建設(shè)韌性國土空間的總體思路研究*
——以南京為例

高婧怡 翟國方

0 引言

當(dāng)前，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)性事件頻發(fā)，全球各類風(fēng)險激增。尤其是2020年席卷全球的新冠疫情給世界各國造成了巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)損失，人們的日常生活也受到極大的負(fù)面影響。在這一背景下，人類對于一個更加安全、健康、可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境的追求顯得更為迫切，“韌性”國土空間建設(shè)勢在必行。

提升國土空間的韌性是我國發(fā)展的迫切需求，亦是我國增進(jìn)人民福祉、加快推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化的積極應(yīng)對[1]。在2020年10月通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中[2]，國家首次明確提出建設(shè)“韌性城市”。通過新時期國土空間規(guī)劃的編制，樹立韌性理念并使其貫穿規(guī)劃始終，能夠安全且有效地管控生態(tài)格局，提升國土空間抵御災(zāi)害的能力[3]。近20年來，我國交通的快速發(fā)展使國土可達(dá)性大幅提高，不確定風(fēng)險隨之增加，安全與韌性應(yīng)當(dāng)成為國土空間規(guī)劃的核心屬性[4]。高韌性支撐下的國土空間規(guī)劃能夠有效推進(jìn)生態(tài)修復(fù)和國土綜合整治，推動國土空間高質(zhì)量發(fā)展，助力我國未來更加遠(yuǎn)大目標(biāo)的實現(xiàn)[5]。

提升國土空間韌性，需要在充分了解國內(nèi)外“韌性”建設(shè)形勢的基礎(chǔ)上，深入分析當(dāng)前研究可能存在的問題與不足，從而為明確總體思路框架、具體工作的開展提供理論參考，尤其是在當(dāng)前新冠疫情等特殊背景下，韌性國土空間建設(shè)也應(yīng)做出相應(yīng)的應(yīng)對[6]。

1 國內(nèi)外“韌性”建設(shè)形勢

1.1 世界范圍內(nèi)，風(fēng)險與韌性愈發(fā)得到重視

自1989年12月聯(lián)合國大會決定開展“國際減輕自然災(zāi)害十年”（以下簡稱為“國際減災(zāi)十年”）活動以來，減輕自然災(zāi)害的影響已經(jīng)成為國際共同目標(biāo)。通過檢索聯(lián)合國防災(zāi)減災(zāi)署相關(guān)文件、報告中的關(guān)鍵詞發(fā)現(xiàn)，自“國際減災(zāi)十年”活動開展以來，風(fēng)險（risk）、韌性（resilience/ resilient）、規(guī)劃（plan(s)/planning）、戰(zhàn)略（strategy）等詞出現(xiàn)的次數(shù)不斷增加。其中，“韌性（resilience）”一詞在1994年于日本橫濱舉辦的第一次世界防災(zāi)會議報告中被首次提及[7]，2005年第二次世界防災(zāi)會議中“風(fēng)險”一詞被提及高達(dá)177次[8]，2015年于日本仙臺舉辦的第三次世界防災(zāi)會議提出的“仙臺框架”中，“韌性”一詞則出現(xiàn)了69次，而“風(fēng)險”更是被提及高達(dá)434次，“規(guī)劃”“戰(zhàn)略”等詞也出現(xiàn)了54次[9]。此外，在聯(lián)合國人居署舉辦的“人居三大會”通過的《新城市議程》中，“韌性”也出現(xiàn)了29次之多[10]。

1.2 我國巨災(zāi)風(fēng)險應(yīng)對仍待完善

根據(jù)2010—2017年自然災(zāi)害損失情況統(tǒng)計，我國平均每年受自然災(zāi)害影響的人數(shù)近3億人次；直接經(jīng)濟(jì)損失約為4000億元/年，占比超過年均GDP的0.6%；年均遇難2000人，如果某些年份發(fā)生大災(zāi)，損失則更大[11]。各年份統(tǒng)計數(shù)據(jù)趨勢分析顯示，受損房屋數(shù)量、經(jīng)濟(jì)損失、受災(zāi)人數(shù)都呈現(xiàn)出上升趨勢。就我國目前災(zāi)害形勢而言，各類災(zāi)害風(fēng)險有增無減，而應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險的措施仍十分薄弱，防災(zāi)減災(zāi)工作總體形勢依然十分嚴(yán)峻。

