門(mén)檻，以便從外部行政關(guān)系視角來(lái)規(guī)制與消解高校行為風(fēng)險(xiǎn)，“審批”一詞即是例證。。因此，高校實(shí)質(zhì)是按照與國(guó)家機(jī)關(guān)體系分離的社會(huì)組織邏輯來(lái)設(shè)立的。

其二，私有性指“組織機(jī)構(gòu)在制度上與國(guó)家分離”。村委會(huì)、居委會(huì)分離跡象并不明顯。在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，村委會(huì)、居委會(huì)作為行政機(jī)關(guān)“助手”或“延伸”的地位越來(lái)越突出(8)例如，2018年12月十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議重新審議修訂了“兩委”組織法，將村委會(huì)與居委會(huì)人員和結(jié)構(gòu)的換屆選舉年限由3年調(diào)整至5年，實(shí)現(xiàn)與基層政府人員同步換屆，實(shí)際上強(qiáng)化了“兩委”在國(guó)家政權(quán)體系中的“毛細(xì)血管”地位。。它們儼然具備執(zhí)行與落實(shí)基層政府社會(huì)秩序管理職能的行政主體地位。而我國(guó)現(xiàn)代高?！罢路蛛x”的“社會(huì)化”改革起源于20世紀(jì)80年代初。在2020年7月，《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見(jiàn)》再次明確：“為學(xué)校松綁減負(fù)、簡(jiǎn)除煩苛，尊重保障學(xué)校獨(dú)立法人地位和辦學(xué)自主權(quán)?！盵21]推動(dòng)高校去行政化、保障高校獨(dú)立法人地位一直是我國(guó)高教體制改革的基本方向，這一點(diǎn)與村委會(huì)、居委會(huì)的地位變遷方向相反。

其三，在非營(yíng)利性方面，兩者雖同屬于非營(yíng)利性法人組織大類(lèi)，但在細(xì)分層面存在差別。例如，2020年的《中華人民共和國(guó)民法典》第96條在非營(yíng)利性法人之外單獨(dú)設(shè)置“特別法人”一列，特別法人包括“機(jī)關(guān)法人”和“基層群眾性自治組織法人”，這表明村委會(huì)、居委會(huì)的主體屬性與組織結(jié)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)具有趨同性。而高校的事業(yè)單位法人則被歸為非營(yíng)利性法人行列，具有更強(qiáng)的私法性質(zhì)。

其四，在自治性方面，兩者都享有法定的自治或自主權(quán)利，但憲法依據(jù)不同。村委會(huì)和居委會(huì)依據(jù)的是《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)第111條，而高校則是《憲法》第47條[22]。從法體系的角度看，兩條款位于不同章節(jié)，前者在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章，后者則在“公民權(quán)利義務(wù)”一章。村委會(huì)、居委會(huì)所享有的自治本質(zhì)是一種“權(quán)力自治”，高校自治(主)則是一種源于內(nèi)部成員要求的“權(quán)利自治”。前者是國(guó)家組織法意義的自治，后者則傾向于私法意義上的社會(huì)組織的自治。

其五，自愿性主要是指主體成員構(gòu)成與身份享有是自愿的。村民和居民的集體身份以戶(hù)籍為基礎(chǔ)，原則上必須有法律上的變動(dòng)理由，否則不得任意變更集體身份，這并不符合自愿性特征；相比之下，獨(dú)立法人結(jié)構(gòu)下的高校與教師、學(xué)生之間的契約性與平等性較強(qiáng)，更符合成員組成自愿性的特征。

綜合前述，村委會(huì)、居委會(huì)與國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)際上具有同質(zhì)性，而高校則明顯具有異質(zhì)性。第24條對(duì)授權(quán)內(nèi)容采用“行政管理職責(zé)的行為”的法律措辭，將前者視為國(guó)家政權(quán)體系中的“神經(jīng)末梢”，而高校不僅在規(guī)范上與國(guó)家機(jī)關(guān)存在差異，即使是被授權(quán)后也不應(yīng)成為國(guó)家機(jī)關(guān)體系的一部分。因此授權(quán)對(duì)象大致可分為兩類(lèi)：一是可被行政機(jī)關(guān)概念核心圈所涵蓋的機(jī)構(gòu)或組織，如行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、各類(lèi)管委會(huì)，包括居委會(huì)、村委會(huì)等；二是特殊社會(huì)組織，如高校、行業(yè)協(xié)會(huì)、公共企業(yè)等。在組織結(jié)構(gòu)與主體機(jī)能性質(zhì)上它們的最大區(qū)別是：前者可以被“行政化”、后者則不能，前者可以被傳統(tǒng)國(guó)家政權(quán)體系所“吸收”成為行政職權(quán)運(yùn)行鏈條上的一環(huán)，而后者則不涉及行政管理職權(quán)的“增設(shè)”。由此，其所授之“權(quán)”是一種與傳統(tǒng)行政權(quán)有所差異的“非行政權(quán)力”的“特殊權(quán)利”。這即是規(guī)范依據(jù)和組織邏輯指向的結(jié)果。

