城市群生活垃圾府際合作治理形成邏輯探析

魯圣鵬，劉開(kāi)福，李雪芹

(東華理工大學(xué) 土木與建筑工程學(xué)院，江西 南昌 330013)

伴隨著城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化的推進(jìn)，一些地域鄰近、交通互聯(lián)、功能互補(bǔ)的城市，逐漸演變成聯(lián)系緊密、相互影響的城市群[1]。2016年《中國(guó)城市群發(fā)展報(bào)告》顯示，全國(guó)已有75.19%的人口，集聚在城市群內(nèi)[2]。目前，城市群已成為區(qū)域發(fā)展的中樞，關(guān)乎其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與競(jìng)爭(zhēng)能力。隨著人口的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市群內(nèi)生活垃圾規(guī)模日益膨脹，已成為影響區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的重要因素。然而，當(dāng)前我國(guó)很多城市群，內(nèi)部成員在生活垃圾治理方面各自為政，基本處于“屬地管理”的離散狀態(tài)，嚴(yán)重制約了垃圾資源化的規(guī)模處理，導(dǎo)致垃圾大多被填埋處置。在生活垃圾資源化發(fā)展趨勢(shì)與要求下，推動(dòng)城市群生活垃圾府際合作治理，對(duì)提升垃圾處理效益、促進(jìn)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)，具有重要意義。

目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者從結(jié)構(gòu)特征、空間分布、引力模型、治理和發(fā)展模式等諸多方面，對(duì)“城市群”議題展開(kāi)了大量研究[3-4]。對(duì)于城市群生態(tài)環(huán)境府際合作治理問(wèn)題，一些學(xué)者也展開(kāi)了一定的研究。例如，金太軍等[5]探討區(qū)域生態(tài)府際合作治理的困境及其解決路徑；王玉明[6]研究城市群環(huán)境合作網(wǎng)絡(luò)形成的基本條件，運(yùn)行存在外生和內(nèi)在的邏輯變量；孫濤等[7]對(duì)京津冀及周邊區(qū)域大氣治理府際合作網(wǎng)絡(luò)的演化形式、結(jié)構(gòu)屬性與內(nèi)部特征進(jìn)行探討；陳桂生[8]以京津冀地區(qū)為對(duì)象，分析大氣污染治理的府際協(xié)同問(wèn)題等。然而，對(duì)于城市群生活垃圾府際合作治理問(wèn)題，很少有學(xué)者專門展開(kāi)深入研究[9-10]。為此，從宏觀與微觀視角，探討城市群生活垃圾府際合作治理形成問(wèn)題，具有一定的理論與實(shí)踐意義。

一、城市群生活垃圾府際合作治理的概念與屬性

(一)府際合作治理的概念

“府際關(guān)系”的概念，起源于20世紀(jì)30年代美國(guó)的“羅斯福新政”，指政府部門、授權(quán)履行政府職責(zé)的組織之間的各種縱向、橫向的聯(lián)系[11]。一般認(rèn)為，縱向的府際關(guān)系具有顯著的政治與行政色彩，而橫向間的府際關(guān)系則主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)關(guān)系，在此探討的主要是橫向的府際關(guān)系。“治理”是指各種公共的、私人的組織和個(gè)人，共同管理某項(xiàng)事務(wù)，并采取聯(lián)合行動(dòng)的諸多方式的總和[12]。府際合作治理，是指為實(shí)現(xiàn)公共利益，兩個(gè)或多個(gè)城市破除行政壁壘，促使政府部門、市場(chǎng)與社會(huì)等多元主體合作、互動(dòng)，相關(guān)要素在跨區(qū)域范圍內(nèi)自由流動(dòng)與優(yōu)化配置，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展的整體效應(yīng)，共同解決公共事務(wù)的過(guò)程[13]。與府際關(guān)系不同，府際合作治理強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體，在信任、共贏的基礎(chǔ)上，建立合作關(guān)系，共同應(yīng)對(duì)公共事務(wù)。