2 國土空間規(guī)劃視角下的我國韌性建設(shè)現(xiàn)狀

國土空間規(guī)劃是國家治理體系中的重要組成部分，而安全問題更是國土空間規(guī)劃編制工作中的重點內(nèi)容。在自然資源部2020年1月發(fā)布的《省級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》中，出現(xiàn)“安全”一詞26次、“災(zāi)害”9次、“風(fēng)險”6次、“韌性”1次。在同年9月發(fā)布的《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》中，提及“安全”21次、“災(zāi)害”15次、“風(fēng)險”14次、“韌性”6次，并明確提出建設(shè)韌性城市。國家在不同層級、不同領(lǐng)域都體現(xiàn)出對國土空間安全問題的重視，為我國的國土空間韌性建設(shè)工作指明了前進(jìn)方向。

目前，國內(nèi)在韌性城市、空間韌性等方面積累了豐富的實證研究與實踐經(jīng)驗。例如，魯鈺雯對荷蘭的空間規(guī)劃及其中的韌性理念進(jìn)行了深入研究，并對我國的國土空間規(guī)劃和韌性城市建設(shè)提出了相應(yīng)策略建議[12]；陳奇放基于韌性城市理論，以廈門市為例評估了海平面上升可能對城市及其韌性水平造成的影響[13]；李亞以韌性基線模型（BRIC）為基礎(chǔ)，對我國288個地級市進(jìn)行了城市災(zāi)害韌性評估實證研究[14]；萬臏蓮以汶川地震為例，對災(zāi)害影響下的地區(qū)經(jīng)濟(jì)韌性進(jìn)行了分析和評價[15]；張學(xué)圣結(jié)合我國臺灣省的韌性城市理念及“國土計劃”中韌性空間建設(shè)的經(jīng)驗與實踐，提出了國土韌性與防災(zāi)體系方面的優(yōu)化策略[16]；何子張結(jié)合廈門市的規(guī)劃實踐，提出了提升國土空間韌性的防疫體系構(gòu)建思路[17]。

盡管我國韌性建設(shè)已經(jīng)初見成效，但與其他發(fā)達(dá)國家相比仍存在較大差距[18]，體現(xiàn)在研究對象、研究方法與具體實踐三個方面。研究對象上，現(xiàn)有研究以單一災(zāi)種居多，對于多災(zāi)種的綜合應(yīng)對研究不足，缺乏較為全面和系統(tǒng)的分析把握，對國土空間整體韌性研究不足；研究方法上，韌性測度方法雖然很多[19]，有助于有效制定發(fā)展目標(biāo)，在確立基準(zhǔn)的同時亦能監(jiān)控進(jìn)展，合理把握成本和效益，對政策績效作出評估[20]，但究竟哪種方法或者思路更加適合某一具體的研究對象，仍需要根據(jù)實際情況進(jìn)行更加深入的思考；具體實踐上，我國在城市的規(guī)劃、建設(shè)、運行管理過程中尚未形成成熟的韌性發(fā)展路徑[21]。國土空間規(guī)劃工作中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)韌性理論對城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)[22]，但目前較多研究仍處于理論分析階段，指導(dǎo)實踐的思路較抽象化、概念化，韌性國土空間建設(shè)缺乏頂層設(shè)計。

3 建設(shè)韌性國土空間的總體思路框架

建設(shè)韌性國土空間，要轉(zhuǎn)變理念、更新思路[23]。首先，需要確定一個更加明確的總體思路框架，這一框架應(yīng)當(dāng)建立在一個科學(xué)的宏觀體系上，以正確、清晰的總體思路為統(tǒng)籌引領(lǐng)，同時針對不同規(guī)劃層級[24]，在不同階段確定相應(yīng)的具體任務(wù)，以確保韌性理念貫穿于全過程之中，有效推進(jìn)韌性國土空間建設(shè)具體工作的實施。

