民用無人機(jī)侵犯公民隱私權(quán)的法律規(guī)制

宋丁博男

(西北工業(yè)大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710129)

一、問題的提出

人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展加速了無人機(jī)市場(chǎng)的繁榮。據(jù)預(yù)測(cè)，“2025年我國(guó)無人機(jī)市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到750億元，民用無人機(jī)市場(chǎng)約占其中的93%”[1]。但是，我國(guó)有關(guān)民用無人機(jī)法律制度的缺位加大了無人機(jī)的濫用風(fēng)險(xiǎn)，給公民隱私帶來極大隱患。近年來，公民隱私權(quán)遭到民用無人機(jī)侵犯的事例屢見不鮮。而科技的高速發(fā)展與法律的相對(duì)滯后產(chǎn)生矛盾，新的社會(huì)問題已脫離原有體系的控制范圍?！稛o人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》)將無人機(jī)分為國(guó)家無人機(jī)和民用無人機(jī)，其中民用無人機(jī)指“用于民用航空活動(dòng)的無人機(jī)”。因此，本文以“飛行目的”作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，將民用無人機(jī)界定為除“執(zhí)行軍事、海關(guān)、警察等”公務(wù)飛行任務(wù)以外的無人機(jī)，主要包括工業(yè)級(jí)無人機(jī)和消費(fèi)級(jí)無人機(jī)[2]24(見圖1)。

圖1 無人機(jī)的分類及應(yīng)用

國(guó)務(wù)院《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》指出，要積極開展與人工智能應(yīng)用相關(guān)的法律問題研究。因此，無論是基于國(guó)家戰(zhàn)略還是現(xiàn)實(shí)需求，完善涉及公民隱私權(quán)保護(hù)的民用無人機(jī)法律制度已迫在眉睫。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)近五年針對(duì)民用無人機(jī)相關(guān)法律問題的關(guān)注明顯增多，但研究成果主要集中于空域劃設(shè)及使用權(quán)、適航管理、行政監(jiān)管、侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)等方面(1)例如針對(duì)我國(guó)民用無人機(jī)監(jiān)管及立法現(xiàn)狀，欒爽(2018)、高國(guó)柱(2017)等對(duì)無人機(jī)進(jìn)行分類，并從制度設(shè)計(jì)、行業(yè)管理規(guī)范等方面提出完善建議；張圣華(2018)提出了明確管理職責(zé)、制定標(biāo)準(zhǔn)許可、完善資格認(rèn)證、強(qiáng)制購(gòu)買保險(xiǎn)、合理管制空域等建議；左榮昌(2018)通過比較法分析，闡釋了我國(guó)民用無人機(jī)監(jiān)管存在的主要問題并提出對(duì)策建議；高峰、牟昱城(2018)、王雯(2021)等則主要探討了民用無人機(jī)致害責(zé)任的問題。。針對(duì)無人機(jī)對(duì)傳統(tǒng)法律理論，如公民隱私權(quán)的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)措施的研究屈指可數(shù)，且對(duì)策建議多集中于無人機(jī)相關(guān)技術(shù)的完善(2)例如張凌寒、杜婧(2020)從民法典的視角，探討了無人機(jī)侵害個(gè)人隱私的法律規(guī)制；周長(zhǎng)軍、龐常青(2019)從比較法的視角，提出了完善我國(guó)民用無人機(jī)隱私侵權(quán)法律規(guī)制體系的對(duì)策建議；張影(2019)基于民用無人機(jī)侵犯公民隱私權(quán)的特殊性，提出了健全法規(guī)、規(guī)范管理、完善技術(shù)等解決途徑；王錫柱(2018)則指出，我國(guó)可借鑒域外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，明確各項(xiàng)法律規(guī)制原則、規(guī)定各個(gè)主體操作規(guī)范等。。國(guó)外針對(duì)無人機(jī)侵犯公民隱私權(quán)的研究起步較早，但大部分學(xué)者的研究視角主要集中于公權(quán)力主體利用無人機(jī)開展公務(wù)活動(dòng)時(shí)對(duì)公民隱私權(quán)造成的侵犯(3)例如Rehfuss(2015)、Matiteyahu(2015)、Crotty(2014)、Olivito(2013)等美國(guó)學(xué)者基于美國(guó)憲法第四條修正案的規(guī)定，認(rèn)為公民隱私免受政府無理由的侵犯，并對(duì)如何規(guī)制無人機(jī)的侵犯隱私問題提出建議。，對(duì)于公民個(gè)體或商業(yè)實(shí)體利用民用無人機(jī)侵犯公民隱私權(quán)的研究相對(duì)較少，立法層面上的對(duì)策建議不足(4)總的來說，國(guó)外學(xué)者普遍認(rèn)為雖然無人機(jī)的不當(dāng)使用會(huì)侵犯公民的隱私權(quán)，但不應(yīng)全面禁止，而是通過法律手段對(duì)其予以合理有效的引導(dǎo)和監(jiān)督(Mckelvey，2015)，并從制度安排上提出了一系列對(duì)策建議(Mcknight，2015；Mathews，2015；Schlag，2013；Voss，2013；Takahashi，2012)。。因此，本文選擇以民用無人機(jī)語(yǔ)境下公民隱私權(quán)的法律規(guī)制為研究對(duì)象，并試圖對(duì)以下問題進(jìn)行分析，包括民用無人機(jī)侵權(quán)的法律特征及相關(guān)理論，我國(guó)民用無人機(jī)侵犯公民隱私權(quán)的法律規(guī)制現(xiàn)狀，最終為法律制度的完善提出對(duì)策建議。

