資源國關鍵礦產(chǎn)博弈的新動向及可能影響

王永中

近來，受新冠肺炎疫情、供應受限、碳達峰與碳中和行動、美聯(lián)儲極度擴張性貨幣政策的疊加影響，全球礦產(chǎn)資源的供需不平衡矛盾突出，特別是與電動汽車電池相關的關鍵金屬供給嚴重短缺，導致國際礦產(chǎn)資源價格大幅飆升，部分商品價格甚至創(chuàng)歷史新高。關鍵金屬礦產(chǎn)的供應短缺和價格大幅上漲引發(fā)了新一輪資源博弈。資源國采取提高特許權(quán)使用費和稅收、重新談判合同、國有化、禁止出口等重商主義政策，以實現(xiàn)其強化資源主權(quán)、控制資源流向、提升資源價值的目標。作為礦產(chǎn)資源的最大進口國和主要對外投資國，中國需要全面評估新一輪資源博弈對自身資源供應安全的影響，并提出科學的應對策略。

資源國關鍵礦產(chǎn)博弈的新動向

一是提高稅率或特許權(quán)使用費率。提高礦產(chǎn)資源的特許權(quán)使用費率和稅率是資源國在關鍵礦產(chǎn)博弈中采取的最為常用的措施。近年來，許多非洲國家出于增加礦業(yè)稅收和特許權(quán)使用費的考慮對本國礦業(yè)法進行了修訂。這些國家主要包括布基納法索、喀麥隆、剛果（金）、加蓬、幾內(nèi)亞、科特迪瓦、肯尼亞、馬達加斯加、馬里、莫桑比克、納米比亞、塞內(nèi)加爾、塞拉利昂、坦桑尼亞、贊比亞和津巴布韋。大多數(shù)新礦業(yè)法通過設置額外稅種和提高稅率等方式顯著增加了投資者的稅收負擔。具體而言，礦企須支付的稅收和費用種類主要有：授予或更新采礦權(quán)的固定費用、年度地表特許權(quán)費（視采礦權(quán)面積而有所不同）、比例特許權(quán)使用費、對地方發(fā)展基金的特別捐款（金額基于扣除稅收后的月度營業(yè)額）、礦權(quán)轉(zhuǎn)讓資本利得稅以及出口特許權(quán)使用費。一些國家的礦業(yè)法還制定了新的稅種：對超額利潤征收的特別稅；礦產(chǎn)品價格大幅上漲情形下累進的特許權(quán)使用費；對直接或間接轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)產(chǎn)生的資本收益征稅；對非居民實體提供服務產(chǎn)生的收入征收所得稅；投資者對當?shù)匕l(fā)展基金的強制性捐款；對來料加工和生產(chǎn)征收所得稅。若礦業(yè)公司不支付這些新的稅種，政府可撤回其采礦權(quán)。

贊比亞政府于2019年初提高了銅礦的特許權(quán)使用費，公布了修訂征收增值稅的計劃，并對貴重礦產(chǎn)征收15%的出口稅。同時，贊比亞政府考慮全面改革礦業(yè)稅制，以使其能有效審計礦業(yè)公司報告的利潤，并能要求礦企履行更多的社會責任。南非對煤炭和鉑金行業(yè)的超額利潤征收50%的暴利稅，對探礦權(quán)出讓征收50%的利得稅。加納政府考慮提高礦業(yè)的稅收和特許權(quán)使用費，對鉆石和黃金行業(yè)征收35%的公司所得稅，對超額利潤征收10%的暴利稅。2021年5 月，馬達加斯加將基本金屬、黃金和白銀的特許權(quán)使用費率從2%提高到4%，將原始寶石特許權(quán)使用費率提高至8%，且必須將20%的礦產(chǎn)量上交政府。

剛果（金）在鈷資源上的主導地位為其提高財政收入提供了相當大的回旋空間。2018年，剛果（金）政府制定了新礦業(yè)法，將資源稅率由凈銷售收入的2%提高至毛銷售收入的3.5%，將鈷等戰(zhàn)略性資源的稅率提高至毛銷售收入的10%，對意外暴利額外征收50%的稅，并在全球需求旺盛時提高戰(zhàn)略性資源的特許權(quán)使用費，要求剛果（金）公民持有礦業(yè)公司10%的干股。

