儉以善治：公共部門過好緊日子的路徑

李春成

面對(duì)廣袤的轄區(qū)、眾多的人口、繁雜的事務(wù)和無盡的需求，公共部門容易產(chǎn)生擴(kuò)權(quán)擴(kuò)建、增收增支的沖動(dòng)?？v觀世界各國(guó)，公共部門規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大不僅體現(xiàn)在建筑規(guī)模上，更體現(xiàn)在人員規(guī)模、權(quán)力范圍、財(cái)政規(guī)模等方面，集中反映在財(cái)政支出規(guī)模上。財(cái)政支出不斷擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致很多問題，比如機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、財(cái)政赤字越來越多、服務(wù)效率越來越低下等。因此，古今中外的有識(shí)之士，一直呼吁官方機(jī)構(gòu)“取之有度，用之有止”。近年來，我國(guó)政府工作報(bào)告多次強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持政府過緊日子，更好節(jié)用裕民”。為此，財(cái)政支出要充分考慮規(guī)模適度性、項(xiàng)目合理性、流程規(guī)范性、使用效率性等問題。

組合拳打造節(jié)約型機(jī)關(guān)

中央部門帶頭，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)過緊日子，創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)。無節(jié)制的機(jī)關(guān)必然是奢侈的、浪費(fèi)的。要控制機(jī)關(guān)規(guī)模（人員、場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)等）的擴(kuò)張，首先需要一系列的規(guī)章制度，建構(gòu)起防止機(jī)關(guān)規(guī)模擴(kuò)張的有力約束。迄今為止，我們已經(jīng)建成了比較完善的法規(guī)制度體系，包括國(guó)務(wù)院組織法、全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、預(yù)算法及其實(shí)施條例、機(jī)構(gòu)編制工作條例，以及關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的“八項(xiàng)規(guī)定”“六項(xiàng)禁令”和專門的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》。這些制度要得到有效的貫徹落實(shí)，至少還需做好三方面工作：一是要建立健全機(jī)關(guān)單位內(nèi)部相應(yīng)的管理體系，二是要綜合利用各種監(jiān)督檢查機(jī)制，三是要對(duì)違規(guī)浪費(fèi)者進(jìn)行問責(zé)。

節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)不僅需要黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和廣大干部較高的黨性覺悟，也需要黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我管理的自律性和能動(dòng)性的支撐。如果節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)缺乏機(jī)關(guān)及其干部的黨性、自律性和能動(dòng)性支撐，而完全成為一種外在強(qiáng)加的苛求，那么，就會(huì)變成一場(chǎng)上級(jí)與下級(jí)之間、外部監(jiān)督者與內(nèi)部行動(dòng)人之間信息不對(duì)稱的博弈。這種博弈不僅會(huì)嚴(yán)重?fù)p害節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的效果和效率，而且還會(huì)嚴(yán)重違背黨和國(guó)家節(jié)用裕民的基本思想。作為節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者，除了對(duì)機(jī)關(guān)干部的節(jié)約行為進(jìn)行監(jiān)管、對(duì)浪費(fèi)行為進(jìn)行懲處之外，更為重要的是要想方設(shè)法促進(jìn)機(jī)關(guān)干部的節(jié)約行動(dòng)——姑且稱之為“節(jié)約促進(jìn)”，以區(qū)別于簡(jiǎn)單的“節(jié)約監(jiān)督”和“浪費(fèi)懲處”。