韌性的概念在經(jīng)歷了“工程思維—生態(tài)思維—演進(jìn)思維”的發(fā)展后，逐漸延展至社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)等領(lǐng)域，并且在這些領(lǐng)域均有相關(guān)理論和實踐研究。其中，災(zāi)害韌性是韌性研究中較早開展的領(lǐng)域，隨著理念不斷更新，災(zāi)害韌性也逐漸從單一學(xué)科轉(zhuǎn)向多學(xué)科融合發(fā)展。實際上，由于對人類社會生產(chǎn)生活影響較大的災(zāi)害大多發(fā)生在城市中，在現(xiàn)階段，災(zāi)害韌性領(lǐng)域的大量理論和實踐研究也與城市及區(qū)域研究相重疊。因此，以城市與區(qū)域為對象、以災(zāi)害韌性為框架的研究逐漸流行，提出意義深遠(yuǎn)、普適性強(qiáng)的結(jié)論與策略也是該領(lǐng)域研究的重要目標(biāo)與方向[25]。

本文所提出的建設(shè)韌性國土空間的總體思路框架，建立在將城市安全看作是一個由治理主體、治理層級、治理要素、對象險種以及治理過程所構(gòu)成的、相互嵌套的五維體系的基礎(chǔ)上，同時，結(jié)合對象城市的現(xiàn)實情況，科學(xué)評估該城市面臨的各類災(zāi)害風(fēng)險和韌性水平，為城市安全與高質(zhì)量發(fā)展提出有關(guān)空間與非空間層面的策略和建議（圖1）。五維體系中的五個要素源于韌性城市理念與韌性的科學(xué)內(nèi)涵，構(gòu)建以五維體系為基礎(chǔ)的思路框架，可以將韌性理念上升到國土空間層面，將韌性城市理念融入國土空間規(guī)劃體系，為增強(qiáng)國土空間韌性提供更多可能。

圖1 建設(shè)韌性國土空間的總體思路框架Fig.1 the framework of general idea to build resilient land space

建設(shè)韌性國土空間的總體思路框架主要由以下三部分內(nèi)容組成。

第一，評估該區(qū)域災(zāi)害風(fēng)險，形成綜合風(fēng)險區(qū)劃圖。在初步認(rèn)知城市災(zāi)害風(fēng)險總體形勢、承災(zāi)體易損性現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分災(zāi)種分析各類自然災(zāi)害、非自然災(zāi)害的現(xiàn)狀概況，并評估劃分各災(zāi)種風(fēng)險等級和范圍。一般情況下，城市災(zāi)害風(fēng)險評估的對象應(yīng)包括地震、地質(zhì)災(zāi)害、洪澇災(zāi)害、氣象災(zāi)害、火災(zāi)、生產(chǎn)安全事故等。同時，也應(yīng)當(dāng)納入新冠疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險。此外，了解公眾對災(zāi)害風(fēng)險的認(rèn)知及應(yīng)對情況，也是建設(shè)韌性城市的重要環(huán)節(jié)。因此，在評估城市各類災(zāi)害風(fēng)險的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)通過問卷調(diào)查等形式了解公眾對災(zāi)害風(fēng)險的認(rèn)知水平及對各類災(zāi)害的可接受程度，通過分析公眾的災(zāi)害風(fēng)險意識，可以掌握民眾對何種災(zāi)害最為擔(dān)心以及對城市防災(zāi)工作的評價。

第二，評價城市綜合防災(zāi)能力，并測度城市韌性水平。評價城市防災(zāi)能力，首先需要分析防災(zāi)工程建設(shè)、避難場所和避難通道以及生命線系統(tǒng)防災(zāi)現(xiàn)狀。其中，對防災(zāi)工程建設(shè)的分析應(yīng)以第一部分中進(jìn)行風(fēng)險分析的險種為對象，梳理包括地震地質(zhì)災(zāi)害防治工程、防洪排澇工程、氣象災(zāi)害防治工程、消防工程等防災(zāi)設(shè)施的建設(shè)情況；對避難場所和避難通道的評估應(yīng)包括場所分布、規(guī)模、服務(wù)范圍，初步測算通道承載力、疏散能力等；對生命線系統(tǒng)評估應(yīng)包括對供電、供水、通信、能源等生命線工程建設(shè)情況的梳理。測度城市韌性水平，可以采用傳統(tǒng)的綜合指數(shù)法，基于2014年卡特（Cutter）提出的社區(qū)韌性基線評價指標(biāo)體系（BRIC模型）[26]進(jìn)行數(shù)據(jù)選取、測算，并將測度結(jié)果與該城市各年份數(shù)據(jù)進(jìn)行縱向比較，與其他城市同年份數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向比較，從而了解該城市韌性水平的年際變化以及在全國城市中所處的位置。