(二)府際合作治理的屬性

城市群生活垃圾府際合作治理，是介于企業(yè)層級(jí)和市場(chǎng)之間的一種契約關(guān)系和合作治理結(jié)構(gòu)，它不僅強(qiáng)調(diào)城市政府部門之間的合作，更包括城市群內(nèi)垃圾資源化與處置企業(yè)、NGO等主體的合作。按照上述理解，城市群生活垃圾府際合作治理具有如下屬性：

(1)是以政府為主導(dǎo)的多元治理網(wǎng)絡(luò)。作為傳統(tǒng)的公共事務(wù)，垃圾治理需要在政府的主導(dǎo)下，由政府、企業(yè)、NGO與公眾等主體，建立緊密的合作關(guān)系，共同解決繁雜的垃圾資源化與最終處置問(wèn)題。

(2)是以市場(chǎng)機(jī)制為核心的多機(jī)制融合治理模式。要實(shí)現(xiàn)垃圾分類、資源化與最終處置，離不開(kāi)市場(chǎng)與社會(huì)的參與，為此，垃圾治理需推動(dòng)“命令機(jī)制”“市場(chǎng)機(jī)制”與“社會(huì)機(jī)制”的有機(jī)融合。

(3)是一種制度性治理。城市群垃圾府際合作治理，本質(zhì)上是一種制度安排，通過(guò)科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，明確合作治理主體的分工與權(quán)責(zé)，建立合理的利益分配、激勵(lì)與約束機(jī)制，促使不同利益主體采取集體行動(dòng)，追求整體利益的一致性。

(4)是一種建立在信任、合作與共贏基礎(chǔ)上的持續(xù)性治理。生活垃圾府際合作治理不是一次性的交易活動(dòng)，需要基于信任建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)資源的有效整合，形成“雙贏”或“多贏”的局面[14]。

二、城市群生活垃圾府際合作治理國(guó)外典型實(shí)踐

美國(guó)、日本等國(guó)家的生活垃圾治理，基本經(jīng)歷了從放任污染到轄區(qū)單獨(dú)治理，再到醞釀聯(lián)合管理，進(jìn)而通過(guò)城市府際合作走向協(xié)同治理的探索和實(shí)踐過(guò)程。

(一)美國(guó)

美國(guó)是全球城市群發(fā)展相對(duì)成熟的國(guó)家，地方政府管轄人口一般較少，這樣有利于回應(yīng)公眾需求，使公眾有更多的參與機(jī)會(huì)，體現(xiàn)“善治”的邏輯。由于居民大多反對(duì)區(qū)域兼并，為發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，降低公共服務(wù)成本，同時(shí)又不影響地方自治，府際合作治理便成為跨域治理常用的模式。對(duì)于生活垃圾治理問(wèn)題，美國(guó)大多采取“源頭初步分類，處置廠適度分選”的模式，垃圾回收、運(yùn)輸與處置，主要采取市場(chǎng)的方式運(yùn)作。在垃圾回收與運(yùn)輸端，美國(guó)有近兩萬(wàn)多家回收公司，為不同的城市提供服務(wù)；在處置端，由于美國(guó)地廣人稀，垃圾處置多采用填埋方式處理。為解決行政劃分導(dǎo)致的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，垃圾府際合作治理成為普遍形態(tài)。例如，紐約市的垃圾在源頭初步分類之后，不在市域內(nèi)處理，而是由鐵路或船運(yùn)送至新澤西州、弗吉尼亞州、賓夕法尼亞州和紐約州北部的處理廠處理；伊利諾伊州埃文斯頓市的生活垃圾，由政府購(gòu)買垃圾回收公司的服務(wù)，運(yùn)往位于芝加哥南部的回收中心處理。