二、民用無人機(jī)侵犯公民隱私權(quán)的法律特征

(一)侵權(quán)主體的雙重性

該特征主要體現(xiàn)在侵權(quán)行為發(fā)生時(shí)的“人機(jī)分離”狀態(tài)，其雙重主體分別是無人機(jī)本身所搭載的感應(yīng)設(shè)備和操控民用無人機(jī)的人員。不同于固定攝像頭等設(shè)備，無人機(jī)的高度智能化和可超過目視距離進(jìn)行操控飛行的特性，使其與操作者之間難以形成強(qiáng)有力的人身依附。這種“人機(jī)分離”導(dǎo)致侵權(quán)行為發(fā)生時(shí)往往無法在第一時(shí)間鎖定侵權(quán)主體，增大維權(quán)難度。此外，在無人機(jī)工業(yè)高速發(fā)展的當(dāng)下，第二重主體的準(zhǔn)入門檻也逐漸降低。除了個(gè)人操作者，商業(yè)部門、政府部門、新聞媒體等都變成潛在的侵權(quán)主體?！睹裼脽o人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》要求民用無人機(jī)購(gòu)買者必須實(shí)名登記。但實(shí)踐中該項(xiàng)規(guī)定的落實(shí)情況并不理想，經(jīng)測(cè)試，即便錯(cuò)誤填寫姓名、身份證號(hào)等信息，也可通過該無人機(jī)實(shí)名系統(tǒng)的認(rèn)證。

(二)侵權(quán)手段的隱蔽性

無論是體積、技術(shù)，還是操作方式，民用無人機(jī)都展現(xiàn)了其強(qiáng)大的信息獲取優(yōu)勢(shì)。第一，無人機(jī)體積小、輕便靈活，容易飛越圍墻、屋頂侵入私人領(lǐng)域進(jìn)行拍攝，強(qiáng)大的懸停功能為其提供了穩(wěn)定的信息收集狀態(tài)；第二，無人機(jī)可由操縱員遠(yuǎn)距離操控，超越目視距離飛行；第三，無人機(jī)飛行速度快，且新型無人機(jī)噪音很小，視覺聽覺都不易捕捉其存在；第四，無人機(jī)具有強(qiáng)大的拍攝功能，其自身攜帶的高分辨率感應(yīng)攝影設(shè)備有助于其快速準(zhǔn)確地獲取公民的私密信息；第五，無人機(jī)獲取的信息可通過遠(yuǎn)程無線傳輸，操作者只需通過云平臺(tái)就可隱蔽地將信息直接傳遞至地面數(shù)據(jù)站。

(三)侵權(quán)方式的短時(shí)性

在預(yù)備階段，無人機(jī)所有者可以隨時(shí)擬定飛行計(jì)劃：若所有者無侵權(quán)的主觀意思，無調(diào)查式的飛行極易在空域跨界、高度超限等情形下不經(jīng)意侵犯他人隱私；若所有者具有主觀故意，無人機(jī)調(diào)查遠(yuǎn)比本人“踩點(diǎn)”更加安全準(zhǔn)確，甚至準(zhǔn)備階段可直接與侵犯行為同時(shí)進(jìn)行。在實(shí)行階段，我國(guó)現(xiàn)階段市面上的無人機(jī)續(xù)航能力一般在20至30分鐘之間。這種侵權(quán)的短時(shí)性使其能夠在極短時(shí)間內(nèi)提供大量實(shí)時(shí)清晰的畫面和視頻信息流并迅速逃逸，在降低侵權(quán)行為被發(fā)現(xiàn)可能性的同時(shí)，增加了反向追蹤難度。即便從續(xù)航時(shí)間上對(duì)民用無人機(jī)進(jìn)行限定，但無人機(jī)操作簡(jiǎn)單，只要?dú)庀笤试S均可飛行。因此，短時(shí)續(xù)航并不能真正防止侵權(quán)行為，解決之策在于相關(guān)法律制度的完善。