“節(jié)約促進(jìn)”的要旨是想盡辦法促進(jìn)人們對(duì)于節(jié)約行動(dòng)（包括但不限于節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)）的知—情—意—行，使其知之、能之、愿之、樂之。從機(jī)關(guān)節(jié)約行為的培養(yǎng)與設(shè)計(jì)的角度講，黨政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)事務(wù)管理者首先要通過組織宣傳、動(dòng)員大會(huì)等各種渠道廣而告之行動(dòng)的目標(biāo)與內(nèi)容，還要分析和尋找最能觸發(fā)和激起機(jī)關(guān)節(jié)約行動(dòng)的“錨點(diǎn)時(shí)刻”，提示大家采取節(jié)約行動(dòng)?！板^點(diǎn)時(shí)刻”選擇要力求精準(zhǔn)，譬如下班時(shí)關(guān)空調(diào)這一節(jié)約行動(dòng)的“錨點(diǎn)時(shí)刻”最好是下班時(shí)關(guān)閉電腦那一刻或鎖上辦公室門那一刻抑或是其他時(shí)刻。究竟何種時(shí)刻最為有效，因人而異，需要節(jié)約行動(dòng)人能動(dòng)自定。其次，除了廣而告之、精準(zhǔn)示之以外，節(jié)約行為管理設(shè)計(jì)者還應(yīng)從兩個(gè)方面解決“能”的問題，一方面是通過提供知識(shí)、技能、工具、資源等方式賦能行動(dòng)者，另一方面是通過任務(wù)分解、提供便利化的行動(dòng)渠道、簡(jiǎn)化不必要的要素與環(huán)節(jié)、降低行動(dòng)成本等使要做的行為“容易做”。雙管齊下，共同促進(jìn)行為改變和微習(xí)慣的養(yǎng)成。由于人們常常將理論上的“應(yīng)當(dāng)”等于實(shí)踐上的“必然”，將“知”等于“行”，將制度規(guī)定視為權(quán)威性真理，因此，特別容易忽視節(jié)約行為促進(jìn)中的“能力”維度。最后恐怕也是最難的是“意愿”或“動(dòng)機(jī)”問題。動(dòng)機(jī)的確是行為的驅(qū)動(dòng)要素之一，且許多人認(rèn)為它是行為改變的真正驅(qū)動(dòng)力，然而，“善變的、不明顯的、相互沖突的動(dòng)機(jī)，是個(gè)很難掌控的行為要素”。因此，在機(jī)關(guān)節(jié)約行為設(shè)計(jì)中，在廣大干部對(duì)“儉以治國(guó)”“節(jié)約型機(jī)關(guān)”等理念取得方向性和政治性共識(shí)之后，不能停留在“為什么”上，而應(yīng)將重點(diǎn)放在“做什么”“怎么做”上，通過“明確愿望”和“列出行為集合，探索行動(dòng)方案”，將“意愿”具體化、操作化。

靈活開創(chuàng)性的積極節(jié)約

節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)主要節(jié)約的是國(guó)家治理與公共服務(wù)系統(tǒng)維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性支出。這種靡費(fèi)公帑的減少，或可間接減輕公眾的稅負(fù)，或可用于增加“發(fā)展緊要、民生急需”方面的支出，是黨政機(jī)關(guān)和廣大干部節(jié)用厚生、節(jié)用為民的重要渠道之一。除了這種基礎(chǔ)性支出的節(jié)約以外，黨政機(jī)關(guān)還有一些相對(duì)更為積極的“儉以治國(guó)”方法和舉措。

盤活存量以開源。俗話說“錢不是省出來的”，只考慮節(jié)省不考慮增收不是積極的節(jié)儉。政府增收的常規(guī)渠道是征稅收費(fèi)，然而，由于疫情沖擊和減稅降費(fèi)政策等原因此路基本行不通。如果有，倒是可以考慮對(duì)偷稅漏稅娛樂明星和網(wǎng)絡(luò)達(dá)人進(jìn)行補(bǔ)征稅。比稅費(fèi)“開源”更可行的是，李克強(qiáng)總理多次在政府工作報(bào)告中提及的一個(gè)措施——“盤活財(cái)政存量資金和閑置資產(chǎn)”。受思維定勢(shì)影響，談到節(jié)約、講到過緊日子，人們的注意力往往聚焦于要被削減的那一小部分，卻忽略了思考如何高效地利用剩下的絕大部分資金和閑置資產(chǎn)。相對(duì)于政府要辦的事情，政府的資金總是有限的；加之新冠肺炎疫情防控耗費(fèi)了政府大量資金，致使個(gè)別地方政府已然入不敷出了。因此，政府能否有效盤活閑置資產(chǎn)、高效利用存量資金，直接關(guān)系到地方百姓的民生保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。出租甚至變賣閑置資產(chǎn)只是最簡(jiǎn)單的“盤活”方法。建議地方黨政領(lǐng)導(dǎo)在吃透中央有關(guān)政府和社會(huì)資本合作的相關(guān)政策的前提下，熟練掌握各種PPP政策工具，借助諸如不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、移交—經(jīng)營(yíng)—移交（TOT）、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）等模式，在適合（準(zhǔn)）市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目上與社會(huì)資本合作，發(fā)揮財(cái)政資金的引領(lǐng)、保障與催化作用。特別要提醒的是，這些籌資融資方法的使用，需要精細(xì)化和專業(yè)化的合作意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)與合同管理能力。