坦桑尼亞是在關鍵礦產(chǎn)博弈上表現(xiàn)得較為激進的國家之一。2017年，坦桑尼亞對礦業(yè)法作了全面修訂，賦予政府重新談判該國議會認為“不合情理”合同條款的權(quán)力，提高政府在礦企中的股權(quán)占比，增加礦企應支付的特許權(quán)使用費。2018年，坦桑尼亞實施了新礦業(yè)法，要求政府持有采礦項目16%的股權(quán)，提高了黃金、銅、白銀、鉑金、鈾等礦產(chǎn)品出口的特許權(quán)使用費。

非洲資源國增加礦業(yè)稅費的行為引起了國際礦業(yè)公司的反抗。第一量子礦業(yè)公司（First Quantum）與贊比亞和毛里塔尼亞因特許權(quán)使用費、稅收的爭議就進入了國際仲裁程序。嘉能可等大型礦企與剛果（金）、坦桑尼亞就提高特許權(quán)使用費率、修改礦業(yè)法律發(fā)生嚴重沖突。

作為銅礦資源大國，智利、秘魯通過增加礦業(yè)稅收來提高政府收入。2021年5 月，智利眾議院通過了一項法案，對銅和鋰征收新的特許權(quán)使用費率，基本費率為3%。同時，智利對銅征收暴利稅，當銅價格介于每磅2美元到2.5 美元的區(qū)間時，暴利稅邊際稅率為15%；當銅價格超過每磅4 美元時，對額外收益征收75%的暴利稅。如果銅、鋰的年銷售量分別超過1.2 萬噸、5 萬噸，礦業(yè)公司的稅收負擔可能達82%，大幅提高了40.3 個百分點。在智利北部運營銅礦的美國礦業(yè)巨頭麥克莫蘭自由港公司明確表示反對。加拿大倫?。↙undin）礦業(yè)公司表示重新考慮在智利6 億美元的坎德拉里亞（Candelaria）銅礦項目，并增加對礦業(yè)開放度較高的阿根廷的投資。受智利的啟發(fā)，秘魯左翼政府計劃于2021年6 月增加礦業(yè)稅收，并將增加的稅收用于社會福利支出。

亞太國家也對采礦業(yè)提出新的財政要求。巴西聯(lián)邦政府正在考慮提高采礦業(yè)稅率。巴西北部的帕拉州于2021年4 月提高了鐵礦石、銅、錳和鎳的稅率。2021年6 月，美國內(nèi)華達州通過一項議案，對銷售收入在2000 萬美元到1.5 億美元之間的黃金和白銀礦商征收0.75%的消費稅，對高于1.5 億美元的銷售收入征收1.1%的消費稅。澳大利亞政府計劃對鐵礦石、鎳、煤等礦產(chǎn)資源實行租金稅，已批準對開采鐵礦石和煤炭獲得的利潤征收30%的稅。俄羅斯、加拿大等重要資源國也加強戰(zhàn)略資源管控，大幅提升礦業(yè)稅費。

一些國家強化了稅收執(zhí)法力度。2020年，贊比亞礦產(chǎn)部門官員開始在礦場采集樣本，防止礦企故意提交低品位樣品或低報產(chǎn)量以減少稅收。2021年5 月，剛果（金）政府宣布將取締漏繳稅款的礦業(yè)公司。加納對非法采礦特別是非法開采黃金的活動進行嚴厲打擊，要求礦企承擔更多的環(huán)境責任。

二是征收或資產(chǎn)國有化。資產(chǎn)國有化或征收是資源國在關鍵礦產(chǎn)資源博弈中采取的極端措施。2019年5月，贊比亞政府以非法減產(chǎn)和解雇工人為由，宣布印度韋丹塔（Vedanta）資源公司違反了許可證條款，任命清算人接管其控制的康克拉（Konkola）銅礦資產(chǎn)，準備尋找新的投資者。贊比亞政府與韋丹塔資源公司長期積怨，在電費、工資、稅費等問題上分歧較大。韋丹塔資源公司向南非法院提出仲裁，南非法院裁決要求贊比亞政府停止清算。2020年4 月，贊比亞政府威脅吊銷嘉能可運營的莫帕尼(Mopani)銅礦的牌照。這凸顯出贊比亞政府希望加強對戰(zhàn)略礦業(yè)資產(chǎn)控制的政策意圖。

