縣域生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的優(yōu)化路徑

宋 蕾

2020年11月，習(xí)近平總書記在全面推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上提出，“要加快建立生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制”。2021年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，對“生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化”進(jìn)行制度化表述，并提出“豐富生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)路徑”等要求?？h域是城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興的切入點(diǎn)和主戰(zhàn)場，為踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，落實(shí)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化政策，需要進(jìn)一步完善縣域生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的制度與機(jī)制。

縣域生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)面臨的系統(tǒng)性共生問題

生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)是生態(tài)資源嵌入地域空間環(huán)境，并與經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境等多元要素融合的過程。生態(tài)產(chǎn)品的價值轉(zhuǎn)化效率，取決于多元要素在自然系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟(jì)共生系統(tǒng)中的流動性、互動性和協(xié)同性。目前，我國縣域生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)面臨三個方面突出問題：

縣域自然共生系統(tǒng)開發(fā)利用碎片化。按照“全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)”的要求，縣域多樣化自然資源必須整體性開發(fā)、立體化經(jīng)營。然而，目前我國整體性、立體化開發(fā)利用生態(tài)資源的政策落實(shí)存在一些困難。一方面，縣域生態(tài)資源在不同區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)權(quán)歸屬、商品屬性各異，其產(chǎn)權(quán)邊界模糊，界定難度較大。另一方面，不同土地利用性質(zhì)、空間用地結(jié)構(gòu)和布局碎片化，影響了自然資源綜合開發(fā)的效率。多元生態(tài)資源的分割和利用不盡合理，缺乏綜合開發(fā)利用意識或市場化組織的規(guī)模化行動能力。

縣域產(chǎn)業(yè)共生系統(tǒng)的市場要素流動單向化。一方面，縣域生態(tài)產(chǎn)業(yè)化面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，存在“工業(yè)大而不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)小而不精，商貿(mào)散而不活”等問題，導(dǎo)致生態(tài)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)量少質(zhì)弱，市場要素流動單向化。另一方面，縣域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系較為薄弱，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨基礎(chǔ)設(shè)施供給、共享水平不能滿足需求等問題，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展集聚化程度不高，導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)業(yè)化鏈條較短。同時，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，利用新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)展較慢，綠色技術(shù)在縣域服務(wù)業(yè)發(fā)展中運(yùn)用不夠。

縣域社會共生系統(tǒng)的協(xié)同共治要素不匹配。促進(jìn)縣域生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的關(guān)鍵，在于人、錢、地等要素構(gòu)成的社會共生系統(tǒng)。目前縣域發(fā)展存在人、產(chǎn)、地等要素“連接”缺失的問題，特別是“人地分離”給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來諸多難題。一方面，鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生改變。農(nóng)業(yè)產(chǎn)生剩余勞動力轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)或新興中小企業(yè)，大中城市對縣域青壯年勞動力具有虹吸效應(yīng)，從而加劇鄉(xiāng)村人口老齡化和村莊空心化。另一方面，土地資源供需發(fā)生改變。在一些鄉(xiāng)村，農(nóng)民由于外出務(wù)工等原因離開本鄉(xiāng)，導(dǎo)致其土地、房屋等資源閑置浪費(fèi)，土地、房屋等資產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)得不到有效體現(xiàn)。

縣域生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的路徑選擇

優(yōu)化縣域生態(tài)空間布局，整體性、立體化開發(fā)生態(tài)空間資源。一是順應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，打造藍(lán)綠生態(tài)縣域空間，讓自然與人文、城市與鄉(xiāng)村各美其美、美美與共，逐漸形成村景與縣特色一體化的生態(tài)格局、農(nóng)旅融合的生產(chǎn)空間、產(chǎn)居協(xié)同的生活場景。根據(jù)各縣區(qū)域位置、資源稟賦、發(fā)展程度，分類推進(jìn)縣域生態(tài)資本差異性優(yōu)化升值。二是針對生態(tài)資源趨緊、面源污染、生態(tài)系統(tǒng)多樣性退化等突出環(huán)境問題，構(gòu)建與資源環(huán)境承載力相匹配、與生產(chǎn)生活生態(tài)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)發(fā)展格局，以及節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局。三是根據(jù)縣鄉(xiāng)村鎮(zhèn)的不同狀況、區(qū)位條件、資源稟賦，分類推進(jìn)縣域生態(tài)空間規(guī)劃。在符合規(guī)劃的前提下，積極探索生態(tài)修復(fù)形成的園地、林地、濕地等縣域生態(tài)空間與城鎮(zhèn)建設(shè)空間進(jìn)行置換的可行性和實(shí)施路徑。在要素配置方面，以碳增匯為核心配置各類要素，并保障各類生態(tài)資源“以保護(hù)帶開發(fā)”；在用地管制方面，依照不同區(qū)域特性進(jìn)行分區(qū)開發(fā)和控制引導(dǎo)。特別是將生態(tài)核心區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)、資源貧瘠地區(qū)的人口，適度搬遷轉(zhuǎn)移到中心村和城鎮(zhèn)，以空間集聚緩解生態(tài)壓力，激活土地要素。