目前美國(guó)已形成多樣化的政府合作治理模式：(1)簽訂政府間合作協(xié)議。這是很多區(qū)域常用的模式，即政府之間簽訂協(xié)議，約定一個(gè)地方政府支付費(fèi)用，委托或購(gòu)買另一個(gè)地方政府的垃圾處置服務(wù)，或通過(guò)立法形式，把小城市的垃圾治理職能轉(zhuǎn)移給大城市政府；(2)設(shè)立特殊服務(wù)區(qū)。即一些州的大城市政府與周邊的市、鎮(zhèn)政府協(xié)商，通過(guò)法律授權(quán)，設(shè)立特殊服務(wù)區(qū)，凡被列入特殊功能的服務(wù)事項(xiàng)，如垃圾收集與處理、污水處理等，均由大城市政府或?qū)ｉT成立的特區(qū)委員會(huì)統(tǒng)一管理；(3)成立市縣、市鎮(zhèn)聯(lián)盟。即市政府或縣政府與周邊的市、鎮(zhèn)結(jié)成聯(lián)盟結(jié)構(gòu)的聯(lián)合體，由上層地方政府提供城市生活垃圾回收治理服務(wù)；(4)構(gòu)建城市政府聯(lián)合會(huì)。即由各市、鎮(zhèn)議會(huì)、行政長(zhǎng)官或派代表，組成松散的聯(lián)合組織，成立專門的協(xié)調(diào)組織，定期開(kāi)會(huì)，互相溝通，在政策與行動(dòng)上協(xié)作，共同解決面臨的事務(wù)等[15]。

(二)日本

日本是全球生活垃圾分類最為精細(xì)的國(guó)家，可循環(huán)利用的垃圾，如廢金屬、廢紙、廢塑料等，基本被居民分類出來(lái)得以循環(huán)利用。為推動(dòng)垃圾資源化與焚燒處置，政府積極推動(dòng)府際合作治理模式。例如，日本愛(ài)知縣名古屋市的大件垃圾，大多交給周邊企業(yè)實(shí)現(xiàn)資源化；相關(guān)再生資源企業(yè)通過(guò)與周邊政府合作，或采用直接回收的模式，實(shí)現(xiàn)廢棄物資源化。為實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)合作治理，在城市群政府層面，日本一般成立相關(guān)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合機(jī)構(gòu)，共同處理公共事務(wù)。例如，東京城市群成立了首都建設(shè)委員會(huì)，主要功能是制定區(qū)域內(nèi)的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，運(yùn)用專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策及法律手段實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的有效協(xié)調(diào)。同時(shí)，在日本存在眾多的社會(huì)組織，如日本廢棄物咨詢協(xié)會(huì)、鋁罐再利用協(xié)會(huì)、廢棄物研究財(cái)團(tuán)、廢舊物品回收情報(bào)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，專門推動(dòng)垃圾跨區(qū)域循環(huán)利用。

三、城市群生活垃圾府際合作治理形成邏輯分析

德國(guó)社會(huì)心理學(xué)家?guī)鞝柼亍だ諟卣J(rèn)出，任何行為的產(chǎn)生，都是行為主體因素和外部環(huán)境因素相互影響、相互作用的結(jié)果，這是行為產(chǎn)生的一般性機(jī)理[14]。城市群生活垃圾府際合作治理行為的產(chǎn)生，直接原因是利益相關(guān)主體自身的動(dòng)機(jī)，外界環(huán)境是促進(jìn)動(dòng)機(jī)產(chǎn)生的重要因素。具體而言，生活垃圾治理主體對(duì)利益的追求以及主體間內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性等因素，是城市群府際合作治理行為內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力；政府政策、資源與環(huán)境壓力、技術(shù)創(chuàng)新等因素，是影響合作的外在推動(dòng)因素。因此，推動(dòng)垃圾府際合作治理的形成，可從微觀企業(yè)、宏觀政策、垃圾治理自身特性等多維視角展開(kāi)分析，如圖1所示。

圖1 城市群府際合作治理形成的因果邏輯關(guān)系

(一)微觀企業(yè)合作治理視角

馬克思認(rèn)為，“社會(huì)的每一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，首先作為利益表現(xiàn)出來(lái)”[16]。無(wú)論是由政府主導(dǎo)的垃圾處理機(jī)構(gòu)，還是市場(chǎng)運(yùn)作的企業(yè)，是否參與合作治理，最根本動(dòng)力依然是“利益”，尤其是經(jīng)濟(jì)利益，包括降低交易成本、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)等。行為主體的合作是出于理性考慮，只有當(dāng)協(xié)作收益大于合作成本時(shí)才會(huì)發(fā)生。