吉爾吉斯斯坦政府于2021年對加拿大森特拉黃金公司（Centerra）的旗艦項目庫姆托爾（Kumtor）金礦實行直接征收。2021年9 月，森特拉黃金公司以強制征收違反已批準的采礦計劃并造成不可逆轉(zhuǎn)的損害為由，向國際仲裁法庭起訴吉爾吉斯斯坦政府和庫姆托爾金礦的股東。

鋰的供應短缺和價格暴漲給智利、玻利維亞、墨西哥等鋰資源豐富的拉美國家?guī)砹嗽黾映隹诤拓斦杖氲钠鯔C。“鋰三角”的阿根廷、玻利維亞和智利三國已討論建立鋰聯(lián)盟的可行性。智利政府計劃籌建國有鋰業(yè)公司，對鋰礦實行國有化。2022年2 月，智利憲法委員會批準了一項可能導致銅礦和鋰礦國有化的議案。不過，這一激進議案距頒布實施還有數(shù)個程序。2021年9 月，墨西哥通過一項議案，將電力部門控制權(quán)移交給國家，扭轉(zhuǎn)了墨西哥2013年能源改革方案中向私人投資開放的內(nèi)容。2022年4 月，墨西哥參議院通過一項礦業(yè)法案，確認國家對鋰礦開采的控制，賦予國有企業(yè)享有鋰礦開采的優(yōu)先地位。墨西哥總統(tǒng)洛佩斯表示，鋰與石油一樣屬于國家戰(zhàn)略資源，限制私人資本進入鋰開采行業(yè)，考慮將本國鋰供應國有化。

三是重新談判或停止已有合同。審查已有采礦合同是資源國在關鍵礦產(chǎn)博弈中的一種通行做法。2018年8 月，印度尼西亞政府與麥克莫蘭自由港公司、力拓（Rio Tinto）礦業(yè)集團經(jīng)過一年多談判后達成協(xié)議，麥克莫蘭自由港公司放棄對全球第二大銅礦——戈拉斯伯格（Grasberg）銅、金礦的多數(shù)股權(quán)，印尼國有企業(yè)——印尼阿薩漢鋁業(yè)（Asahan）獲得了51%的股份。這顯著強化了印尼政府對該國礦業(yè)資源的控制權(quán)。2019年10 月，塞拉利昂取消了金屬貿(mào)易公司杰拉德集團（Gerald Grop）的鐵礦石開采許可證，且立即生效，而杰拉德集團要求塞拉利昂政府賠償5 億多美元。馬里和巴布亞新幾內(nèi)亞兩國政府均尋求審查現(xiàn)有的采礦合同以增加礦業(yè)收入。坦桑尼亞的《2018年礦業(yè)監(jiān)管條例》要求本土企業(yè)至少持有礦業(yè)公司51%的股權(quán)，跨國公司必須要與當?shù)仄髽I(yè)合作。在受到較大阻力后，坦桑尼亞2019年在修訂礦業(yè)監(jiān)管條例時將本土企業(yè)持有礦業(yè)公司的股權(quán)下限放寬至20%。

2020年4 月，巴布亞新幾內(nèi)亞政府決定不批準紫金礦業(yè)與巴理克（Barrick）黃金公司所持波格拉（Porgera）金礦特別采礦權(quán)延期20年的申請，理由是該國調(diào)整自然資源開采管理方式以及該礦對當?shù)厣鐣铜h(huán)境產(chǎn)生了負面影響。波格拉金礦是巴布亞新幾內(nèi)亞第二大礦山，經(jīng)營期達30年，2019年產(chǎn)量達25 萬盎司黃金，占巴布亞新幾內(nèi)亞黃金出口的10%。紫金礦業(yè)表示將在兼顧各方利益的同時，積極尋求合法、合理的解決方案，而巴理克黃金公司聲明不接受巴布亞新幾內(nèi)亞政府以收購資產(chǎn)為目的的談判。