第三，在充分了解某一城市的災(zāi)害風(fēng)險、防災(zāi)工程、韌性水平等的基礎(chǔ)上，以“關(guān)口前移，以防為主，防患于未然”為總原則[27]，提出韌性城市規(guī)劃建設(shè)具體策略及實施路徑（圖2）。空間層面，通過優(yōu)化用地布局、完善避難設(shè)施、增強(qiáng)物資儲備、構(gòu)建防災(zāi)項目庫等具體措施，提高城市防災(zāi)能力。非空間層面，通過構(gòu)建防災(zāi)、應(yīng)急管理、區(qū)域聯(lián)動體系，完備災(zāi)前、災(zāi)時、災(zāi)后全過程應(yīng)急預(yù)案，同時加強(qiáng)新技術(shù)應(yīng)用，確保城市具有較強(qiáng)的災(zāi)害應(yīng)對能力。

圖2 韌性城市規(guī)劃建設(shè)策略及實施路徑Fig.2 the strategy and implementation path for resilient city’s planning and construction

4 實例介紹：南京建設(shè)韌性城市研究

4.1 研究范圍

研究范圍為南京市轄區(qū)，總面積6582 km2，總?cè)丝?50萬人。研究區(qū)域以中心城區(qū)為核心，以江南主城、江北新主城及其外圍副城為主體，以長江為依托，交通網(wǎng)絡(luò)高效便捷。

4.2 南京災(zāi)害風(fēng)險評估結(jié)果

南京災(zāi)害風(fēng)險高、分布廣。南京自古以來便災(zāi)害頻發(fā)，臺風(fēng)、洪澇等自然災(zāi)害與人為災(zāi)害長期侵襲人民生產(chǎn)生活，威脅人民生命和財產(chǎn)安全?；诖耍谝阅暇┦腥丝诿芏?、地均國內(nèi)生產(chǎn)總值、建筑抗震能力為指標(biāo)進(jìn)行易損性（脆弱性）評價的基礎(chǔ)上，本文從地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、洪澇災(zāi)害、氣象災(zāi)害、火災(zāi)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、生產(chǎn)安全事故等方面，評估了影響南京的各種災(zāi)害。

南京市主要自然災(zāi)害為地震、地質(zhì)災(zāi)害、洪澇災(zāi)害與氣象災(zāi)害（圖3），其中洪澇災(zāi)害與氣象災(zāi)害最為頻發(fā)，影響范圍廣；地質(zhì)災(zāi)害范圍小，但后果較為嚴(yán)重；地震風(fēng)險處于中等偏低水平。從空間分布上來看，各類自然災(zāi)害中高風(fēng)險集中于市域中部沿江地區(qū)及長江南側(cè)城區(qū)，其中老城區(qū)各災(zāi)種風(fēng)險均較高，沿江兩岸地質(zhì)災(zāi)害隱患點較多，江北地區(qū)洪澇風(fēng)險偏高，江寧區(qū)暴雨臺風(fēng)風(fēng)險較大，市域西南部地區(qū)農(nóng)業(yè)用地受高溫干旱影響較大。

圖3 南京地震、地質(zhì)、洪澇、高溫干旱、暴雨臺風(fēng)風(fēng)險分析Fig.3 assessment on the earthquake risk, geology risk, flood risk, high temperature and drought risk, rainstorm and typhoon risk in Nanjing

南京市非自然災(zāi)害風(fēng)險主要來自于火災(zāi)、生產(chǎn)安全事故、突發(fā)公共衛(wèi)生事件三大方面。這三類風(fēng)險與南京城市人口密度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施分布等社會因素密切相關(guān)（圖4）。南京市抵御這三類非自然災(zāi)害風(fēng)險的總體能力較強(qiáng)，但仍有較大提升空間。評估結(jié)果表明：在火災(zāi)方面，南京市主城核心地區(qū)火災(zāi)風(fēng)險低，周邊地區(qū)火災(zāi)風(fēng)險較高，從中心至外圍呈“以主城區(qū)為主核、六合區(qū)、高淳區(qū)、溧水區(qū)為次核，內(nèi)低外高”的分布結(jié)構(gòu)。

圖4 南京火災(zāi)、生產(chǎn)安全事故風(fēng)險與高等級醫(yī)療設(shè)施可達(dá)性分析圖Fig.4 assessment on the urban fires risk, safety accidents risk and accessibility of highgrade medical facilities in Nanjing