三、我國(guó)民用無人機(jī)隱私侵權(quán)行為的法律規(guī)制現(xiàn)狀及問題剖析

為解決我國(guó)無人機(jī)領(lǐng)域產(chǎn)生的諸多法律問題，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、工信部、民航局相繼頒布一系列旨在完善民用無人機(jī)監(jiān)管等方面的法律性文件(5)其中比較有代表性的法律性文件包括《民用航空法》《通用航空飛行管制條例》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》《無人機(jī)制造企業(yè)規(guī)范條件(征求意見稿)》《非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記管理規(guī)定》《輕小型民用無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)行暫行規(guī)定》《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理辦法(暫行)》等。?？偟膩碚f，國(guó)家層面頒布的法律、行政法規(guī)基本上都是針對(duì)民用航空器，且大部分文件的頒布年份距今較遠(yuǎn)。雖然國(guó)家及地方性法律法規(guī)對(duì)無人機(jī)等相關(guān)名詞規(guī)范的定義，以及駕駛?cè)藛T審核登記、實(shí)名制登記管理、無人機(jī)適航管理、空中交通管理、無人機(jī)飛行空域、市場(chǎng)準(zhǔn)入等問題已有規(guī)制，但在實(shí)際應(yīng)用中仍存在諸多漏洞，尤其是對(duì)公民隱私權(quán)保護(hù)性規(guī)定的缺失。

(一)法律位階較低，頂層設(shè)計(jì)不足

現(xiàn)階段國(guó)家層面的法律可對(duì)無人機(jī)進(jìn)行規(guī)制的僅有《民用航空法》一部，但這部法律中并沒有能夠直接適用于無人機(jī)的條文，導(dǎo)致實(shí)踐中無人機(jī)侵權(quán)案件往往只能參照民用航空器的通用規(guī)定類比執(zhí)行，但無人機(jī)在規(guī)格與標(biāo)準(zhǔn)上都與一般航空器存在差異。這不僅阻礙了被侵權(quán)者的維權(quán)路徑，給無人機(jī)管理造成困難，同時(shí)也不利于各方主體承擔(dān)責(zé)任。筆者以“無人機(jī)”為關(guān)鍵詞在裁判文書網(wǎng)上檢索發(fā)現(xiàn)，2016年1月至2020年9月共有2 212篇相關(guān)裁判文書，其中涉及民用無人機(jī)的案件共1 562例，然而僅有1例行政糾紛涉及公民隱私侵權(quán)問題(見圖2)。此外，我國(guó)大部分與民用無人機(jī)相關(guān)的法律性文件都由中國(guó)民用航空局制定。自2008年3月國(guó)家部委改革后，民航局由國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)改制為交通運(yùn)輸部管理的國(guó)家局，不再享有行政規(guī)章的制定權(quán)，導(dǎo)致其2008年之后制定的僅為規(guī)范性文件，法律位階和約束力范圍均有所降低[3]。2018年頒布的《暫行條例》首次在頂層設(shè)計(jì)上對(duì)無人駕駛航空器飛行及相關(guān)活動(dòng)予以規(guī)范，但其中仍未涉及公民隱私權(quán)保護(hù)的內(nèi)容。作為“有望成為我國(guó)對(duì)無人機(jī)飛行進(jìn)行監(jiān)管的高位階、綜合性、系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性的立法”[4]，該條例有必要進(jìn)一步修訂與完善，從而在較高位階的行政法規(guī)層面對(duì)侵犯公民隱私權(quán)內(nèi)容予以規(guī)制。

圖2 不同類型糾紛在民用無人機(jī)案件中所占百分比(2015.01—2020.09)