聚焦縣域特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向自由流動。一是以社會經(jīng)濟(jì)要素賦能，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品。在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位中，立足于自身資源環(huán)境承載能力、自然和文化的突出特色，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，形成中心產(chǎn)業(yè)集聚和規(guī)?；?yīng)，擴(kuò)大縣域產(chǎn)業(yè)影響力。依托資源稟賦優(yōu)勢，積極探索“古村落+”“文化+”“數(shù)字+”等鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式，開發(fā)和創(chuàng)新縣域生態(tài)產(chǎn)品。以適應(yīng)生態(tài)需求和國家政策為基礎(chǔ)，選擇縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并通過產(chǎn)業(yè)延展，帶動周邊鄉(xiāng)村差異化發(fā)展。二是以生態(tài)環(huán)境市場賦能，激活公共屬性生態(tài)資源資產(chǎn)化。建立健全生態(tài)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制、生態(tài)市場交易機(jī)制等橫向交易機(jī)制，形成“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰負(fù)責(zé)，誰經(jīng)營、誰獲益”的生態(tài)環(huán)境與資源管理新機(jī)制，吸引多元社會資本參與縣域生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是以綠色金融賦能，形成多元產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局。通過搭建“綠色銀行”交易平臺，將縣域符合開發(fā)條件的、碎片化的山水資源進(jìn)行集中收儲和規(guī)模整合，轉(zhuǎn)換成可以進(jìn)行市場交易的“資源包”，促進(jìn)縣域生態(tài)資源市場化。通過創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品，推出以碳匯預(yù)期收益權(quán)為質(zhì)押的林業(yè)資源“碳金融”產(chǎn)品，建立碳匯生產(chǎn)、碳匯收儲交易、碳匯購買等平臺，讓縣域生態(tài)資源“金融化”。以生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算情況為授信增信的重要參考依據(jù)，鼓勵金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行整村生態(tài)授信，推出“生態(tài)價值貸”，促進(jìn)縣域生態(tài)資源“資產(chǎn)化”。

重塑縣域城鄉(xiāng)關(guān)系，健全生態(tài)產(chǎn)品要素市場配置保障機(jī)制?？h域產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的質(zhì)量，取決于社會共生系統(tǒng)的人、錢、地等要素的協(xié)同作用機(jī)制。一是激發(fā)勞動力要素在縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的內(nèi)在活力。通過提高縣域人居生活環(huán)境，吸引廣大農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化；通過保持地域、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、風(fēng)貌特色，保持鄉(xiāng)村文化的原生性、鮮活性，吸引人口回流；通過發(fā)達(dá)區(qū)域產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)合理轉(zhuǎn)移，欠發(fā)達(dá)地區(qū)剩余勞動力向發(fā)達(dá)地區(qū)有序流動，激發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力。二是促進(jìn)縣域公共資源的合理配置。推動鄉(xiāng)村公共交通、供水供電、垃圾和污水處理、通訊信息、勞動就業(yè)服務(wù)等體系與縣城公共基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通共建，推進(jìn)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施升級，使現(xiàn)代、文明生活方式與鄉(xiāng)村田園的傳統(tǒng)生活有機(jī)融合。通過提升鄉(xiāng)村食品安全、公共衛(wèi)生安全和休閑服務(wù)水平，聚集人氣，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。三是盤活閑置資源，鼓勵農(nóng)民以多元資產(chǎn)參與鄉(xiāng)村建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過資產(chǎn)使用權(quán)出租、出讓，促進(jìn)閑置資產(chǎn)流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民作為生態(tài)資產(chǎn)的所有者，以租金、分紅、參與運(yùn)用管理等方式，分享生態(tài)紅利；探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的具體形式，激活生態(tài)資源與鄉(xiāng)村沉睡資產(chǎn)、閑置資源結(jié)合，產(chǎn)出滿足人民綠色消費(fèi)的新型綠色產(chǎn)品，從而促進(jìn)城市資金、技術(shù)、人才、管理等要素向鄉(xiāng)村流動，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素互動和空間共融。