在安全生產(chǎn)事故方面，除統(tǒng)計分析歷史事故外，還綜合研判了人口社會要素、建成環(huán)境等。人口和經(jīng)濟(jì)是生產(chǎn)安全事故影響的主要承受體，其密度分布決定了事故影響的嚴(yán)重程度。公共綠地能提供人群暫時疏散和避難的空間，道路密度則體現(xiàn)了城市車流的集中度，能反映出車輛傷害等交通事故的發(fā)生可能，這三者共同構(gòu)成孕災(zāi)環(huán)境大類。近年來，南京市生產(chǎn)安全事故中約半數(shù)都屬于工礦生產(chǎn)、石油化工加工以及建筑工程施工等過程中的爆燃、火災(zāi)、崩塌、墜落等事故，第二產(chǎn)業(yè)是生產(chǎn)安全事故的主要高發(fā)產(chǎn)業(yè)，綜合以上幾方面內(nèi)容可以對南京市安全生產(chǎn)事故風(fēng)險水平進(jìn)行空間上的劃分。在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面，南京市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施空間格局總體分布合理、布局科學(xué)，在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面基本可以做到“物盡其用”，即各層級的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施空間分布與建成區(qū)及人口分布趨近，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施核密度分析的高值熱點部分與城市建成區(qū)密集區(qū)域和人口密集區(qū)域基本吻合。

4.3 南京建設(shè)韌性城市總體情況及測度

為了解南京韌性城市建設(shè)總體情況，本文從經(jīng)濟(jì)韌性、社會韌性、環(huán)境韌性、社區(qū)韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性及組織韌性6個方面構(gòu)建了南京的綜合韌性評價指標(biāo)體系（表1），通過熵權(quán)法結(jié)合AHP層次分析法確定綜合指標(biāo)權(quán)重，對南京市城市韌性進(jìn)行初步研究。

表1 南京市各維度災(zāi)害韌性評價指標(biāo)體系Tab.1 the index system for disaster resilience assessment in Nanjing

4.3.1 城市韌性水平測度

通過測度南京市2014—2018年綜合韌性指數(shù)，發(fā)現(xiàn)南京城市韌性呈現(xiàn)以下三個特點：一是城市韌性逐年上升。對各年綜合韌性指數(shù)得分進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理可知，南京綜合韌性不斷增強(qiáng)（圖5），說明南京市韌性城市建設(shè)取得了顯著成效。二是城市韌性水平不均。就南京市2018年綜合韌性指數(shù)分項指標(biāo)得分（圖6）而言，南京市的經(jīng)濟(jì)韌性最高，組織韌性次之，但社會韌性、環(huán)境韌性和基礎(chǔ)設(shè)施韌性處于中等水平，社區(qū)韌性較低。三是區(qū)域發(fā)展不夠穩(wěn)定。韌性指數(shù)的空間差異與不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異呈現(xiàn)相關(guān)。因此，縮小發(fā)展差距是減小韌性指數(shù)空間差異的基礎(chǔ)。

圖6 2018年南京市綜合韌性分項指標(biāo)得分雷達(dá)圖Fig.6 the score of sub-indicators in comprehensive resilience of Nanjing in 2018

具體分析韌性分項指標(biāo)可知，南京具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)韌性和組織韌性。提高經(jīng)濟(jì)實力是提高城市災(zāi)害韌性的基礎(chǔ)，作為省會城市，南京較高的經(jīng)濟(jì)總量和人均量決定了其較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)韌性。組織韌性方面，南京失業(yè)保險覆蓋率和醫(yī)療保險覆蓋率均逐年上升，在災(zāi)后經(jīng)濟(jì)層面和醫(yī)療救助方面均具備較強(qiáng)保障能力。環(huán)境韌性方面，自然保護(hù)區(qū)覆蓋率和人均耗水量是重要指標(biāo)，增加自然保護(hù)區(qū)面積并且減少人均耗水量，能夠提高環(huán)境對自然災(zāi)害的承載力，降低災(zāi)害發(fā)生頻率，減少災(zāi)害損失。社區(qū)韌性方面，近年來，南京市衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)人員以及公共管理和社會組織人員數(shù)量有所上升，在災(zāi)時組織與管理、災(zāi)后救助恢復(fù)等方面有積極作用?；A(chǔ)設(shè)施韌性方面，基礎(chǔ)設(shè)施影響著維持城市生存的功能系統(tǒng)，南京市基礎(chǔ)設(shè)施存在區(qū)域分布不均勻、覆蓋面不全、部分基礎(chǔ)設(shè)施功能重復(fù)建設(shè)的問題?；A(chǔ)設(shè)施集中分布在市中心地段和老城區(qū)（如鼓樓區(qū)、秦淮區(qū)），而城區(qū)間交接部、城鄉(xiāng)結(jié)合部則缺少醫(yī)療網(wǎng)點。社會韌性方面，南京市大學(xué)生數(shù)持續(xù)上升，對未來人口素質(zhì)有積極影響，但人口老齡化趨勢，對社會韌性有一定負(fù)面影響，也提示需要重點考慮災(zāi)后救援工作的開展。