2022年1 月，迫于環(huán)?？棺h壓力，塞爾維亞政府撤銷了力拓（Rio Tinto）礦業(yè)集團的亞達爾（Jadar）鋰礦項目，并吊銷其鋰礦勘探許可證。亞達爾鋰礦項目合同金額24 億美元，按照規(guī)劃，在滿產(chǎn)狀態(tài)下，該礦每年可生產(chǎn)5.8 萬噸“電池級”精煉碳酸鋰，使其成為歐洲產(chǎn)量最大的鋰礦。此外，該項目還將出產(chǎn)硼酸鹽，用于生產(chǎn)太陽能板和風電機組。環(huán)?？棺h者認為勘探開采礦石會增加環(huán)境污染，反對政府與力拓礦業(yè)集團合作，揚言封鎖全國主要高速公路。

2022年2 月，墨西哥政府計劃不再向私營公司頒發(fā)鋰勘探和采礦許可證，很可能不再允許外國企業(yè)開發(fā)鋰礦，即使其已獲得了采礦特許權(quán)。墨西哥總統(tǒng)洛佩斯表示，如果外資鋰礦企業(yè)滿足某些條件，將被允許繼續(xù)經(jīng)營，但他懷疑大多數(shù)公司是否會繼續(xù)有資格。目前，墨西哥前幾屆政府已授出8 張鋰勘探許可證，包括被中國贛鋒鋰業(yè)收購的英國巴卡諾拉（Bacanora）鋰業(yè)的索諾拉（Sorona）鋰礦項目。索諾拉鋰礦項目碳酸鋰資源儲備量達880 萬噸，每年允許開采3.5 萬噸，足夠開采250年，94%的權(quán)益由贛鋒鋰業(yè)持有。墨西哥總統(tǒng)洛佩斯嚴厲批評該國聯(lián)邦經(jīng)濟競爭委員會早些時候批準贛鋒鋰業(yè)的收購要約，質(zhì)疑其“危害國家鋰資源”，公開呼吁對其展開調(diào)查。顯然，贛鋒鋰業(yè)的索諾拉鋰礦項目面臨著較大不確定性。

四是出口限制或禁止出口。為發(fā)展礦產(chǎn)資源加工業(yè)、吸引外資進入礦產(chǎn)行業(yè)、增加就業(yè)機會、提高高附加值產(chǎn)品的比重和出口收入，礦業(yè)大國印度尼西亞近年來陸續(xù)禁止多種原礦出口，并要求金屬礦產(chǎn)必須在國內(nèi)完成高附加值工序后才能出口。2018年，印尼要求以精煉形式出口錫礦，錫含量至少為95%。2020年，印尼禁止鎳礦石出口并計劃發(fā)展本國精煉鎳行業(yè)，以吸引外資對電動汽車電池制造的投資。2021年11 月，印尼總統(tǒng)佐科重申計劃停止所有大宗商品原材料的出口，在2022年停止鋁土礦出口，2023年停止銅出口，2024年停止錫出口。在2021年冬季全球能源供應短缺時期，印尼曾暫停了煤炭出口以保障其國內(nèi)能源供應安全。此舉受到印尼的煤炭出口企業(yè)和主要煤炭進口國的抱怨。

印尼禁止原礦出口政策產(chǎn)生了示范效應。2020年，坦桑尼亞也宣布禁止出口黃金原礦，黃金必須精煉后再出口。2021年11 月，菲律賓礦產(chǎn)和地球科學局提議推動逐步限制原礦出口的政策，為該國采礦業(yè)的礦物加工和增值鋪平道路。緬甸也有可能效仿印尼對重稀土的出口實行限制。