三、高校所授之“特殊權(quán)利”內(nèi)涵的闡釋與論證

在語(yǔ)義結(jié)構(gòu)上，授權(quán)是一個(gè)動(dòng)賓結(jié)構(gòu)詞語(yǔ)?！笆凇笔且粋€(gè)動(dòng)詞，指代“權(quán)”的來(lái)源機(jī)制；“權(quán)”是一個(gè)名詞，指代“授”的內(nèi)容結(jié)果，也可視為授權(quán)機(jī)制的“實(shí)體要素”。前文通過(guò)對(duì)高校授權(quán)法規(guī)范依據(jù)的細(xì)致推導(dǎo)及主體要素的對(duì)比分析，為得出高校授權(quán)的實(shí)體要素——“特殊權(quán)利”奠定了理論基礎(chǔ)。但是，將所授之“權(quán)”解釋為“特殊權(quán)利”，其法治內(nèi)涵及現(xiàn)實(shí)依據(jù)還需深入闡釋與論證。

(一)高?！疤厥鈾?quán)利說(shuō)”的域外經(jīng)驗(yàn)借鑒

“特殊權(quán)利說(shuō)”的理解需要置于現(xiàn)代法治國(guó)家轉(zhuǎn)型的大背景下?！皣?guó)家的目的可能是雙重的：它可能促進(jìn)幸福，或者僅僅防止弊端，而在后一種情況下，就是防止自然災(zāi)害和人為的禍患?！盵23]在防御性或秩序性的警察國(guó)家時(shí)期，行政任務(wù)僅僅圍繞社會(huì)治安、秩序維護(hù)、自然災(zāi)害等人民所不能或難以辦理的事業(yè)而展開(kāi)。福利國(guó)家及“擔(dān)保國(guó)家”的來(lái)臨，國(guó)家任務(wù)向公共服務(wù)領(lǐng)域大幅度擴(kuò)展，以公私合作為基本形式的經(jīng)濟(jì)行政模式得到普遍推廣。這種模式中行政機(jī)關(guān)通常會(huì)通過(guò)給予承擔(dān)公共行政任務(wù)者在財(cái)政、稅收、土地等方面一定的公法上的“特殊權(quán)利”或資源，以鼓勵(lì)社會(huì)組織或個(gè)人積極高效地完成公共行政任務(wù)。行政特許是較為常見(jiàn)的機(jī)制之一。

在行政特許關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)向社會(huì)組織(受許人)進(jìn)行特許授權(quán)，替代其履行部分給付行政(非高權(quán)行政)領(lǐng)域的職責(zé)任務(wù)，受許人由此獲得行政機(jī)關(guān)所轉(zhuǎn)移的部分“特殊權(quán)利”、肩負(fù)相似的公法義務(wù)。受許人通過(guò)行政特許而享有公法上的“特殊權(quán)利”的邏輯在機(jī)理結(jié)構(gòu)上與授權(quán)機(jī)制本質(zhì)同源，從域外法治經(jīng)驗(yàn)中可得到印證。如歷史上，歐洲大學(xué)就是通過(guò)特許令狀而獲得教皇或國(guó)王許可的教學(xué)管理、免稅、司法等特權(quán)[24]。現(xiàn)今，傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家一般將行政特許視為授權(quán)機(jī)制的一種。如法國(guó)私人參與行政管理通常有兩類(lèi)形式：簽訂某種契約和基于自身的法律地位，其中公共事業(yè)特許本質(zhì)是一種“契約規(guī)定的授權(quán)”[25]；德國(guó)《聯(lián)邦預(yù)算法》第44a條將公私合作特許中私人執(zhí)行補(bǔ)貼行政任務(wù)定性為授權(quán)[26]；日本私人行政法制以德國(guó)法為借鑒，其“委任私人行政權(quán)限”[27]也主要是通過(guò)特許制度展開(kāi)的。值得注意的是，我國(guó)公法上的授權(quán)與特許在法律后果層面會(huì)存在差別：授權(quán)是以法律法規(guī)規(guī)章的形式(公法屬性較強(qiáng))進(jìn)行，被授權(quán)者通常具有行政主體地位；特許是以協(xié)議或合同的形式(公法屬性較弱或私法方式)進(jìn)行，被授權(quán)者一般不具有行政主體地位。但后果上的差異只是公法控制程度之差異，并不排斥授權(quán)和特許在“特殊權(quán)利轉(zhuǎn)移”機(jī)理上的相互模仿，兩者都存在一個(gè)特殊權(quán)力(利)的授予或轉(zhuǎn)移過(guò)程。

