沿江區(qū)域生態(tài)修復與空間補償新探索

胡永紅 齊曉宇 陳一江

習近平總書記在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上強調(diào)要“共抓大保護、不搞大開發(fā)”，走“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”之路。圍繞貫徹落實習近平總書記重要講話精神，加快推動沿江土地管理與生態(tài)治理正向協(xié)同、同頻共振機制創(chuàng)新，2020年江蘇省自然資源廳開啟了化工用地騰退置換改革試點項目，通過近兩年時間的實施，為全省構建長江沿線省內(nèi)橫向生態(tài)保護補償機制積累了經(jīng)驗。

實施化工用地騰退置換項目

江蘇作為長江經(jīng)濟帶發(fā)展基礎最好、綜合競爭力最強的省份之一，為解決“重化圍江”的問題，組織沿江各地積極開展了圍繞“長江大保護”戰(zhàn)略的國土空間生態(tài)修復工程。然而，在開展沿江化工企業(yè)退出和岸線保護修復的過程中，發(fā)現(xiàn)各地在關停和搬遷化工企業(yè)上存在難題。一方面，化工企業(yè)搬遷需要大量資金投入，且面臨著關停后的稅收損失。另一方面，各地建設用地空間不足問題也普遍存在。

為此，試點地區(qū)借鑒“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”的理念，探索構建國土空間生態(tài)修復與空間補償機制。通過大力實施化工用地騰退置換項目，在不突破原有城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模的前提下，將原規(guī)劃用途為建設用地、經(jīng)生態(tài)修復驗收合格后轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)功能空間的土地，按規(guī)定異地調(diào)劑使用其對應的規(guī)劃建設用地指標，實施異地“空間補償”。這既保障了國土空間生態(tài)修復項目的資金平衡，也解決了土地要素不足的困境，同時有效推動了沿江產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，創(chuàng)造了新的社會、經(jīng)濟和生態(tài)價值。

從“生態(tài)消費者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)創(chuàng)建者”

試點地區(qū)在前期完成生態(tài)修復合格土地置換和市級驗收的基礎上，以國土空間用途管制為突破點，創(chuàng)新提出“空間補償”概念，探索出了積極騰退化工企業(yè)、大力實施生態(tài)修復、嚴格開展項目驗收、科學置換規(guī)劃流量指標等改革做法，從“生態(tài)消費者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)創(chuàng)建者”，將自然的工具價值讓位于自然的真實價值。

積極騰退低效化工企業(yè)，優(yōu)化土地要素使用結(jié)構。按照“一企一表一圖”原則，開展現(xiàn)狀調(diào)查，明晰地塊基礎信息；按照“應關盡關、有機聯(lián)動”原則，制定企業(yè)關閉搬遷政策和實施細則，有序?qū)嵤┢髽I(yè)騰退；按照企業(yè)關閉搬遷政策和實施細則的具體要求，構建騰退企業(yè)、拆除公司、屬地政府、職能部門和第三方監(jiān)管單位“五方聯(lián)動”的保障機制，規(guī)范企業(yè)安全拆除。

大力修復騰退地塊的生態(tài)功能，保障沿江區(qū)域生態(tài)安全。按照“誰污染，誰治理；誰使用，誰負責”原則，由第三方單位開展土壤和地下水污染調(diào)查，建立了“三步走”計劃。一是對土壤和地下水指標有無污染進行篩選和管控，及時啟動風險評估程序，及時消除或管控土壤污染造成的環(huán)境風險。二是依據(jù)土壤污染狀況調(diào)查，制定風險管控措施，實施風險管控、修復活動，管控措施落實到位后開展風險管控和修復效果評估。三是按照“岸上人工修復、灘涂自然修復”原則，有效統(tǒng)籌人工修復和自然修復，探索生態(tài)整治復綠路徑。

嚴格開展修復項目驗收，確保污染地段生態(tài)修復成果。按照“縣級自驗—市級初驗—省級終驗”的路徑進行驗收。先由縣級政府對已完成生態(tài)修復的地塊，分批組織相關單位進行聯(lián)合自驗，并出具自驗意見。經(jīng)由縣級政府自驗合格的，由市級組織專家進行初驗，并出具專家意見，驗收內(nèi)容主要包括外業(yè)踏勘和內(nèi)業(yè)檢查。最后，經(jīng)市級初驗合格的，由省級組織土地整治、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、規(guī)劃、地質(zhì)等方面專家對試點項目進行驗收，并出具驗收意見。