1.降低交易成本，減少合作的不確定性

集體行動(dòng)理論認(rèn)為，企業(yè)間合作是交易成本和契約風(fēng)險(xiǎn)下的理性選擇行動(dòng)。按照交易費(fèi)用理論，交易費(fèi)用是影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)治理結(jié)構(gòu)的重要因素。威廉姆森將影響交易費(fèi)用的因素分為兩類：一是交易因素，包括交易的不確定性、頻率和資產(chǎn)專用性；二是人的因素，包括機(jī)會(huì)主義行為和人的有限理性。進(jìn)一步按交易頻率，將交易分為一次型、偶爾型和重復(fù)發(fā)生型三種形式；按資產(chǎn)的專用性程度，分為非專用、混合專用和特定專用交易三種；將交易頻率和資產(chǎn)專用性結(jié)合起來(lái)，威廉姆森提出了與治理結(jié)構(gòu)匹配的六種交易方式，如圖2所示，并認(rèn)為對(duì)于偶爾和重復(fù)進(jìn)行的非專用性交易，市場(chǎng)治理是重要的治理結(jié)構(gòu)，而對(duì)于經(jīng)常進(jìn)行的特定性交易要采用一體化治理結(jié)構(gòu)，其它可采取中間性體制組織[12,17]。

圖2 府際合作治理網(wǎng)絡(luò)是介于企業(yè)與市場(chǎng)之間的中間組織形態(tài)

按此邏輯，城市群生活垃圾府際合作治理，本質(zhì)上是圍繞垃圾資源化、處置等活動(dòng)，相關(guān)企業(yè)之間達(dá)成的某種經(jīng)常性“交易”關(guān)系，是介于企業(yè)和市場(chǎng)之間的一種契約關(guān)系和合作治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。生活垃圾通過(guò)合作治理，能降低交易費(fèi)用、保障供給安全，從而降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本。首先，垃圾作為生產(chǎn)原料不同于原生資源，回收企業(yè)在每個(gè)時(shí)期回收的各類垃圾數(shù)量、質(zhì)量都具有不確定性；其次，生活垃圾隨著居民生產(chǎn)生活不斷地產(chǎn)生，這使得供需雙方的交易是重復(fù)發(fā)生型的交易；最后，企業(yè)的垃圾資源化與處置設(shè)施，都是針對(duì)區(qū)域內(nèi)的某類垃圾進(jìn)行投資建設(shè)的，這使得垃圾資源化設(shè)施具有較強(qiáng)的資產(chǎn)專用型。生活垃圾交易的這些特殊屬性，促使相關(guān)利益主體之間應(yīng)建立穩(wěn)定的合作關(guān)系。

人的有限理性與避免機(jī)會(huì)主義，促進(jìn)生活垃圾治理主體之間建立合作關(guān)系。在生活垃圾“交易”中，供需雙方?jīng)Q策的最優(yōu)化大多是理想狀態(tài)，企業(yè)之間一旦建立聯(lián)系，往往形成“慣性”，會(huì)維持與該企業(yè)的合作關(guān)系，盡管在以后的交易中，選擇與該企業(yè)合作不一定是最優(yōu)決策；機(jī)會(huì)主義行為的產(chǎn)生，源自于經(jīng)濟(jì)主體利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制的差異性，在垃圾資源化過(guò)程中，任何一方不履約，另一方要找到替代者需較高的搜尋成本，建立合作關(guān)系能防范機(jī)會(huì)主義。

2.企業(yè)獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

分權(quán)化的小政府盡管能獲取管理的靈活性，但卻造成了治理的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。城市群生活垃圾府際合作治理，可實(shí)現(xiàn)分類垃圾資源化與最終處置的規(guī)?；\(yùn)作，降低垃圾治理成本；垃圾資源化企業(yè)之間也可共享要素，實(shí)現(xiàn)設(shè)施、技術(shù)、資源、信息上的共享與互補(bǔ)，從而獲取垃圾治理的范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。此外，在垃圾合作治理網(wǎng)絡(luò)中，一般性信息、知識(shí)、技術(shù)的溢出是經(jīng)常的，企業(yè)之間各種社會(huì)聯(lián)系都會(huì)促進(jìn)信息、知識(shí)和先進(jìn)技術(shù)在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的傳播與流動(dòng)，使企業(yè)能便捷的獲得行業(yè)內(nèi)的市場(chǎng)信息、國(guó)家政策與行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)等信息，從而有利于提高企業(yè)的技術(shù)與知識(shí)水平，增強(qiáng)企業(yè)在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。