(二)部門推諉嚴(yán)重，監(jiān)管體系不明

2018年之前，我國(guó)并未明文規(guī)定無人機(jī)的管理主體，“部際協(xié)商和溝通機(jī)制尚未建立”[5]，公安機(jī)關(guān)、工信部、民航管理機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門等各部門管理混亂，推諉現(xiàn)象嚴(yán)重。相較于過去，《暫行條例》呈現(xiàn)的管理規(guī)制體系和部門責(zé)任劃分更加清晰明確，但仍存在下述問題：第一，該條例雖明確了最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為國(guó)務(wù)院和國(guó)家空管委，但是對(duì)于雙方的職能界定與權(quán)責(zé)劃分依舊模糊；第二，該條例旨在設(shè)立一個(gè)包括生產(chǎn)、銷售、登記、操作、培訓(xùn)等環(huán)節(jié)的全方位的民用無人機(jī)管理體系，但在許多環(huán)節(jié)上仍有疏漏。例如，整部條例共計(jì)59條，但沒有一條是針對(duì)民用無人機(jī)侵犯隱私權(quán)相關(guān)問題的規(guī)制；為形成全鏈條式管理體系，有必要適當(dāng)拓展法律監(jiān)管的寬度，將部分相關(guān)行業(yè)的管理部門也納入無人機(jī)管理系統(tǒng)之中。

(三)法律真空明顯，保護(hù)力度不強(qiáng)

我國(guó)對(duì)于民用無人機(jī)的法律規(guī)制明顯不足，大量條文處于真空狀態(tài)。

第一，公民隱私權(quán)保護(hù)。通過關(guān)鍵詞對(duì)現(xiàn)有無人機(jī)法律法規(guī)進(jìn)行精準(zhǔn)搜索發(fā)現(xiàn)：以“隱私”為關(guān)鍵詞并未搜到任何條文；以“信息”“個(gè)人信息”為關(guān)鍵詞，只能搜索到有關(guān)無人機(jī)操作者購(gòu)買登記、備案等相關(guān)條文。盡管《民法典》《刑法》等法律法規(guī)針對(duì)公民隱私權(quán)的保護(hù)性規(guī)定能夠在一定程度上遏制無人機(jī)的侵權(quán)行為，但是對(duì)于該行為的具體范圍和責(zé)任規(guī)制方式仍需配套法律制度予以支撐。例如《刑法》主要通過“非法搜查罪”“侵犯公民個(gè)人信息罪”“非法使用竊聽、竊照專用器材罪”實(shí)現(xiàn)對(duì)公民隱私權(quán)的保護(hù)，但是其對(duì)于規(guī)制民用無人機(jī)的隱私侵權(quán)行為均存在一定局限性，“非法搜查罪”中的“‘搜查’‘侵入’等在司法實(shí)踐中一般被理解為‘物理性’行為”[6]，而無人機(jī)的“人機(jī)分離”使其可不受此限完成侵權(quán)，該條款不具備可適用性；“侵犯公民個(gè)人信息罪”中的“個(gè)人信息”包括“涉及公民個(gè)人隱私的信息、數(shù)據(jù)資料”，但是并未明確界定“個(gè)人隱私”的具體范圍，可操作性不強(qiáng)；由于無人機(jī)不屬于竊聽、竊照專用器材，因而無法受到“非法使用專用器材罪”的規(guī)制。

第二，無人機(jī)管控?！稌盒袟l例》根據(jù)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)大小，將民用無人機(jī)劃分為微型、輕型、小型、中型、大型五種，并予以分類化管理。但是，我國(guó)目前對(duì)無人機(jī)的管控程度與機(jī)體重量成正比，對(duì)于微型、輕型無人機(jī)的管控相對(duì)寬松。例如《暫行條例》第10條規(guī)定微型無人機(jī)在銷售、購(gòu)買和使用中無需進(jìn)行實(shí)名登記、報(bào)備，《非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記管理規(guī)定》第8條第2款也規(guī)定使用超輕型飛行器“不要求其具有國(guó)籍登記證和適航證，航空人員也無執(zhí)照要求”，這會(huì)造成部分侵權(quán)行為和侵權(quán)責(zé)任難以認(rèn)定。隨著無人機(jī)制作技術(shù)的精進(jìn)，自制、改裝無人機(jī)成本較低，但目前法律法規(guī)針對(duì)無人機(jī)產(chǎn)品“缺乏統(tǒng)一的技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”[7]，且對(duì)無人機(jī)自制、改裝領(lǐng)域缺失有效監(jiān)管，從而進(jìn)一步加劇了公民隱私權(quán)受侵犯的可能性。