科學置換規(guī)劃流量指標，異地使用建設用地空間。首先，地塊完成污染治理和生態(tài)整治復綠工程后，企業(yè)依法注銷土地使用權，完成土地權屬調(diào)整。其次，按照“驗收多少、釋放多少”原則，由省級根據(jù)驗收合格的生態(tài)修復面積，按照一定標準（試點地區(qū)置換標準為1∶1）下達專項規(guī)劃流量指標，納入國土空間規(guī)劃。再次，科學布局規(guī)劃流量指標，按照國土空間規(guī)劃引導，明確指標的使用范圍，并詳細制定供地計劃和細化用途管制規(guī)則，引導建設用地開發(fā)利用向綠色、安全、環(huán)保、可持續(xù)方向發(fā)展。

生態(tài)修復與空間補償機制成效顯著

探索生態(tài)修復與空間補償機制，順應了轉(zhuǎn)型發(fā)展所需。通過對試點地區(qū)已實施生態(tài)修復并驗收合格的項目進行效益分析發(fā)現(xiàn)，國土空間生態(tài)修復與空間補償機制對于優(yōu)化生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間格局，提升區(qū)域環(huán)境生態(tài)服務價值，減少區(qū)域碳排放等方面有顯著成效。

生態(tài)環(huán)境明顯改善。一是試點地區(qū)的生態(tài)修復項目補充了一定的生態(tài)功能空間，增加了生態(tài)服務價值高的地類面積，提升了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能和價值。二是生態(tài)修復項目實施后，區(qū)域地類變化增加了土地生態(tài)系統(tǒng)廢物處理、水源涵養(yǎng)、土壤形成與保護、氣候調(diào)節(jié)以及生物多樣性保護等生態(tài)服務功能和價值。

碳匯能力顯著增強。試點地區(qū)國土空間生態(tài)修復項目共修復土地93.9577公頃，修復的土地全部轉(zhuǎn)變?yōu)榱值?、草地和水域及水利設施用地，其中林地面積增加54.0156公頃，草地面積增加34.9443公頃，共種植喬木及灌木23644棵。不僅提升了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的碳吸收和貯存能力，還改善了沿江區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

“三生空間”效益凸顯。一是重構了沿江區(qū)域的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，盤活了土地增值再利用，恢復了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，多方位提升了企業(yè)、居民、環(huán)境等各個主體的發(fā)展質(zhì)量。二是土壤、水文和植被的綜合治理重建了區(qū)域自然景觀，完善了區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡體系，提高了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務功能。三是通過對污染土地的生態(tài)修復，減少了民眾生活的生態(tài)環(huán)境危險因素，改善了居民生存環(huán)境質(zhì)量，同時修復后的區(qū)域轉(zhuǎn)化為綠色休閑空間，可以解決公共休閑空間供給不足的困境，豐富了居民精神文化生活。四是創(chuàng)新了沿江區(qū)域的土地治理手段，推動了長江大保護戰(zhàn)略的順利實施，并發(fā)揮了沿江地區(qū)生態(tài)修復工程的示范作用。

通過國土空間生態(tài)修復和空間補償機制的實施，合理開發(fā)利用城鎮(zhèn)村及工礦用地，適當增加和保護生態(tài)服務價值高的地類，補充一定生態(tài)用地，應成為生態(tài)修復過程中的重要內(nèi)容，即通過化工用地增值再利用打通長江大保護建設資金循環(huán)，填補化工騰退、生態(tài)修復的經(jīng)濟損失，將有限的空間資源留給綠色高端項目，為城市高質(zhì)量發(fā)展置換出更多建設空間。大力實施國土空間生態(tài)修復與空間補償機制，積極置換建設用地規(guī)劃流量指標是綠色生態(tài)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展之機。通過建立和完善國土空間生態(tài)修復與空間補償制度，重建林地、草地、水域等生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)國土空間生態(tài)質(zhì)量改善、建設用地利用效率提升和國土空間布局優(yōu)化，不僅有效降低了區(qū)域內(nèi)的土地生態(tài)環(huán)境壓力，提升了區(qū)域內(nèi)生態(tài)用地資源存量，而且改善了項目區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，由此吸引綠色產(chǎn)業(yè)、高端產(chǎn)業(yè)投資入駐，使沿江區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構得到優(yōu)化，增加了土地利用的經(jīng)濟價值?！?/p>