資源國關鍵礦產(chǎn)博弈的動因

第一，能源資源價格大幅上漲。全球經(jīng)濟活動超預期復蘇導致能源資源類大宗商品需求快速增長，而大宗商品供給受制于新冠肺炎疫情、供應鏈和運輸鏈不暢、碳中和、歐佩克+減產(chǎn)協(xié)議以及前期投資低迷等因素而增速緩慢，疊加歐美擴張性財政貨幣刺激政策，特別是烏克蘭危機這一重大地緣政治事件，導致國際大宗商品價格出現(xiàn)持續(xù)性快速上漲，絕對價位接近或超過2011年4 月大宗商品超級周期時的峰值水平。與2019年末的價格水平相比，2022年3 月的能源、金屬的價格指數(shù)分別上漲了1.09 倍、0.82 倍。其中，原油、天然氣的價格分別上漲了0.77 倍、3.87 倍；鋁、鐵礦石、銅、鋅的價格分別上漲了0.97 倍、0.64 倍、0.68 倍、0.74 倍；與電動汽車電池相關的鋰、鎳價格則分別上漲了9 倍、1.45 倍。價格飆漲在促進礦業(yè)公司盈利顯著改善和礦產(chǎn)資源價值升值的同時，也會引發(fā)資源國政府的高度關注。資源國的財政收入和出口收入通常高度依賴礦業(yè)，金屬礦產(chǎn)價格上漲帶來的收入創(chuàng)造效應，將強化政府提高礦業(yè)稅收或控制國內(nèi)礦產(chǎn)資源的激勵。

第二，綠色能源關鍵金屬礦產(chǎn)的供給持續(xù)短缺。

碳達峰、碳中和行動的推進與可再生能源的快速發(fā)展，導致新能源關鍵金屬的需求持續(xù)強勁增長，而其供給增長受限，供需缺口將長期存在，引發(fā)新一輪全球資源博弈。與化石能源發(fā)電相比，光伏、風電和電動汽車需要更多的金屬礦產(chǎn)。電池需要鋰、鎳、鈷、錳、石墨，風力發(fā)電機和電動汽車需要稀土永磁材料，電網(wǎng)需要銅和鋁。電動汽車的金屬消費量是燃油汽車的6 倍，陸上風力發(fā)電站的金屬需求量是天然氣發(fā)電站的10 倍?？稍偕茉葱袠I(yè)擴張將會推動銅、鋰、鎳、鈷、錳、稀土等金屬需求出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性增長。國際能源署預測，2040年的關鍵金屬礦產(chǎn)的需求量將比2020年增長6 倍，其中鋰需求將增長40 多倍，石墨、鈷和鎳的需求約增長20-25 倍，銅的需求將增加數(shù)倍。然而，關鍵金屬礦產(chǎn)的供給因集中度高、投產(chǎn)期長（16年）、資源質(zhì)量下降、環(huán)境標準趨嚴和氣候風險上升等因素的掣阻而難以快速增長，必然導致供給短缺。鑒于關鍵金屬礦產(chǎn)資源供應壟斷程度高于油氣，未來能源地緣政治焦點可能由油氣轉(zhuǎn)移至鋰、銅等金屬上，關鍵金屬礦產(chǎn)的潛在供應風險將會凸顯。

第三，資源國財政赤字和公共債務因新冠肺炎疫情沖擊上升。新冠肺炎疫情導致資源國經(jīng)濟下滑嚴重，而公共衛(wèi)生和社會救濟支出大幅上升，致使其財政赤字增加，公共債務規(guī)模快速攀升，加大資源國提高礦業(yè)部門稅費收入的激勵與壓力。根據(jù)IMF 公布的數(shù)據(jù)，新興經(jīng)濟體財政赤字占GDP 的比率由2019年的4.6%大幅升至2020年的9.3%，2021年雖回落至5.3%，但明顯高于新冠肺炎疫情前的水平。其中，拉美國家、中東北非國家、低收入發(fā)展中國家的財政赤字率先由2019年的4.1%、2.9%、3.5% 升至2020年的8.8%、8.0%、5.1%，后降至2021年的4.5%、3.1%、4.9%。新興經(jīng)濟體財政赤字的增加導致其公共債務余額占GDP 的比率由2019年的54.6%攀升至2020年的64.9%和2021年的66.1%。其中，拉美國家、中東北非國家的公共債務比率先分別由2019年的68.4%、44.4%大幅升至2020年的77.8%、53.8%，后回落至2021年的72.4%、52.6%，而低收入國家的公共債務比率則由2019年的43.6% 升至2020年的49.5%和2021年的49.8%。