3.市場(chǎng)分工與專業(yè)化的驅(qū)動(dòng)

在自然生態(tài)系統(tǒng)中，物種間通過(guò)有效分工，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的充分、合理地利用，提高系統(tǒng)循環(huán)的效率和質(zhì)量。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中，分工也是最為古老的經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)之一，亞當(dāng)·斯密指出，“勞動(dòng)生產(chǎn)力上最大的增進(jìn)，以及運(yùn)用勞動(dòng)是所表現(xiàn)的更大的數(shù)量、技巧和判斷力，似乎都是分工的結(jié)果”[18]。分工導(dǎo)致了組織間的協(xié)作，而網(wǎng)絡(luò)組織保證了分工與專業(yè)化的效率機(jī)制。資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，資源相互依賴和互補(bǔ)是網(wǎng)絡(luò)主體合作的深層動(dòng)因，任何組織不可能擁有達(dá)成目標(biāo)所需的全部資源，獲取資源的需要導(dǎo)致了企業(yè)與外部組織間的相互依賴、相互協(xié)作，當(dāng)參與協(xié)作的各方強(qiáng)調(diào)共同價(jià)值與利益時(shí)，往往會(huì)以富有效率的方式開(kāi)展協(xié)作，并且創(chuàng)造出單獨(dú)行動(dòng)難以獲得的更大價(jià)值[19]。

對(duì)中小城市而言，構(gòu)建“小而全”的生活垃圾的資源化與最終處置體系，顯然既不經(jīng)濟(jì)也不現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，由于基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)、知識(shí)、信息、管理經(jīng)驗(yàn)以及財(cái)政能力等在城市群政府間分布的不均衡，在解決垃圾治理問(wèn)題時(shí)，需要彼此依賴和合作，才能避免規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。為此，地方政府需突破傳統(tǒng)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的限制，通過(guò)區(qū)域府際合作治理，實(shí)現(xiàn)政府間垃圾治理資源共享與優(yōu)化配置，分解和外向延伸垃圾治理價(jià)值鏈，產(chǎn)生協(xié)同利益，達(dá)到“多贏”局面。因此，專業(yè)分工與協(xié)作關(guān)系，形成了生活垃圾資源化與處置企業(yè)之間內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，是府際合作治理形成的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)因素。

4.組織結(jié)構(gòu)嵌入性視角

行為主體間的合作共識(shí)和信任，是組織共同行動(dòng)的重要前提。格蘭諾維特指出，威廉姆森的研究忽略了一個(gè)重要因素，即人際之間的信任[20]。按照嵌入性理論，當(dāng)交易如果具有下列特性時(shí)，則需要雙方的信任：行為不確定性高；產(chǎn)品是多區(qū)隔的，甚至是一對(duì)一的；產(chǎn)品是合作性的，要供給及需求雙方合作；環(huán)境高度不確定，需要彈性以隨時(shí)應(yīng)變；交易雙方?jīng)]有利益沖突；信息高度不對(duì)稱等。此時(shí)，如果信任的供給充裕，合作網(wǎng)絡(luò)就成了最好的治理選擇。生活垃圾交易不同于一般資源產(chǎn)品，其具有較強(qiáng)的不確定性，且供需雙方是互惠的、具有信息不對(duì)稱等特征，這決定了交易需要雙方的信任，需要采用合作網(wǎng)絡(luò)的組織形式。