節(jié)用為民式預(yù)算。精準(zhǔn)、高效地花錢是一種高級(jí)節(jié)約。這種高級(jí)節(jié)約需要一種高級(jí)的預(yù)算：節(jié)用為民式預(yù)算。節(jié)用為民式預(yù)算首先是一種結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算，力求公共部門支出的每一筆錢、花出去的每一分錢都能用到刀刃上，取得盡可能大的成效。通過網(wǎng)格化管理系統(tǒng)、區(qū)域治理指揮中心和行業(yè)領(lǐng)域監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等平臺(tái)，利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等先進(jìn)技術(shù)，跟蹤各部門、各領(lǐng)域、各層級(jí)的相關(guān)工作實(shí)況，實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確地測(cè)評(píng)工作績(jī)效，促使預(yù)算開支朝著“為公民購(gòu)買最佳成果”的方向邁進(jìn)。其次，節(jié)用為民式預(yù)算是為民的、民主的。預(yù)算的規(guī)模和績(jī)效結(jié)果的確定，既不是基于歷史基數(shù)的測(cè)算，也不是從機(jī)構(gòu)支出的項(xiàng)目本身出發(fā)，而是基于人民的需求、社會(huì)事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。節(jié)用為民式預(yù)算的操作要點(diǎn)是：根據(jù)人民需求和民生發(fā)展需要，確立政府預(yù)算的優(yōu)先事項(xiàng)；根據(jù)人民的意愿，決定在優(yōu)先事項(xiàng)之間進(jìn)行預(yù)算的合理配置；明確每個(gè)事項(xiàng)要取得的成果，并確定每個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)的預(yù)算；以不高于預(yù)算的成本實(shí)現(xiàn)最佳的預(yù)期成果。此外，由于節(jié)用為民式預(yù)算的宗旨是為民節(jié)約，凡是有利于實(shí)現(xiàn)這一宗旨的政策工具或管理措施都應(yīng)為其所用，譬如預(yù)算節(jié)余收益分享、績(jī)效紅利、工作流程優(yōu)化等。

制度與流程優(yōu)化。善治必儉。但凡是靠資源堆積樹起來的樣板項(xiàng)目，不僅因其不儉而不具有可重復(fù)性，而且因其資源利用效率不高，都不是真正的善治?！皟€性治理”強(qiáng)調(diào)把錢用到刀刃上、高效地進(jìn)行公共治理或提供公共服務(wù)。因此，“儉以善治”要求我們排查公共治理與服務(wù)中可能存在的低效、浪費(fèi)因素，并采取有效應(yīng)對(duì)措施。導(dǎo)致公共治理與服務(wù)低效、浪費(fèi)的原因很多，主要有兩個(gè)方面：一是公共治理與服務(wù)者問題，二是制度與流程問題。公共治理與服務(wù)中的許多低效、浪費(fèi)問題，是由于預(yù)算制度的不合理造成的，譬如不斷被詬病的“預(yù)算年度”起止日（公歷1月1日至12月31日）與預(yù)算編制現(xiàn)實(shí)時(shí)間的不合，加之錢花不完本身就可能被歸責(zé)或影響未來預(yù)算等，因此，即使可以結(jié)轉(zhuǎn)，理性的策略仍是“年初預(yù)算足，年底突擊花……”。這當(dāng)然還與我國(guó)至今不允許“預(yù)算節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)”有關(guān)。不少預(yù)算制度的設(shè)計(jì)者和研究者過于看重預(yù)算制度的控制和約束功能，而忽略了其支持與賦能功能。對(duì)于預(yù)算資金的使用、審批和審查過于繁瑣、嚴(yán)苛，有意或無意地扼制了公共治理與服務(wù)者的主觀能動(dòng)性，甚至連申請(qǐng)資金辦事的動(dòng)力都沒有了；如果這些規(guī)定與實(shí)際需求相脫節(jié)，后果將更嚴(yán)重——“當(dāng)用錢處沒錢花，不需要處錢多多”。在大量財(cái)政支出采取項(xiàng)目支出形式的“項(xiàng)目治國(guó)”背景下，如果不精簡(jiǎn)優(yōu)化項(xiàng)目審批和預(yù)算撥款流程，就難以奢望資金的節(jié)約、高效利用。此外，對(duì)于“項(xiàng)目治國(guó)”中的“專款專用”制度的合理性也需辯證看待，關(guān)鍵在于如何權(quán)衡資金的專用性—合規(guī)性與實(shí)用性—靈活性?；旧峡梢哉f，在各地方、各領(lǐng)域的公共治理與服務(wù)中，都存在一些不合理的制度規(guī)定和工作流程。要想公共部門節(jié)儉、高效地使用財(cái)政資金，必須想方設(shè)法消除其制度障礙和流程梗阻。我們可以在全國(guó)各機(jī)關(guān)事業(yè)單位持續(xù)開展制度清理與優(yōu)化、業(yè)務(wù)流程改進(jìn)之類的工作。這是節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的升級(jí)版。