第四，發(fā)展中資源國從資源開發(fā)中受益偏少。礦產(chǎn)資源開發(fā)收益在跨國公司與發(fā)展中資源國之間的分配不平衡，資源國獲益較少，是引發(fā)資源國關鍵礦產(chǎn)博弈的一個重要誘因。非洲國家具有典型性和代表性。由于缺乏資本、技術和技能，非洲資源國前些年曾實行較為開放的政策來吸引外資，但在就業(yè)崗位創(chuàng)造、技術轉(zhuǎn)讓、扶貧和經(jīng)濟增長方面并未取得預期效果，而外國投資者成為主要的受益者，卻將環(huán)境破壞的后果留給東道國。目前，在非洲精英階層中日益形成一種共識，強調(diào)外國技術、管理和經(jīng)驗的當?shù)鼗?，試圖逐步把管理權(quán)由外國公司轉(zhuǎn)移到本土企業(yè)，尋求奪回資源自主控制權(quán)。

資源國關鍵礦產(chǎn)博弈的可能影響

其一，限制礦產(chǎn)資源的投資和產(chǎn)能，加劇大宗商品價格波動。資源國關鍵礦產(chǎn)博弈會對礦業(yè)投資和產(chǎn)能的穩(wěn)定增長產(chǎn)生顯著的負面影響：一是提高特許權(quán)使用費率和稅率、重新審查和談判已有合同，會推高礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)的成本，對外商投資企業(yè)的收益構(gòu)成嚴重負面影響，嚴重挫傷外國投資者的投資積極性，外資企業(yè)可能會推遲或調(diào)整已有投資決策，不利于資源行業(yè)的投資穩(wěn)定和吸引外資，不利于礦產(chǎn)品產(chǎn)量的上升；二是限制私人資本和外資進入礦業(yè)，提高礦業(yè)投資門檻，不利于礦業(yè)的投資和產(chǎn)能穩(wěn)定；三是強制征收外資礦業(yè)權(quán)益資產(chǎn)并實行國有化經(jīng)營，會顯著降低資源國礦業(yè)的勘探、開采和經(jīng)營效率。這顯然會加劇礦產(chǎn)品的供給短缺矛盾，特別是對與新能源相關的關鍵金屬而言，會助推礦產(chǎn)品價格的進一步攀升，從而形成資源博弈和大宗商品價格之間的正向螺旋。資源博弈通過限制投資成為大宗商品價格上漲的影子推手，反過來較高的資源價格又進一步強化資源博弈。

其二，強化關鍵金屬礦產(chǎn)領域的大國博弈，增大地緣政治風險。在世界百年未有之大變局的背景下，新一輪資源博弈興起加劇了對關鍵金屬資源的爭奪。20 世紀末21 世紀初，歐美國家出于勞動力成本上升和環(huán)境保護的考慮，將大量的金屬冶煉和加工產(chǎn)能轉(zhuǎn)移至中國。目前，中國在金屬礦產(chǎn)的精煉和加工上處于優(yōu)勢地位，是全球主要的精煉和加工基地，多種礦產(chǎn)產(chǎn)能份額超過50%，如稀土達到90%、鎂達到87%、鈷達到72%、鎵達到68%、鋰達到58%、釩達到55%、銦達到52%等，銅和鎳的精煉產(chǎn)能份額也達到40%左右。同時，中國還主導了碳酸鋰和氫氧化鋰的冶煉，擁有全球75%的電池制造能力。據(jù)此，《美國白宮供應鏈百日審查報告》認為，中國在金屬礦產(chǎn)供應鏈的強大地位主要源于加工和制造，而不是原材料優(yōu)勢。目前，出于對中國稀土、鈷、鎳、鋰、石墨等精煉礦產(chǎn)原料出口限制的擔憂，美國、歐盟和日本等主要經(jīng)濟體重新審查和評估其關鍵礦產(chǎn)供應狀況，加強與盟友、合作伙伴的貿(mào)易投資合作，并促進稀土、鋰、鈷等其他資源的開發(fā)。2022年4 月，美國政府將鋰、鎳等電池生產(chǎn)所需要的礦產(chǎn)品生產(chǎn)上升到國家安全高度，啟用冷戰(zhàn)時期的《國防生產(chǎn)法》來鼓勵對鋰行業(yè)的投資，以實現(xiàn)其所謂的“汽車行業(yè)擺脫對中國鋰供應商的依賴”這一目標。預期未來全球圍繞關鍵礦產(chǎn)的占有、萃取、精煉、加工和應用的競爭將愈演愈烈，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源驅(qū)動的地緣沖突也將加劇。