城市群生活垃圾府際合作治理，從社會(huì)學(xué)視角來(lái)看，也是一種關(guān)系嵌入性網(wǎng)絡(luò)。企業(yè)之間建立合作關(guān)系，是一種強(qiáng)烈的、長(zhǎng)期的信任聯(lián)系，有利于彼此之間的重復(fù)與持續(xù)交易，降低合作中的不確定性，更好地利用雙方或多方的資源稟賦，消除合作中的干擾噪音。從結(jié)構(gòu)嵌入的角度來(lái)看，府際合作治理網(wǎng)絡(luò)也是一種結(jié)構(gòu)嵌入性網(wǎng)絡(luò)。合作網(wǎng)絡(luò)成員間形成了一個(gè)“小團(tuán)體”，某個(gè)成員采取的某項(xiàng)行動(dòng)很容易“傳染”給其他成員，有助于在企業(yè)之間發(fā)展共同的行為模式，形成共享的態(tài)度與信念，產(chǎn)生強(qiáng)烈的一致行為慣性，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)垃圾資源化與科學(xué)處置。

(二)生活垃圾及其治理屬性視角

生活垃圾作為資源，不同于原生資源，其在組成成分、供給、價(jià)值等方面都存在明顯的不足，這使得生活垃圾資源化問(wèn)題，往往超越了單一組織或政府層級(jí)的管轄權(quán)，很難僅靠一個(gè)政府部門或組織之力獨(dú)自完成，需要跨區(qū)域、跨部門、跨企業(yè)的協(xié)調(diào)與合作。

分類垃圾需要分類處置。生活垃圾成分的復(fù)雜性，決定了垃圾物資源化的有效開(kāi)展，需要眾多關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)協(xié)同運(yùn)作才能實(shí)現(xiàn)。城市生活垃圾類型復(fù)雜，如果僅靠一個(gè)或幾個(gè)產(chǎn)業(yè)，不可能為大多數(shù)廢棄物尋找到“恰當(dāng)”的資源化位置，而一個(gè)城市不可能具備健全的生活垃圾資源化與處置設(shè)施，開(kāi)展府際合作治理成為必然趨勢(shì)。

生活垃圾的產(chǎn)生具有持續(xù)性、供給無(wú)彈性、回收質(zhì)量具有不穩(wěn)定性、回收數(shù)量具有不確定性以及垃圾需盡量得到及時(shí)處置等特殊屬性，決定了其治理需要雙方緊密的、長(zhǎng)期的合作，以確保垃圾供需雙方信息的透明性，保持交易的連續(xù)性，保障垃圾供給或處置安全。

分類垃圾的低價(jià)值甚至負(fù)價(jià)值屬性，決定了其資源化與最終處置，需盡量借助當(dāng)?shù)丶爸苓厖^(qū)域的設(shè)施。生活垃圾長(zhǎng)距離運(yùn)輸會(huì)增加其處理成本，進(jìn)一步降低其再生利用價(jià)值。據(jù)研究顯示，日本東京生活垃圾處理成本中，運(yùn)輸成本平均所占比例達(dá)到30%[20]。Jensen[21]研究顯示，英國(guó)生活垃圾運(yùn)輸距離的中值為32.83km，90%的物質(zhì)交換關(guān)系發(fā)生在120.7km的半徑范圍內(nèi)，如表1所示。因此，垃圾資源化應(yīng)盡量利用當(dāng)?shù)丶爸苓吂I(yè)設(shè)施，通過(guò)降低垃圾處置成本實(shí)現(xiàn)其資源化。

供給無(wú)彈性等特性，需要供需雙方建立合作關(guān)系。生活垃圾作為生產(chǎn)原料，有別于一般的生產(chǎn)原料，其供給規(guī)模不會(huì)因利用方需求的增加而擴(kuò)大，也不會(huì)因利用方需求的減少而降低，其供應(yīng)量一般較為穩(wěn)定，或隨著其它生產(chǎn)或消費(fèi)過(guò)程的變化而具有不確定性。由于供需雙方存在“互補(bǔ)”的關(guān)系，一旦這種“互惠”的聯(lián)系建立，往往形成長(zhǎng)期的合作關(guān)系。