我國(guó)《憲法》第19條規(guī)定發(fā)展高等教育是國(guó)家機(jī)關(guān)的一項(xiàng)基本任務(wù)，《高等教育法》第6條鼓勵(lì)政府“采取多種形式積極發(fā)展高等教育事業(yè)”。國(guó)家完全可以采取類(lèi)似于特許這類(lèi)授權(quán)機(jī)制將財(cái)政、稅收、土地等方面的公法上的“特殊權(quán)利”授予高校，以鼓勵(lì)其有效完成高等教育任務(wù)。由此，我們可作暫時(shí)性的總結(jié)：法律法規(guī)規(guī)章對(duì)高校所授之“權(quán)”可視為一種為完成公法上的給付行政任務(wù)(社會(huì)性、公共性的國(guó)民高等教育任務(wù))而賦予高校的混合性“特殊權(quán)利”。

(二)高校“特殊權(quán)利”的現(xiàn)實(shí)依據(jù)與內(nèi)涵剖析

理論層面我們已推導(dǎo)出這樣一種“特殊權(quán)利說(shuō)”，但“特殊權(quán)利”在實(shí)務(wù)中能否成立及具體指向何物，需要結(jié)合行政訴訟中高校作被告的主要法規(guī)范依據(jù)和判決說(shuō)理而展開(kāi)。以下選取近年來(lái)高校幾類(lèi)典型訴訟案例作為分析樣本，具體如表1(9)作為裁判理由的典型案例有“林某某訴重慶大學(xué)頒發(fā)學(xué)位證書(shū)糾紛案”“新疆大學(xué)等訴李某教育行政處理案”“白某與南開(kāi)大學(xué)不予錄取行為上訴案”“何某某訴華中科技大學(xué)拒絕授予學(xué)位案”“張某訴上海理工大學(xué)開(kāi)除學(xué)籍處分決定案”等。。

表1 高校作被告的主要法規(guī)范依據(jù)

從表1的裁判依據(jù)與理由來(lái)看，法院一般進(jìn)行了“兩階式”推理：第一階是找出“授予要素”，即法律法規(guī)規(guī)章對(duì)高校某一事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定；第二階是得出“權(quán)力(利)要素”，即高校對(duì)規(guī)定事項(xiàng)具有自主管理權(quán)，高校實(shí)施行為可視為行政行為。但是，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章對(duì)某一事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，不能直接認(rèn)定這一事權(quán)就是行政管理權(quán)(10)誠(chéng)如一些學(xué)者所言，某種權(quán)利來(lái)源于法律或行政機(jī)關(guān)與這一權(quán)利是何種性質(zhì)的權(quán)利，并沒(méi)有必然的邏輯聯(lián)系，“家長(zhǎng)對(duì)未成年子女的監(jiān)護(hù)權(quán)，私營(yíng)企業(yè)對(duì)人財(cái)物的管理指揮權(quán)，都來(lái)源于法律，但顯然不是行政授權(quán)，而是法律的權(quán)利賦予”。參見(jiàn)饒亞?wèn)|，石磊.《田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案》的理解與參照——受教育者因?qū)W校拒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證可提起行政訴訟[J].人民司法(案例)，2016(20)：13-21.，因此從“授予要素”不能直接明確或者限定“職權(quán)要素”。法院也看到這一問(wèn)題，于是在學(xué)籍管理、招錄行為以及校規(guī)制定等類(lèi)型糾紛中，法院更傾向于強(qiáng)調(diào)授予的權(quán)力是高校的自主性權(quán)利這一立場(chǎng)。事實(shí)上，從目前的法規(guī)范體系來(lái)看，將“權(quán)力要素”解釋為高校通過(guò)“法律授予”獲得的特殊自主權(quán)利更具說(shuō)服力。結(jié)合表1的裁判依據(jù)，這種“特殊權(quán)利”可細(xì)分為三類(lèi)來(lái)理解：

第一，原本屬于行政機(jī)關(guān)的教育行政權(quán)，如學(xué)籍、學(xué)業(yè)管理，招生等，通過(guò)法律“內(nèi)化”為教育機(jī)構(gòu)自主管理權(quán)利。在遵循“國(guó)家教育權(quán)說(shuō)”的國(guó)家，基于代議制形成的民主國(guó)家享有設(shè)定教育內(nèi)容和形式之權(quán)力，憲法受教育權(quán)既是對(duì)公民教育義務(wù)的規(guī)定，也是對(duì)國(guó)家權(quán)限的賦予，這種權(quán)限追根溯源是公民對(duì)國(guó)家實(shí)施平等、公平教育背后給付類(lèi)“積極權(quán)利”的一種映射[28]。我國(guó)《憲法》第19條實(shí)際賦予了國(guó)家這種地位，《高等教育法》等規(guī)范進(jìn)而落實(shí)授權(quán)規(guī)定，高校獲得了直接履行或提供教育給付任務(wù)的權(quán)能，但這類(lèi)管理權(quán)能更傾向于一種公法上的積極權(quán)利(一種權(quán)利保障或資源賦予)，如“新疆大學(xué)等訴李釗教育行政處理案”(11)參見(jiàn)“新疆大學(xué)等訴李釗教育行政處理案”，新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市中級(jí)人民法院(2014)烏中行終字第63號(hào)行政判決書(shū)。中法院認(rèn)為行政處分是高校的一種行政行為權(quán)利。政府以國(guó)有資產(chǎn)為擔(dān)保設(shè)立高校及維持高校的辦學(xué)活動(dòng)，并在組織人員、設(shè)備場(chǎng)所、政策優(yōu)惠等軟硬件方面提供保障手段；高校作為非營(yíng)利性法人，以其獲得的物質(zhì)和政策保障為限向公民提供公共教育服務(wù)，保障學(xué)生“受教育權(quán)”的實(shí)現(xiàn)質(zhì)量與效果。