其三，中國高度依賴海外礦產(chǎn)品供應，礦業(yè)對外貿(mào)易投資的不確定風險上升。作為世界工廠，中國是全球最大的金屬礦產(chǎn)進口國，進口規(guī)模約占全球金屬礦產(chǎn)貿(mào)易量的一半。銅、鋁、鎳、鋰、鉻、鈷、鉑、鉀鹽等礦產(chǎn)國內(nèi)儲量不足，需要大量進口。2020年，鉻全部依靠進口，鈷和錳的進口依賴度高達97%，鈾和鎳的進口依存度達86%，鐵、銅、鋰、鈦、鋁的進口依存度分別為80%、78%、76%、64%、60%，鋅、鉛、錫的進口依賴度介于25%和40%之間。而且，礦產(chǎn)資源的全球分布失衡，部分關鍵礦產(chǎn)集中于少數(shù)國家，中國的礦產(chǎn)進口來源國集中度高，對資源博弈動力較強國家的礦產(chǎn)依賴度高，供應風險較大。2020年，中國進口的鈷礦全部來自剛果（金），進口錫礦的92%來自緬甸，進口鉻礦的82%來自南非，進口鎳礦的82%、9%分別來自菲律賓、印尼，進口鈾礦及釷礦的73%、17%分別來自馬達加斯加、泰國，進口鐵礦石的61%、20%分別來自澳大利亞、巴西，進口錳礦的43%、17%、15%分別來自南非、澳大利亞和加蓬，進口銅礦的35%、22%分別來自智利和秘魯，進口鋁礦的47%、33%、17%分別來自圭亞那、澳大利亞和印尼，進口鉛礦的22%、17%、10%分別來自俄羅斯、秘魯和美國，進口鋅礦的36%、17%分別來自澳大利亞和秘魯，進口鎢礦的34%、25%、13%分別來自越南、朝鮮和緬甸，進口鈦礦的35%、14%、13%分別來自莫桑比克、越南和澳大利亞。另外，中國企業(yè)對海外礦產(chǎn)資源開展了大量投資，東道國提高稅費、重新審查合同和強制國有化等措施，顯然對中資企業(yè)的正常經(jīng)營和利潤構(gòu)成負面影響。

應對資源國關鍵礦產(chǎn)博弈的對策建議

第一，建立健全投資風險識別預警機制，加強與東道國各階層的聯(lián)系，協(xié)助企業(yè)維護自身合法權(quán)益，強化對礦企的環(huán)境、社會與治理（ESG）投資理念引導。中資企業(yè)應建立內(nèi)部監(jiān)測系統(tǒng)，緊密跟蹤和系統(tǒng)評估資源國礦業(yè)政策和法律的動向與變化，對投資風險作出準確的判斷和預期，必要時加大與東道國政府的溝通力度，盡量減少東道國政策的不利變動。在礦業(yè)企業(yè)遭受毀約時，協(xié)助其利用東道國法律法規(guī)積極維護合法權(quán)益，如行政復議、司法救濟等方式，相關政府部門可以“法庭之友”身份適度參與訴訟，讓法庭注意到中國政府立場，盡量減少礦企的損失。同時，在全球綠色轉(zhuǎn)型的大趨勢下，加強對企業(yè)海外礦產(chǎn)投資的ESG 管理，督促其積極履行社會責任。礦業(yè)企業(yè)應提升開采、加工和運輸方面的工藝與技術，降低對當?shù)丨h(huán)境和社會的負面影響，嚴格執(zhí)行開發(fā)與運營過程中的環(huán)境和勞工標準，降低資源開采的阻力。礦企應與當?shù)鼐哂袑嵙Φ牡V業(yè)公司建立合作伙伴關系，減少文化障礙和融入成本，盡可能規(guī)避政策變化風險，并深化與礦業(yè)社區(qū)官員、地方政府和非政府組織合作，為社區(qū)需求作出貢獻，如建造住房和基礎設施、支持醫(yī)療保健、建設教育娛樂設施等。