充分發(fā)揮縣城在縣域生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)中的重要載體作用

2022年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》?？h城作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是縣域生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈延伸升級、生態(tài)產(chǎn)品消費(fèi)的集聚地。充分發(fā)揮縣城在縣域生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)中的重要載體作用，需要著力做好三個方面工作：

以縣城為重要載體，維護(hù)縣域生態(tài)空間完整性?？h城生態(tài)環(huán)境相對脆弱，山水資源過度使用會對生態(tài)系統(tǒng)造成更嚴(yán)重?fù)p害。因此，縣城建設(shè)的國土空間規(guī)劃，首先要基于縣域整體性生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)評估，要摸清“家底”，了解縣域生態(tài)系統(tǒng)的完整性，以及現(xiàn)有生態(tài)資源的數(shù)量和質(zhì)量。根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)空間發(fā)展規(guī)劃需求，確定農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)開發(fā)空間，合理布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三大空間”，實(shí)現(xiàn)縣城與自然環(huán)境和諧共生。同時，縣城生態(tài)空間規(guī)劃要有利于縣域生態(tài)產(chǎn)業(yè)價值鏈的完整構(gòu)建和生態(tài)資源的立體化開發(fā)。根據(jù)不同縣城所在地理區(qū)位和生態(tài)基底的不同情況，按照“山水林田湖草沙是生命共同體”的生態(tài)觀，分析縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的脈絡(luò)和自然生態(tài)機(jī)理特征，對于區(qū)域存在的生態(tài)資源配置不足、生態(tài)系統(tǒng)格局失衡等問題，通過跨區(qū)合作和生態(tài)修復(fù)等方式，提升縣城生態(tài)資源的綜合承載能力和生態(tài)價值的轉(zhuǎn)化效率。

以縣城為重要載體，提升縣域生態(tài)要素集聚輻射能級。縣城生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展，需要準(zhǔn)確定位發(fā)展戰(zhàn)略?？h城建設(shè)宜深挖縣域資源優(yōu)勢和地理區(qū)位優(yōu)勢，預(yù)判縣域自然資源、資本、人口等要素流動變化趨勢，確定縣城發(fā)展的核心產(chǎn)業(yè)和潛在產(chǎn)業(yè)能級培育目標(biāo)，廣泛開展協(xié)作，以點(diǎn)帶面，發(fā)揮好縣城的要素集聚效用，提升縣城對要素吸引和有機(jī)結(jié)合的綜合服務(wù)能力?？h城建設(shè)向外宜采取“入圈進(jìn)群”式融合式發(fā)展；向內(nèi)宜與鄉(xiāng)村發(fā)展形成雙向互動、互為依存，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。在保障糧食安全、優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村新發(fā)展動能的基礎(chǔ)上，縣城可以建立與鄉(xiāng)村共享的公共服務(wù)平臺，輻射鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為農(nóng)戶現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營提供更廣闊的大市場，促進(jìn)生態(tài)資源與多元社會經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素有機(jī)結(jié)合。

以縣城為重要載體，推進(jìn)縣域特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)化?？h城建設(shè)要以綠色發(fā)展理念為指引，以縣城建設(shè)為抓手，以宜居、宜業(yè)、宜游、宜養(yǎng)為目標(biāo)，因地制宜，分類推進(jìn)縣域生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)。在加快發(fā)展大城市周邊縣城、積極培育專業(yè)功能縣城、合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，要分類施策，一城一策，一城一業(yè)，一城一品，差異化推進(jìn)縣域生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，形成以縣城為重要載體的縣域特色生態(tài)產(chǎn)品，諸如小而綠的公園城市、小而富的生態(tài)旅游城市、小而康的生態(tài)康養(yǎng)城市、小而智的生態(tài)智慧城市、小而韌的海綿城市、小而美的花園城市等。

【注釋】

①李佳慧、黃麟、曹?。骸吨袊h域生態(tài)資產(chǎn)損益的影響機(jī)制及優(yōu)化提升路徑》，《地理學(xué)報》，2022年第5期。

②王洋：《江陰市濱水空間生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)路徑探索》，《山西農(nóng)經(jīng)》，2021年第6期。

③張赫、賀晶、楊興源等：《碳增匯目標(biāo)下縣域生態(tài)空間的分區(qū)及管控策略——以京津冀地區(qū)縣域?yàn)槔罚兑?guī)劃師》，2022年第1期。

④何羽婷：《山區(qū)縣生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究——以松陽縣為例》，《浙江經(jīng)濟(jì)》，2022年第4期。