第二，原本屬于教育機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)權(quán)，如頒發(fā)學(xué)歷、學(xué)位證，學(xué)業(yè)評(píng)價(jià)，科學(xué)創(chuàng)作等，通過(guò)法律規(guī)定確認(rèn)與規(guī)制這類(lèi)專(zhuān)業(yè)自主權(quán)利。一個(gè)合法成立的教育機(jī)構(gòu)即應(yīng)具備這些行動(dòng)自由權(quán)利。但是，這類(lèi)權(quán)利要么不具備公法層面或國(guó)家層面上的某些“效力”，如私人頒發(fā)的學(xué)位證書(shū)不被用人單位所認(rèn)可；要么具備較強(qiáng)的公共性，需要公權(quán)力的介入對(duì)其進(jìn)行“規(guī)制”處理，如私人進(jìn)行科學(xué)創(chuàng)作不能損害國(guó)家公共利益，并有利于國(guó)民社會(huì)健康發(fā)展。經(jīng)過(guò)國(guó)家法的效力確認(rèn)或規(guī)制介入，社會(huì)主體的自由權(quán)融合了行政職權(quán)要素成為一項(xiàng)新型的復(fù)合權(quán)利，再經(jīng)過(guò)授予機(jī)制轉(zhuǎn)介給高校，如《教育法》第29條規(guī)定的“頒發(fā)證書(shū)的權(quán)利”和“招生權(quán)利”。高校獲得的復(fù)合權(quán)利首先是一種義務(wù)，接替國(guó)家對(duì)教育專(zhuān)業(yè)行為的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防；而后是一種權(quán)利，國(guó)家為此提供相應(yīng)的場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)、人員等政策優(yōu)惠和支持。

第三，原則上屬于教育團(tuán)體的自治權(quán)，如校規(guī)制定，教學(xué)自主管理等，通過(guò)法律確認(rèn)與保障權(quán)利主體的自主空間。自治是社會(huì)團(tuán)體的基本形態(tài)，作為一種社會(huì)權(quán)力，自治權(quán)在面向國(guó)家時(shí)總體上表現(xiàn)為一種權(quán)利，只有在以其成員為指向?qū)ο蟮恼Z(yǔ)境中才可能表現(xiàn)為一種權(quán)力形態(tài)[29]。但是，一般意義上的社會(huì)組織權(quán)可能僅為一種“私權(quán)力”，只有在國(guó)家權(quán)力的介入或受其實(shí)質(zhì)影響的情形下才具有公法效果。高校自主制定校規(guī)和規(guī)范性文件是履行或提供教育給付任務(wù)所延伸的必要的公法權(quán)利，如《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》第25條、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第68條中的“授權(quán)”顯然是對(duì)這種高校制度校規(guī)的公法權(quán)利效力進(jìn)行許可和確認(rèn)。但如果認(rèn)為這是一種行政權(quán)需要遵循法無(wú)授權(quán)不可為原則，則會(huì)與指導(dǎo)案例“39號(hào)”(12)指“何小強(qiáng)訴華中科技大學(xué)拒絕授予學(xué)位案”，該案中法院認(rèn)為高校因享有學(xué)術(shù)自治權(quán)而可在不違反法律規(guī)定的情形下自主設(shè)定學(xué)位授予要件。中法院對(duì)“學(xué)術(shù)自治范疇”的承認(rèn)有悖。

總結(jié)而言，授權(quán)高校主要目的是完成教育給付任務(wù)(這類(lèi)非權(quán)力行政任務(wù)及相關(guān)義務(wù))，高校獲得的是非權(quán)力行政下的“特殊權(quán)利”(13)例如，有觀點(diǎn)也認(rèn)為作為授權(quán)內(nèi)核的“辦學(xué)自主權(quán)”即是“承認(rèn)和保障高校在這種制度和原則下所享有的權(quán)利”。參見(jiàn)湛中樂(lè)，黃宇驍.高校自主辦學(xué)法解釋論[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2020(3)：94-109.，主要表現(xiàn)為國(guó)家的政策保障或資源賦予。很大程度上，憲法制度性保障原理揭示了授權(quán)的動(dòng)因，“基本權(quán)利所具備的這種積極要求立法者建立和維護(hù)制度，以促進(jìn)基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的功能，就是所謂制度性保障(Institutionelle Garantien)功能，國(guó)家對(duì)此負(fù)有制度性保障的義務(wù)”[30]。我國(guó)《憲法》第47條“科研自由”的規(guī)定，要求國(guó)家通過(guò)建立相應(yīng)的法律制度(如科研資助)來(lái)保障高校實(shí)現(xiàn)權(quán)利；《憲法》第46條規(guī)定的“受教育權(quán)”，亦要求對(duì)高校履行給付行政的權(quán)利進(jìn)行賦予與保障。這是授權(quán)機(jī)制的實(shí)體要素。