第二，提高服務礦業(yè)企業(yè)對外投資的能力，深化與重點資源國的經(jīng)貿(mào)合作，積極參與全球礦業(yè)治理機制制定。一是駐外國使領館和行業(yè)協(xié)會商會應建立專門的海外投資保護服務部門，為礦產(chǎn)勘探企業(yè)提供政策咨詢和風險預警等相關指導與幫助，如提供礦產(chǎn)勘查投資國家的民族文化、經(jīng)濟社會、人文習俗，以及礦產(chǎn)開發(fā)投資的法律法規(guī)、國際規(guī)則與雙邊投資條約等情況。二是加大對非洲、拉美等重點資源國投資力度，尤其是對民生項目、低碳項目，提升中國的友好國家形象，爭取更多認同感，減少投資阻力。三是加強與東道國家利益相關群體的交流，拓展溝通交流渠道，使東道國家當?shù)孛癖娬_理解國外礦產(chǎn)勘探投資，減少排斥力度，使得我國企業(yè)礦產(chǎn)勘探投資能在當?shù)仨樌_展。四是積極參與全球礦業(yè)治理機制制定。積極利用WTO、RCEP、中非合作論壇、“一帶一路”國際合作高峰論壇等國際平臺，主導并參與礦業(yè)領域國際準則的制定，在保護資源國礦產(chǎn)資源利益的基礎上探討建立國際貿(mào)易自由化的互利共贏模式。充分利用部分初級產(chǎn)品的資源和技術優(yōu)勢，以及巨大的市場體量，與主要產(chǎn)需國加強溝通協(xié)調(diào)，完善全球初級產(chǎn)品治理機制，增強全球資源配置影響力。

第三，推進資源節(jié)約、集約和循環(huán)利用，建立關鍵廢金屬礦產(chǎn)強制回收制度，鼓勵擴大對外投資合作。推進能源資源全面節(jié)約、集約、循環(huán)利用。優(yōu)化能源和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，嚴控新增電解鋁和煤電項目建設，穩(wěn)妥推進金屬礦產(chǎn)冶煉加工的整合，調(diào)控粗鋼產(chǎn)能，適當控制精煉金屬產(chǎn)品的出口規(guī)模。加大能源和金屬礦產(chǎn)勘探開發(fā)投入力度，加快先進開采技術研發(fā)應用，增加國內(nèi)資源儲量。建立關鍵廢金屬礦產(chǎn)強制回收制度，鼓勵企業(yè)研發(fā)短缺型、對外依賴型關鍵礦產(chǎn)的替代技術和回收利用技術，增強資源再生利用能力。鼓勵金屬礦產(chǎn)精煉和加工的技術創(chuàng)新，提升產(chǎn)業(yè)鏈競爭力。積極鼓勵國內(nèi)企業(yè)“走出去”，在自然資源豐富的“一帶一路”沿線國家開展糧食生產(chǎn)、礦業(yè)投資、金屬冶煉和加工、商品貿(mào)易，不斷完善當?shù)厣a(chǎn)、加工以及港口、物流等供應鏈建設，提高初級產(chǎn)品價格定價權(quán)。

第四，增加國內(nèi)緊缺的關鍵性、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的儲備量，提高應對潛在供應中斷風險的能力。外匯儲備和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲備均具有維護經(jīng)濟社會穩(wěn)定的功能。在當前美國通貨膨脹率居高不下、美元購買力縮水和美國金融武器化傾向顯著增強的情形下，中國外匯儲備持有的大量美元資產(chǎn)的貶值風險和安全風險顯著上升，而與此同時，與新能源相關的鈷、鋰、鎳、銅等關鍵性金屬礦產(chǎn)將長期供不應求，價格可能會長期走強，應考慮動用部分外匯儲備資金，增加國內(nèi)緊缺的關鍵性、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的儲備規(guī)模，不僅有助于降低關鍵礦產(chǎn)的潛在供應中斷風險，也有利于外匯儲備的保值增值。當然，關鍵性礦產(chǎn)資源儲備的增持應是一個漸進過程，選擇合適的購買時機和規(guī)模，盡量避免對國際市場形成較大影響。

【注釋】

①Hall Matthew, "Mapping the rise of resource nationalism in Africa",July 12, 2021.

②Nyer Damien, Silvia Marchili and Taha Wiheba,"A New Wave of Resource Nationalism in the Mining and Metals Industry", 2021.

③International Energy Agency (IEA), "The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions", World Energy Outlook Special Report, 2021.

④IMF, Fiscal Policy from Pandemic to War, Fiscal Monitor, April 2022.