4.3.2 南京建設(shè)韌性城市存在的問題

南京韌性城市建設(shè)取得了一定成效，但在體制機(jī)制建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、治理主體參與等方面仍有較大提升空間。

第一，南京韌性城市建設(shè)水平與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不匹配，與北上廣深等高韌性城市存在一定差距。與全國288個地級市進(jìn)行橫向?qū)Ρ鹊慕Y(jié)果表明，南京市綜合韌性指數(shù)位居全國第21名，屬于中上水平。通過與南京市城市發(fā)展水平相當(dāng)?shù)氖畟€城市進(jìn)行對比發(fā)現(xiàn)，南京韌性城市建設(shè)水平與城市安全發(fā)展目標(biāo)之間存在一定差距（圖7）。進(jìn)一步測度顯示，南京市綜合韌性指數(shù)在各個維度均不具有突出優(yōu)勢。社區(qū)韌性層面明顯落后于其他各城市，經(jīng)濟(jì)韌性、環(huán)境韌性和組織韌性均處于中低水平，僅社會韌性、環(huán)境韌性和基礎(chǔ)設(shè)施韌性處于中高水平。

圖7 2018年南京市綜合韌性指數(shù)與國內(nèi)韌性排名前十城市對比圖Fig.7 the comparison of comprehensive resilience index among Nanjing and the top 10 cities in China

第二，城市韌性空間差異明顯，主城核心地區(qū)韌性水平普遍高于城鄉(xiāng)結(jié)合部。由于政策傾斜和地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)的不同，南京市區(qū)域發(fā)展欠缺一定均衡性。中心城區(qū)高韌性區(qū)域聚集，呈團(tuán)塊狀分布，而城市邊緣區(qū)韌性得分較低，對南京整體的韌性系統(tǒng)產(chǎn)生影響。造成差異的主要原因是，城鄉(xiāng)在災(zāi)害應(yīng)對方面的經(jīng)驗不一、部門聯(lián)動協(xié)調(diào)不夠，災(zāi)害治理水平參差不齊；在救援能力方面，消防站、醫(yī)院等救援設(shè)施的數(shù)量明顯不足，分布也極其不均衡。

第三，防災(zāi)社區(qū)建設(shè)缺失，社區(qū)韌性有逐年下降趨勢。從計算結(jié)果來看，社區(qū)作為災(zāi)害應(yīng)對的基本建設(shè)單元的優(yōu)勢并未體現(xiàn)。南京市出臺的建設(shè)韌性社區(qū)相關(guān)舉措大多屬于工程學(xué)范疇，缺乏對應(yīng)急救援物資及人員管理和社區(qū)自治等方面的關(guān)注，從此次社區(qū)調(diào)查來看，向居民普及自救、互救知識的工作也有待加強(qiáng)。

第四，生態(tài)資源分布不均，生態(tài)本底較為脆弱。雖然南京市十分重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，積極打造山水人文格局，但由于氣候等影響，綠地資源分布不均導(dǎo)致生態(tài)本底較為脆弱。生態(tài)綠地集中分布于城市邊緣區(qū)，其中紫金山、幕府山和雨花臺片區(qū)林地所占面積較大，而中心城區(qū)公園綠地面積偏少。