四、高校作為行政訴訟被告的聯(lián)結(jié)通道探析

前文通過(guò)對(duì)高校所授之“權(quán)”的內(nèi)涵或?qū)嶓w要素進(jìn)行更新，消解了高校作為被告不斷擴(kuò)張行政權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。但按照教育行政訴訟判例中法院“兩階式”推理邏輯，仍需解決的一個(gè)問(wèn)題是，如何將這里的“權(quán)力(利)要素”與行政訴訟機(jī)制相聯(lián)結(jié)，即要回答作為監(jiān)督行政權(quán)力的行政訴訟為何要對(duì)高校的“特殊權(quán)利”行為進(jìn)行審查？一般而言，在法體系性質(zhì)上行政訴訟法屬于程序法，具有獨(dú)立于實(shí)體法的程序功能，“權(quán)力(利)要素”實(shí)際是對(duì)高校作為行政主體這類(lèi)實(shí)體法性質(zhì)的認(rèn)定，而被告資格屬于訴訟程序法的內(nèi)容，因此該問(wèn)題可從“程序要素”層面來(lái)解決。具體而言，首先需要對(duì)我國(guó)行政訴訟功能之?dāng)U展進(jìn)行明晰，包括對(duì)權(quán)力行為與非權(quán)力行為的監(jiān)督，明確對(duì)非權(quán)力行為的監(jiān)督內(nèi)涵，進(jìn)而以高校具體行為為例，闡釋對(duì)這種非權(quán)力行為監(jiān)督的實(shí)際效果與價(jià)值，從而完成對(duì)授權(quán)機(jī)制“程序要素”層面內(nèi)涵的填充。

(一)我國(guó)行政訴訟功能之?dāng)U展

我國(guó)行政訴訟經(jīng)歷1989年初創(chuàng)、2014年及2017年修訂與變遷之后，其結(jié)構(gòu)機(jī)理與功能面向也發(fā)生重大調(diào)整。1989年的行政訴訟制度是建立在對(duì)單方行政行為的合法性審查之上，主要以撤銷(xiāo)訴訟為中心，功能是排除公權(quán)力之不當(dāng)侵害；2014年新制出臺(tái)，訴訟范圍逐漸由單方行政行為向多元行政行為的拓展、類(lèi)型由權(quán)力行政發(fā)展至非權(quán)力行政、模式由撤銷(xiāo)訴訟為中心到撤銷(xiāo)與給付訴訟并重發(fā)展之勢(shì)[31]。給付訴訟對(duì)應(yīng)行政主體的積極作為義務(wù)，其主要功能是監(jiān)督行政主體履行行為的合法與適當(dāng)性。換言之，行政訴訟對(duì)與公法上相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)力行為與非權(quán)力行為都可進(jìn)行監(jiān)督。更新“授權(quán)”的實(shí)體要素內(nèi)涵后，其訴訟功能也需要做相應(yīng)更新。對(duì)于傳統(tǒng)行政主體，以權(quán)力行政為中心，訴訟主要功能是審查高權(quán)行為的合法性、實(shí)現(xiàn)相對(duì)人的自由權(quán)恢復(fù)與損害填補(bǔ)；而對(duì)于“特殊權(quán)利”下的授權(quán)行政主體，以非權(quán)力行政為中心，其訴訟功能發(fā)生時(shí)代切換，是監(jiān)督主體獲得特殊權(quán)利完成公法上的特殊公法任務(wù)過(guò)程中，是否存在的涉及濫用公法上的“特殊權(quán)利”、不履行相關(guān)的公共性行政任務(wù)或不履行因承擔(dān)特殊公法任務(wù)而需要完成的相關(guān)公法義務(wù)行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)授權(quán)組織成員社會(huì)權(quán)的給付救濟(jì)。