預(yù)算節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)。預(yù)算節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)也叫預(yù)算節(jié)余收益分享，是指當(dāng)公共部門保質(zhì)保量地完成其公共服務(wù)工作，并節(jié)省了一定財(cái)政預(yù)算資金的情況下，可以讓相關(guān)組織成員分享一定比例的節(jié)余預(yù)算資金，以資鼓勵(lì)。有不少人會(huì)反對(duì)在公共部門實(shí)施“獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)約”。反對(duì)的主要理由有三：一是可能認(rèn)為勤儉是政府工作人員應(yīng)有的品行，不應(yīng)該獎(jiǎng)勵(lì)；二是擔(dān)心政府人員會(huì)弄虛作假騙獎(jiǎng)；三是獎(jiǎng)勵(lì)的空間與策略在部門間差異很大，可能導(dǎo)致不公平。反對(duì)者可能高估了德性的行動(dòng)力，低估了人性的控制力，低估了獎(jiǎng)金的激勵(lì)力，低估了管理制度設(shè)計(jì)者的實(shí)踐智慧，最終可能扼殺一項(xiàng)重要的改革之舉。美國(guó)一些城市這方面的實(shí)踐表明，節(jié)余分紅確實(shí)是一項(xiàng)很管用的鼓勵(lì)節(jié)約預(yù)算的措施。從預(yù)算資金的使用效率角度看，預(yù)算節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)與在公共部門通行的績(jī)效獎(jiǎng)金是一致的，其目的都是為了鼓勵(lì)公共財(cái)政預(yù)算資金的高效使用。如果我們能接受績(jī)效工資或績(jī)效獎(jiǎng)金，就應(yīng)當(dāng)能接受預(yù)算節(jié)余分享。迄今為止，在我國(guó)，司空見慣的是因“節(jié)約吃虧”導(dǎo)致的“突擊花錢”，卻未有預(yù)算節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)制度，抑或是有節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)之實(shí)而未有其名。這種現(xiàn)象耐人尋味。我們認(rèn)為，預(yù)算節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)恰恰是治理“突擊花錢”的“特效藥”，也是推動(dòng)“儉以治國(guó)”“儉以善治”的重要之舉。當(dāng)然，這項(xiàng)制度的成敗還取決于具體的設(shè)計(jì)與管理。節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)制度設(shè)計(jì)的要點(diǎn)包括：地方領(lǐng)導(dǎo)基于民意設(shè)立年度節(jié)約目標(biāo)，每個(gè)部門根據(jù)自己的業(yè)務(wù)提出節(jié)約項(xiàng)目申請(qǐng)；項(xiàng)目預(yù)算的準(zhǔn)市場(chǎng)定價(jià)，或者，各部門必須與私營(yíng)部門一道同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)；將獎(jiǎng)勵(lì)目標(biāo)建立在集體甚至是地區(qū)全體人員努力的基礎(chǔ)上；項(xiàng)目預(yù)算節(jié)余在員工、部門和政府之間實(shí)施比例公平，只將一定比例的預(yù)算節(jié)余用于員工分紅。此外，實(shí)施預(yù)算節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)的前提是中央和地方的相關(guān)權(quán)威部門同意放棄其對(duì)業(yè)務(wù)部門預(yù)算節(jié)余的絕對(duì)控制權(quán)。