第五，市民認(rèn)為災(zāi)害治理能力仍不足，對非自然災(zāi)害更為擔(dān)憂。居民災(zāi)害風(fēng)險認(rèn)知問卷調(diào)查顯示，居民對南京市災(zāi)害防治工作成效總體上表示肯定，尤其是對自然災(zāi)害如洪水災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害防治工作較為認(rèn)可，表示滿意的分別占比47%、51%、62%，但對某些特定災(zāi)害的發(fā)生仍存在較大擔(dān)憂（圖8）。調(diào)查表明，77%的居民對SARS疫情、新冠肺炎疫情一類的公共衛(wèi)生事件表示擔(dān)憂，61%的居民對火災(zāi)、危險品泄漏等公共安全事件表示擔(dān)憂。該結(jié)果表明，南京市災(zāi)害治理能力仍存在一定不足，綜合防災(zāi)減災(zāi)工作重心需由自然災(zāi)害向非自然災(zāi)害轉(zhuǎn)移。

圖8 南京市民對各類災(zāi)害風(fēng)險擔(dān)憂程度調(diào)查Fig.8 survey on citizen’s degree of corcern about the disaster risks in Nanjing

5 啟示與策略

對京津冀、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈而言，人口密度高、建設(shè)強(qiáng)度大，對城市綜合防災(zāi)減災(zāi)能力提出了更高的要求，根據(jù)建設(shè)國土空間韌性的思路與實踐，可以獲得以下幾個方面的策略與啟示。

5.1 完善韌性城市建設(shè)頂層設(shè)計

建立健全韌性城市建設(shè)的體制機(jī)制，預(yù)先把握各對象險種防治邏輯，理順防災(zāi)機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)韌性城市建設(shè)。一是編制韌性城市建設(shè)規(guī)劃。發(fā)揮規(guī)劃的系統(tǒng)性、綜合性、全程性優(yōu)勢，把韌性城市規(guī)劃納入“十四五”規(guī)劃體系，確立規(guī)劃在韌性城市建設(shè)中的引領(lǐng)地位，為建設(shè)韌性城市提供政策支撐。二是設(shè)立韌性城市建設(shè)辦公室。建立高位協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可在應(yīng)急管理部門的基礎(chǔ)上組建韌性城市規(guī)劃建設(shè)管理辦公室，統(tǒng)籌建設(shè)面向自然災(zāi)害及人為災(zāi)害的多種災(zāi)害風(fēng)險的綜合防災(zāi)體系，負(fù)責(zé)評估各種風(fēng)險、建設(shè)安排防災(zāi)工程等，提升應(yīng)急指揮能力。三是建立協(xié)作工作機(jī)制。在現(xiàn)有應(yīng)急管理部門基礎(chǔ)上，建立同級職能部門的應(yīng)急管理分工協(xié)作機(jī)制。建立統(tǒng)一的突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)作機(jī)制，明確區(qū)域公共突發(fā)事件的責(zé)任主體，賦予主要責(zé)任政府統(tǒng)一指揮權(quán)。

5.2 統(tǒng)籌城市安全治理要素

強(qiáng)化救災(zāi)應(yīng)急指揮體系建設(shè)，完善應(yīng)急救援指揮中心體系建設(shè)，構(gòu)建應(yīng)急指揮中心網(wǎng)絡(luò)。一是建設(shè)風(fēng)險排查與預(yù)警體系。建設(shè)現(xiàn)代化的ICT大數(shù)據(jù)系統(tǒng)平臺，推進(jìn)數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)信息平臺建設(shè)，依托物聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)促進(jìn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、實時監(jiān)測管理與應(yīng)急救援指揮綜合管理等平臺升級發(fā)展。推進(jìn)防災(zāi)數(shù)據(jù)信息公開，逐一排查風(fēng)險企業(yè)，健全城市風(fēng)險點、危險源的“戶口本”，制定“一圖兩體系”，包括風(fēng)險隱患分布圖、應(yīng)急責(zé)任監(jiān)管體系和應(yīng)急防控管理措施體系，從源頭上進(jìn)行風(fēng)險防控。二是構(gòu)建城市綜合防災(zāi)監(jiān)測指標(biāo)體系。整合多源信息資源，針對不同風(fēng)險、不同層級和不同階段合理選取評估框架、具體指標(biāo)與權(quán)重賦值，確保監(jiān)測指標(biāo)體系科學(xué)可行。三是完善應(yīng)急物資儲備系統(tǒng)建設(shè)。進(jìn)一步完善應(yīng)急、物資儲備系統(tǒng)，建立市、區(qū)級應(yīng)急物資儲備和保障系統(tǒng)，形成救災(zāi)物資、生活必需品、醫(yī)藥物資和能源物資儲備庫網(wǎng)絡(luò)體系，并可考慮利用地下空間進(jìn)行應(yīng)急物資儲備。完善相關(guān)災(zāi)害補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立各種災(zāi)害保險制度，減少災(zāi)害來臨時的財政壓力。