(二)監(jiān)督高校濫用公法上的“特殊權(quán)利”之必要

回到高校內(nèi)部，濫用公法上的“特殊權(quán)利”是指高校授權(quán)行政未按照授權(quán)目的、精神和原則來(lái)行使：其一，沒(méi)有考慮到學(xué)生的其他相關(guān)因素，如在學(xué)籍管理過(guò)程中，除開(kāi)除處分外也包括未被類(lèi)型化的行政處分，某些高校創(chuàng)設(shè)了一類(lèi)新型學(xué)籍管理行為——將學(xué)分未修滿(mǎn)的學(xué)生從“本科學(xué)歷降級(jí)為專(zhuān)科學(xué)歷”[32]，雖然在專(zhuān)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置權(quán)限上高校一般具備管理權(quán)限，但這類(lèi)“學(xué)歷降級(jí)”并沒(méi)有充分考慮到對(duì)專(zhuān)科教育的抑制或?qū)W生的負(fù)面影響。其二，考慮了不應(yīng)考慮的因素，譬如在招考過(guò)程中以權(quán)謀私等行為，還包括做出的決定違背一般公平、公正觀念，違背教育精神、公序良俗，如在校園牽手、接吻即被開(kāi)除學(xué)籍等。其三，不履行特殊公法義務(wù)，主要表現(xiàn)為拒絕履行，也包括拖延和實(shí)際未履行，在學(xué)歷、學(xué)位證書(shū)頒發(fā)，高校信息公開(kāi)以及獎(jiǎng)金、資助，甚至包括教師薪酬、待遇等領(lǐng)域，高校負(fù)有正確及時(shí)履行之義務(wù)，不得以附加條件、不予理睬或不置可否的態(tài)度否定、漠視高校成員的請(qǐng)求。

總結(jié)而言，通過(guò)“授權(quán)”機(jī)制“確認(rèn)”了高校公法上的特殊行政主體資格，使其成為行政訴訟法中的適格被告，以便納入行政訴訟的監(jiān)督范圍，回應(yīng)高校成員教育給付請(qǐng)求權(quán)。在此意義上，可提煉出“授權(quán)”機(jī)制的一般程序法價(jià)值，即為類(lèi)似于高校的這類(lèi)公法“特殊權(quán)利”主體納入行政訴訟提供一個(gè)“實(shí)證法”上的聯(lián)結(jié)通道，是主要針對(duì)不宜被行政機(jī)關(guān)“概念”所同化的社會(huì)組織而人為確立的一種純粹的技術(shù)路線(xiàn)(14)這體現(xiàn)了公法的建構(gòu)性特征，所謂的建構(gòu)性是指：“公法主要是社會(huì)外部性規(guī)則，具有建構(gòu)性特點(diǎn)，因而它更多地體現(xiàn)了人的意志屬性，即人基于為實(shí)現(xiàn)某一目的而創(chuàng)制的法規(guī)范?！眳⒁?jiàn)章劍生.現(xiàn)代行政法基本理論：上卷[M].2版.北京：法律出版社，2014：139.。在原理上這種訴訟聯(lián)結(jié)通道可稱(chēng)為形式當(dāng)事人或客觀當(dāng)事人，當(dāng)事人主體適格主要依據(jù)法律法規(guī)等對(duì)訴訟相關(guān)構(gòu)成要件進(jìn)行了規(guī)定，其背后蘊(yùn)含著“訴訟擔(dān)當(dāng)”[33]原理，即以法律法規(guī)等國(guó)家法明文規(guī)定的形式明確當(dāng)事人的主體資格，而非依據(jù)當(dāng)事人的“主觀權(quán)利侵害”，因而在制度風(fēng)格上偏向于一種客觀訴訟模式，體現(xiàn)出公法制度的建構(gòu)性特征。

(三)豐富高校等“特殊權(quán)利”主體的被告理論

其一，在功能上創(chuàng)設(shè)了“特殊權(quán)利被告”制度，化解了高校等非國(guó)家機(jī)關(guān)組織作為被告的理論困境。高校等非國(guó)家機(jī)關(guān)組織的存在是現(xiàn)代國(guó)家社會(huì)活力的象征，在我國(guó)法規(guī)范體系中這類(lèi)組織的隊(duì)伍龐大、性質(zhì)多元，如事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、公共企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等。這類(lèi)組織以成員達(dá)成的內(nèi)部契約為運(yùn)行規(guī)則，維系著一種較為穩(wěn)定的團(tuán)體自治秩序，可消解社會(huì)矛盾、減少社會(huì)動(dòng)蕩因素，從而彌補(bǔ)國(guó)家法層面的某些漏洞。作為一種“團(tuán)體自我管制”，在功效上既能避免國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)的過(guò)分介入，又能有效發(fā)揮執(zhí)行國(guó)家政策的自主性，降低了國(guó)家管制的成本，而這點(diǎn)光靠國(guó)家的直接干預(yù)是做不到的[34]。如何既保留這些非國(guó)家機(jī)關(guān)組織的“社會(huì)性”，利用私人行政的力量高效、高質(zhì)完成給付行政任務(wù)，又滿(mǎn)足行政訴訟的被告資格要件，正是傳統(tǒng)“授權(quán)說(shuō)”面臨的理論困境與本文的理論價(jià)值。