第三，無人機(jī)空域管理。非法侵入公民私密空間是民用無人機(jī)侵犯隱私權(quán)的重要表現(xiàn)形式之一，因此必須嚴(yán)格界定無人機(jī)的飛行空域。我國(guó)目前對(duì)民用無人機(jī)飛行采取的是預(yù)先申請(qǐng)制度，但是《暫行條例》對(duì)部分場(chǎng)景下的飛行計(jì)劃申請(qǐng)和審批流程進(jìn)行了簡(jiǎn)化(6)例如《暫行條例》第37條。。我國(guó)雖然對(duì)空域有明確劃分，但大都是禁止性規(guī)定，且無明文規(guī)定“不得侵入公民的私人空間”(7)例如《暫行條例》第27條，《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》第10條，《通用航空飛行管制條例》第6條、第7條第1款等。。此外，在技術(shù)手段管理層面，盡管《輕小型民用無人機(jī)系統(tǒng)運(yùn)行暫行規(guī)定》已提出通過電子圍欄、無人機(jī)云等監(jiān)管技術(shù)對(duì)無人機(jī)的飛行實(shí)行監(jiān)管，但法律并未明文規(guī)定電子圍欄的管理主體，且電子圍欄等方式也多適用于學(xué)校、住宅區(qū)、政府機(jī)構(gòu)等場(chǎng)所的周界安全防范，并未實(shí)際應(yīng)用在限制無人機(jī)飛行空域方面，“法律真空”亟待填補(bǔ)。

四、完善現(xiàn)行法律法規(guī)的對(duì)策建議

(一)提高法律位階，強(qiáng)化隱私權(quán)保護(hù)力度

國(guó)外非常重視對(duì)公民隱私權(quán)的保護(hù)，許多有關(guān)無人機(jī)的高位階立法直接點(diǎn)明了有關(guān)公民隱私保護(hù)的內(nèi)容。美國(guó)《2012年美國(guó)聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化改革法案》和Part107《輕型無人機(jī)航空器系統(tǒng)的運(yùn)行和審定》對(duì)無人航空器的管理融入國(guó)家空域頂層設(shè)計(jì)之中。盡管這兩部高位階法律并未直接提及無人機(jī)侵犯隱私權(quán)的問題，但白宮發(fā)布的《總統(tǒng)備忘錄提升國(guó)內(nèi)使用無人機(jī)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)保障隱私、民權(quán)和公民自由》和國(guó)土安全部發(fā)布的《保護(hù)無人機(jī)系統(tǒng)項(xiàng)目中隱私、民權(quán)和公民自由的最佳實(shí)踐》均明確規(guī)定了民用無人機(jī)侵犯隱私權(quán)的內(nèi)容。歐盟2014年發(fā)布的《可持續(xù)和安全的開放民用無人機(jī)系統(tǒng)市場(chǎng)》第3.4條也明確指出，民用無人機(jī)的運(yùn)營(yíng)不得侵犯公民的基本權(quán)利，其中包括尊重私人和家庭生活權(quán)以及對(duì)個(gè)人隱私、個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)。在此基礎(chǔ)上，歐洲航空安全局2019年發(fā)布《歐洲無人機(jī)通用法規(guī)》，其包含的兩個(gè)文件均要求“無人機(jī)操作須充分注意公共安全、環(huán)境保護(hù)、個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)”[8]。

考慮到我國(guó)有關(guān)無人機(jī)的高位階立法非常少，且缺失對(duì)公民隱私權(quán)的保護(hù)，因此本文建議對(duì)即將生效的《暫行條例》予以修改完善：在第1章“總則”中明確規(guī)定“無人駕駛航空器不得侵犯公民的隱私權(quán)”，確認(rèn)民用無人機(jī)侵犯隱私權(quán)的侵權(quán)主體，清晰界定“個(gè)人隱私”的內(nèi)涵與具體權(quán)利內(nèi)容；在第2章“無人機(jī)系統(tǒng)”中全面落實(shí)無人機(jī)備案、實(shí)名認(rèn)證及登記管理制度，刪除第10、11條中“除微型無人機(jī)以外的”內(nèi)容；在第4章“飛行空域”中嚴(yán)格限制無人機(jī)的飛行范圍，未經(jīng)批準(zhǔn)，禁止民用無人機(jī)飛入私人領(lǐng)域；在第6章“法律責(zé)任”中，參考《民法典》《個(gè)人信息保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定，明確無人機(jī)侵犯公民隱私權(quán)的責(zé)任歸屬、處罰方式等問題。