(三)外部環(huán)境驅(qū)動(dòng)視角

城市生活垃圾府際合作治理體系的形成，除了內(nèi)在的原因外，還受到諸多外在因素的影響，包括政府戰(zhàn)略與規(guī)劃引導(dǎo)、政府法規(guī)政策、技術(shù)進(jìn)步、社會(huì)組織促進(jìn)、公眾需要等諸多因素：(1)制度與政策的驅(qū)動(dòng)。城市群生活垃圾府際合作治理的形成過(guò)程，是一個(gè)制度變遷的過(guò)程，合作網(wǎng)絡(luò)的形成除了滿足技術(shù)可行性外，企業(yè)是否參與合作網(wǎng)絡(luò)，取決于在環(huán)境與資源約束下政府能否提供一個(gè)經(jīng)濟(jì)利益最大化的制度安排，如生活垃圾管理法規(guī)、產(chǎn)權(quán)界定政策、生態(tài)設(shè)計(jì)制度、生態(tài)標(biāo)簽制度、環(huán)境許可制度、土地使用規(guī)劃、市場(chǎng)激勵(lì)政策等制度安排，成為府際合作治理重要的驅(qū)動(dòng)因素；(2)信息技術(shù)的推動(dòng)。目前信息技術(shù)的快速發(fā)展，有助于推動(dòng)利益相關(guān)主體溝通，進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)間跨區(qū)域合作；(3)區(qū)域一體化的趨勢(shì)。生活垃圾作為傳統(tǒng)的公共事務(wù)，隨著城市群經(jīng)濟(jì)與社會(huì)一體化發(fā)展的深入，必然城市群府際合作的重要內(nèi)容；(4)政府與社會(huì)組織直接的推動(dòng)。政府與社會(huì)直接的干預(yù)與介入，推動(dòng)府際合作治理網(wǎng)絡(luò)的的發(fā)展等。

表1 英國(guó)廢棄物資源化運(yùn)輸距離

總之，諸多內(nèi)在與外在因素的作用，都會(huì)影響城市群生活垃圾府際合作治理的開(kāi)展。除上述因素外，還存在其它眾多因素，如當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、區(qū)域文化、區(qū)域企業(yè)間的合作氛圍、區(qū)域社會(huì)關(guān)系、潛在參與企業(yè)的管理水平、企業(yè)家精神、企業(yè)高層的重視程度等。正確的處理好這些因素對(duì)合作治理形成的作用，能更好的促進(jìn)府際合作治理體系的發(fā)展。

四、相關(guān)推進(jìn)建議

從“集體行動(dòng)困境”的產(chǎn)生邏輯來(lái)看，城市群生活垃圾從屬地管理走向府際合作治理，既涉及政府權(quán)力、資源的重新配置，又涉及相關(guān)主體利益的重新分配，面臨主體認(rèn)知、政治制度、體制機(jī)制、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會(huì)文化、基礎(chǔ)設(shè)施等諸多障礙。例如，行政壁壘與制度的障礙，制約了生活垃圾的跨區(qū)域流動(dòng)；各城市對(duì)垃圾治理的理念認(rèn)知、利益結(jié)構(gòu)、能力與條件、需求緊迫性等的不同，導(dǎo)致垃圾治理目標(biāo)的差異；城市群合作制度化程度低，合作機(jī)制缺失，關(guān)于垃圾府際合作治理難以推動(dòng)等。為克服這些障礙，提出如下建議：

(1)制定城市群生活垃圾整體治理戰(zhàn)略規(guī)劃。為獲取規(guī)模效應(yīng)、降低交易成本以及推動(dòng)跨區(qū)域?qū)I(yè)化分工，建議做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，制定城市群生活垃圾府際合作治理戰(zhàn)略規(guī)劃，破除行政壁壘所導(dǎo)致的垃圾處理“碎片化”問(wèn)題，促使要素、資源在城市群內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置；科學(xué)確立分類垃圾資源化與最終處置設(shè)施選址、服務(wù)范圍與運(yùn)營(yíng)規(guī)模，圍繞中心城市，布局大型垃圾焚燒設(shè)施；基于已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的循環(huán)化園區(qū)，扶持垃圾資源化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(2)完善城市群生活垃圾府際合作治理法規(guī)與政策體系。法規(guī)與政策是府際合作治理的準(zhǔn)則和與保障，在生活垃圾府際合作治理過(guò)程中，需要依靠法規(guī)和政策，消除行政壁壘，界定各方權(quán)責(zé)，平衡合作利益，維護(hù)市場(chǎng)秩序，確保合作共贏。目前我國(guó)各級(jí)法規(guī)，對(duì)府際合作相關(guān)規(guī)定幾乎是空白。為此，建議城市群政府出臺(tái)有關(guān)生活垃圾合作治理的法規(guī)，明確權(quán)利與責(zé)任分擔(dān)，促使分類垃圾得到優(yōu)化處理。