5.3 強(qiáng)化韌性城市建設(shè)基礎(chǔ)

夯實經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，繼續(xù)注重主城區(qū)自身的經(jīng)濟(jì)韌性提升，經(jīng)濟(jì)增長全要素投入、改善營商環(huán)境，提升資本配置效率，促進(jìn)主城區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升城市整體防災(zāi)減災(zāi)的能力，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、多中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局，共同培育應(yīng)急產(chǎn)業(yè)。優(yōu)化空間基礎(chǔ)，優(yōu)化城市防災(zāi)減災(zāi)空間結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城市三級避難場所及應(yīng)急避難救援通道體系，建立多核心、均衡型的城市韌性網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。完善工程基礎(chǔ)，依災(zāi)種統(tǒng)籌各類防災(zāi)設(shè)施建設(shè)，提升對象險種應(yīng)對能力，提高精細(xì)化管理并不斷優(yōu)化各類城市生命線工程空間布局，促進(jìn)韌性城市設(shè)施均衡配置。

5.4 切實做好社區(qū)防災(zāi)體系建設(shè)

補(bǔ)齊社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)短板，建設(shè)社區(qū)治理體系，通過政府政策及制度引導(dǎo)，形成政府、專家、社區(qū)組織和社區(qū)居民共同合作的自助、互助、公助的社會風(fēng)尚，完善社區(qū)應(yīng)對災(zāi)害的能力。夯實防災(zāi)物質(zhì)基礎(chǔ)，進(jìn)一步加強(qiáng)“新基建”的建設(shè)力度和覆蓋范圍，通過社區(qū)網(wǎng)格化管理，實現(xiàn)社區(qū)間信息共享，提升數(shù)字化服務(wù)水平，從技術(shù)層面為社區(qū)韌性提供保障。強(qiáng)化防災(zāi)宣傳教育，培養(yǎng)市民防災(zāi)救災(zāi)意識。

5.5 構(gòu)建城市安全多元治理主體

動員社會力量積極參與，形成全社會共建韌性城市的格局。發(fā)揮企業(yè)主體作用，動員發(fā)展社會組織，優(yōu)化多維主體參與城市安全治理的制度環(huán)境，構(gòu)建公共安全產(chǎn)品和服務(wù)的市場化供給體系，完善對企業(yè)參與公共安全治理的長效激勵機(jī)制，建立公正有效的監(jiān)督管理體系。增強(qiáng)居民參與意識，構(gòu)建政府和社會共同參與的多元協(xié)同治理體系，建立合理有效的參與保障機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制與多層次激勵機(jī)制。

6 結(jié)語

環(huán)境的健康宜居、城市的安全發(fā)展始終是我們不懈追求的共同目標(biāo)，樹立建設(shè)韌性國土空間的重要理念，明確建設(shè)韌性國土空間的總體思路是提升空間韌性的前提和基礎(chǔ)。要想建設(shè)具有韌性的國土空間，首先要正確理解韌性的概念，將韌性理解為一種過程性的指標(biāo)，韌性水平的高低是“過程+結(jié)果”的整體反映，它包括了災(zāi)前的評估和預(yù)防、災(zāi)中的救援和響應(yīng)以及災(zāi)后的重建，只有將韌性思維貫穿始終才能真正全面地提升人與環(huán)境對災(zāi)害的應(yīng)對能力，盡可能地減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。

因此，在今后的安全發(fā)展和防災(zāi)減災(zāi)工作中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步以綜合風(fēng)險評估為基礎(chǔ)、準(zhǔn)確測度韌性水平并加強(qiáng)地區(qū)之間韌性水平比較，充分了解公眾對風(fēng)險的認(rèn)知情況，從治理主體、治理層級、對象險種、治理要素、治理過程五個維度進(jìn)行綜合考量，從而建成全社會參與的五維體系下的韌性國土空間，加強(qiáng)災(zāi)害及突發(fā)事件應(yīng)對能力，為人民的安居樂業(yè)、國家更好更快的發(fā)展提供最堅實的保障。

圖表來源：

圖1-8：作者繪制

表1：作者繪制