其二，在內(nèi)涵上是對(duì)傳統(tǒng)“授權(quán)組織”理論的豐富。高校等專(zhuān)業(yè)組織由于承擔(dān)科學(xué)研究任務(wù)、享有原始性的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)權(quán)，屬于不宜被“行政化”的特殊類(lèi)“授權(quán)組織”，在賦予其被告資格時(shí)不能吞噬主體行為能力上的自主性。而對(duì)于可以被“行政化”的“授權(quán)組織”，如“開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)”“城市綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)”等組織，自當(dāng)適用傳統(tǒng)“授權(quán)組織”理論。

其三，在程序法上是對(duì)可訴多元性標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可。從“自由法治國(guó)”過(guò)渡到“社會(huì)法治國(guó)”后，行政的內(nèi)涵出現(xiàn)了大范圍的擴(kuò)張，具備可訴資格的行政類(lèi)型也應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整，再以傳統(tǒng)“授權(quán)說(shuō)”中的“權(quán)力性行政”為唯一可訴性標(biāo)準(zhǔn)會(huì)桎梏《行政訴訟法》的調(diào)整范圍而使得其功能受限。

其四，在救濟(jì)層面上能擴(kuò)大高校行為納入監(jiān)督的范圍?；诖私忉尫桨?，高校不僅在學(xué)位證書(shū)的頒發(fā)、開(kāi)除學(xué)生等現(xiàn)有教育行政糾紛領(lǐng)域可以成為被告，受案范圍還可擴(kuò)展到所有基于公共性國(guó)民教育下的高等教育的行政任務(wù)及享有特殊權(quán)利及負(fù)有義務(wù)的關(guān)聯(lián)行為。這類(lèi)權(quán)利行為涉及的相關(guān)范圍還包括：學(xué)生管理、教師聘用等其他教育管理領(lǐng)域的廣闊范疇。

五、高?！笆跈?quán)”雙層結(jié)構(gòu)、理論運(yùn)用及延展

(一)高?！笆跈?quán)”雙層結(jié)構(gòu)邏輯

前文對(duì)授權(quán)機(jī)制“權(quán)利要素”和“程序要素”的挖掘，得出了高?！笆跈?quán)”的雙層結(jié)構(gòu)邏輯機(jī)理。一者，在實(shí)體要素(特殊權(quán)利)上，法律法規(guī)規(guī)章對(duì)高校的授權(quán)是為完成公法上的給付行政任務(wù)(社會(huì)性、公共性的國(guó)民高等教育任務(wù))而賦予其一種“非傳統(tǒng)權(quán)力”性質(zhì)的“特殊權(quán)利”，可包括經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)介的教育行政權(quán)、經(jīng)過(guò)確認(rèn)的教育專(zhuān)業(yè)權(quán)和經(jīng)過(guò)許可的教育自治權(quán)等。二者，在程序要素(被告資格)上，授權(quán)是為高校等公法“特殊權(quán)利”主體納入行政訴訟提供了一個(gè)“實(shí)證法”上的聯(lián)結(jié)通道，確立被告地位及運(yùn)行規(guī)則，以監(jiān)督高校有效行使特殊權(quán)利、履行公法上的特定義務(wù)。三者，在效果層面，程序要素是實(shí)體要素的“防火墻”，以防止授權(quán)而所引發(fā)的不斷擴(kuò)張行政權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。四者，在價(jià)值層面，雙層結(jié)構(gòu)解釋方案不僅化解了傳統(tǒng)“授權(quán)說(shuō)”的理論困境，也能夠包容“公務(wù)法人說(shuō)”的優(yōu)點(diǎn)。一方面公共教育任務(wù)是高?！奥殭?quán)要素”的邏輯起點(diǎn)，基于教育育人、科學(xué)創(chuàng)作、社會(huì)服務(wù)、國(guó)際交流及文化傳承五大職能，高校獲得了履行相應(yīng)職能的經(jīng)費(fèi)、設(shè)備、場(chǎng)所等資源或優(yōu)惠；另一方面高校獨(dú)立法人地位是新“授權(quán)”解釋方案的程序法價(jià)值追求，高校屬于不宜被“行政化”的特殊類(lèi)“授權(quán)組織”，基于“特殊權(quán)利”的被告資格并不會(huì)吞噬教學(xué)、科學(xué)等行為能力上的法人自主權(quán)，以回應(yīng)高校內(nèi)部法人化治理現(xiàn)代化要求[35]。

因此，相較于傳統(tǒng)“授權(quán)說(shuō)”或“公務(wù)法人說(shuō)”而言，新的高?！笆跈?quán)”雙層結(jié)構(gòu)解釋是一種更優(yōu)的學(xué)說(shuō)方案，具體見(jiàn)圖1。