(3)建立穩(wěn)定的城市群生活垃圾府際合作治理促進(jìn)組織。目前盡管一些城市有協(xié)作的意愿，但面臨“與誰(shuí)合作”“如何合作”等難題，這使得城市群生活垃圾府際合作治理網(wǎng)絡(luò)，很難通過(guò)“自發(fā)”的方式形成。為此，建議城市群常設(shè)專業(yè)的生活垃圾治理委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)生活垃圾治理整體規(guī)劃，承擔(dān)垃圾資源化與最終處置的協(xié)調(diào)事務(wù)，提供咨詢服務(wù)，解決合作過(guò)程中政府、企業(yè)之間的的爭(zhēng)議和沖突，維護(hù)府際合作環(huán)境。

(4)健全城市群生活垃圾府際合作治理配套機(jī)制。公共選擇理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)組織都是利己主義的“理性人”，會(huì)追求自身收益的最大化。在本位主義、利益沖突、信息不對(duì)稱、缺乏信任與激勵(lì)機(jī)制的情形下，各行政區(qū)之間很難達(dá)成合作治理。為此，建議政府完善府際合作利益分配與財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制、議事和決策機(jī)制、激勵(lì)與約束機(jī)制、信息交流機(jī)制、合作協(xié)調(diào)機(jī)制、爭(zhēng)端解決機(jī)制等，促使資源在城市群內(nèi)有效配置與流通，克服“各自為政”“碎片化”等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)地方政府及相關(guān)主體間的集體行動(dòng)。

(5)夯實(shí)城市群府際合作治理基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展。高效、便捷與完善的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，是開(kāi)展府際合作治理的重要支撐，有助于資源的流動(dòng)，降低交易成本，推動(dòng)分類垃圾得以分類資源化處理。為此，建議政府構(gòu)建區(qū)域立體綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，完善區(qū)域內(nèi)循環(huán)化園區(qū)設(shè)施，促進(jìn)城市群內(nèi)垃圾處理產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)與協(xié)同發(fā)展。

此外，政府還需鼓勵(lì)再生資源產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，完善市場(chǎng)主體；同時(shí)，發(fā)揮NGO、科研院所等社會(huì)組織的促進(jìn)與“橋梁”作用等。

五、結(jié)語(yǔ)

受行政壁壘、利益觀念等諸多因素影響，我國(guó)城市群生活垃圾治理基本遵循“屬地管理”的原則，這嚴(yán)重制約了生活垃圾的資源化處理。城市群生活垃圾府際合作治理，是建立在信任、合作與共贏基礎(chǔ)上，以政府為主導(dǎo)的多元治理模式，是解決城市群生活垃圾污染問(wèn)題的理想途徑。從行為產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治與環(huán)境等方面，探討城市群生活垃圾府際合作治理的形成邏輯。研究認(rèn)為，城市群生活垃圾府際合作治理，本質(zhì)上是介于層級(jí)企業(yè)與市場(chǎng)之間的中間網(wǎng)絡(luò)組織形態(tài)；其形成受著內(nèi)外部各種因素的驅(qū)動(dòng)，其中，追求經(jīng)濟(jì)效益是核心的驅(qū)動(dòng)因素；生活垃圾交易的重復(fù)型、資產(chǎn)的專屬型、資源的依賴性、人際間的信任、生活垃圾的特殊屬性等因素，決定了生活垃圾資源化處理，需建立緊密的、相對(duì)穩(wěn)定的合作關(guān)系，形成合作網(wǎng)絡(luò)組織形式。最后針對(duì)城市群生活垃圾府際合作治理的障礙因素，提出若干建議。研究對(duì)提升城市生活垃圾治理水平，具有一定的理論指導(dǎo)意義。