圖1 高?！笆跈?quán)”雙層結(jié)構(gòu)邏輯圖

(二)高校“授權(quán)”雙層結(jié)構(gòu)學(xué)說(shuō)的運(yùn)用及延展

我國(guó)法院在論證高校被告資格實(shí)際普遍面臨解釋難題，未能脫離“實(shí)質(zhì)意義上行使行政權(quán)”這類(lèi)傳統(tǒng)論證路徑。新的高?！笆跈?quán)”雙層結(jié)構(gòu)學(xué)說(shuō)可被用于更新法院的論證理由。具體而言可分為兩個(gè)層面進(jìn)行論證：“職權(quán)要素”層面，高校通過(guò)法律法規(guī)規(guī)章所授予的權(quán)力并非是實(shí)質(zhì)意義上的行政權(quán)，而是一種為完成憲法委托的國(guó)民高等教育任務(wù)而賦予的“非傳統(tǒng)權(quán)力”性質(zhì)的“特殊權(quán)利”，由此也就回答了高校在行政法上居于何種行政主體地位；“程序要素”層面，通過(guò)“訴訟擔(dān)當(dāng)”功能理論確立起高校等特殊權(quán)利主體的被告資格，以監(jiān)督其特殊權(quán)利的正當(dāng)行使、積極履行公法上的特定義務(wù)。在具體的制度落實(shí)層面，可在某個(gè)高校訴訟案例中明確這兩點(diǎn)裁判思路與要點(diǎn)，進(jìn)而通過(guò)最高人民法院的指導(dǎo)案例將該“授權(quán)”雙層結(jié)構(gòu)學(xué)說(shuō)進(jìn)行教義化與制度化[36]，促成法律實(shí)踐問(wèn)題的學(xué)理討論與通說(shuō)理論的形成，統(tǒng)一法院對(duì)案件的參照標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)和高校法人地位變遷與實(shí)證法缺位之間的矛盾。

同時(shí)作為一種延展，該學(xué)說(shuō)理論還可作為事業(yè)單位及行業(yè)協(xié)會(huì)改革的學(xué)理依據(jù)。高校、非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)等公益二類(lèi)組織在20世紀(jì)末就已經(jīng)確立了事業(yè)單位法人身份，但改革過(guò)程中都遭遇了“去行政化”難題，若繼續(xù)以傳統(tǒng)“授權(quán)說(shuō)”作為主體的公法改革理論，去行政化尾大不掉的問(wèn)題將繼續(xù)延續(xù)。同樣，在2018年《行訴法解釋》第24條中的法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織還包括行業(yè)協(xié)會(huì)。依據(jù)傳統(tǒng)“授權(quán)說(shuō)”，行業(yè)協(xié)會(huì)容易披上“官辦”的外衣，淪為行政機(jī)關(guān)的附庸機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)性與自律性將逐漸喪失殆盡(15)比如，中國(guó)足協(xié)就“更多地體現(xiàn)了國(guó)家體育戰(zhàn)略和政府體制改革的意志……這就進(jìn)一步加劇了契約表達(dá)和結(jié)社自治在其中的萎縮和缺失，為后來(lái)協(xié)會(huì)自治造成了一定的障礙”。具體見(jiàn)李赟樂(lè).中國(guó)足球協(xié)會(huì)法律主體地位研究[D].北京：中國(guó)政法大學(xué)，2011.。

總之，本文提出的新的高?！笆跈?quán)”雙層結(jié)構(gòu)學(xué)說(shuō)，將“授權(quán)”轉(zhuǎn)換為兩個(gè)結(jié)構(gòu)層面來(lái)理解：一方面賦予主體“特殊權(quán)利”被告資格，從而有力地消解了“被行政權(quán)力吸收”的傳統(tǒng)授權(quán)理論之張力；另一方面確認(rèn)法律規(guī)范對(duì)事業(yè)單位等組織在提供公共服務(wù)方面所賦予的“公共權(quán)利”，實(shí)質(zhì)性吸收了公務(wù)法人理論內(nèi)核，有利于激發(fā)主體形成有責(zé)任、有激勵(lì)、有約束、有活力的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。雙層結(jié)構(gòu)學(xué)說(shuō)在承認(rèn)主體“特殊權(quán)利”被告資格的同時(shí)，將傳統(tǒng)意義上法律法規(guī)對(duì)政府行政權(quán)力的授予轉(zhuǎn)換為一種國(guó)家對(duì)社會(huì)主體履行公共服務(wù)的權(quán)利保障，承認(rèn)主體按照自治規(guī)范實(shí)施的行為在內(nèi)源意義上具有的公共性質(zhì)，獲得被告資格是監(jiān)督其公共權(quán)利與義務(wù)履行而非對(duì)行政權(quán)的控制，從而阻斷了行政權(quán)不當(dāng)干預(yù)與滲透的鏈條，有利于事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)按照社會(huì)組織的自身發(fā)展邏輯進(jìn)行自主化改革與自律性建設(shè)。因此，雙層結(jié)構(gòu)學(xué)說(shuō)的價(jià)值不止于解決高校被告資格理論困境，還能作為非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)改革的支撐理論，相應(yīng)地，也可對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)等組織的改革做出理論回應(yīng)。