(二)厘清權(quán)責(zé)體系，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任

針對(duì)我國(guó)目前民用無人機(jī)存在的監(jiān)管不明問題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)無人機(jī)的“全生命周期”(8)無人機(jī)的“全生命周期”包括研制、銷售、使用、維修和回收/報(bào)廢幾個(gè)階段參見：中國(guó)報(bào)告網(wǎng).2017年中國(guó)民用無人機(jī)行業(yè)監(jiān)管法規(guī)及措施分析[EB/OL].(2017-12-27)[2019-09-30]. http://free.chinabaogao.com/jiaotong/201712/122I104392017.html.，在不同階段對(duì)無人機(jī)管理作出針對(duì)性要求。

無人機(jī)作為一種特殊航空器，應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院和國(guó)家空管委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由民航總局、工信部、國(guó)家工商總局、國(guó)家體育總局、公安部、海關(guān)總署設(shè)立專管部門和管理人員。具體而言，國(guó)務(wù)院和國(guó)家空管委應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)協(xié)調(diào)細(xì)化各自權(quán)限分工及各分管機(jī)構(gòu)的職責(zé)；各分管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自監(jiān)管任務(wù)制定具體措施，同時(shí)結(jié)合智慧城市建設(shè)，通過大數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)云技術(shù)建立各部門聯(lián)合的三維定位監(jiān)管預(yù)警體系，“實(shí)現(xiàn)高效、靈活、便捷的行業(yè)優(yōu)勢(shì)”[9]。

鑒于無人機(jī)全生命周期的每個(gè)階段都存在不同風(fēng)險(xiǎn)，因而需要相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管主體進(jìn)行管控。第一，在研制階段，應(yīng)當(dāng)由生產(chǎn)商承擔(dān)責(zé)任，確保產(chǎn)品質(zhì)量過關(guān)，提供無人機(jī)使用手冊(cè)、安全指南等材料，并制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置實(shí)名激活等強(qiáng)制登記程序。我國(guó)目前關(guān)于無人機(jī)研制的法律是2018年工信部頒布的《無人機(jī)制造企業(yè)規(guī)范條件(征求意見稿)》。因此，既可以在該文件中增加保護(hù)公民隱私權(quán)的內(nèi)容，也可以在《暫行條例》中進(jìn)一步細(xì)化無人機(jī)生產(chǎn)者和生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任。尤其對(duì)自制、改裝的無人機(jī)，應(yīng)當(dāng)有更為嚴(yán)格的管控機(jī)制，如增設(shè)分層次、分類別的自制、改裝登記制度。第二，在銷售階段，銷售商應(yīng)當(dāng)對(duì)其營(yíng)銷產(chǎn)品負(fù)責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)銷售審查制度和無人機(jī)實(shí)名登記制度，加強(qiáng)資格認(rèn)定的嚴(yán)謹(jǐn)性，從準(zhǔn)入部分即杜絕“黑飛”問題。第三，在使用階段，無人機(jī)持有者應(yīng)當(dāng)在對(duì)無人機(jī)的使用規(guī)范負(fù)責(zé)的同時(shí)，還可以借鑒“黑名單”制度，將違法違規(guī)操控民用無人機(jī)的駕駛員納入“禁飛名單”，并根據(jù)情節(jié)輕重給予不同時(shí)長(zhǎng)的禁飛懲罰。無人機(jī)持有者和使用者應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)和相應(yīng)的資格認(rèn)定考核。第四，在維修和回收?qǐng)?bào)廢階段，維修、回收人員應(yīng)當(dāng)分別對(duì)無人機(jī)的維修質(zhì)量、處理結(jié)果負(fù)責(zé)。

(三)填補(bǔ)法律真空，構(gòu)建全方位法律規(guī)制體系

第一，完善無人機(jī)高位階立法，確立隱私權(quán)保護(hù)的基本原則。美國(guó)2015年發(fā)布了一套包括告知義務(wù)、謹(jǐn)慎義務(wù)、使用和共享限制、使用目的限制和確保安全、遵守法律五條總體原則的無人機(jī)隱私指南。這種利用宏觀指導(dǎo)性原則對(duì)公民隱私進(jìn)行保護(hù)的做法有利于彌補(bǔ)法律真空。因此，既可以在《暫行條例》中明確保護(hù)公民隱私權(quán)的立法價(jià)值取向，也可以參考美國(guó)做法制定“無人機(jī)隱私保護(hù)規(guī)定”，明確無人機(jī)運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵守的各項(xiàng)原則。具體而言，原則內(nèi)容包括但不限于：(1)合法性原則，即無人機(jī)運(yùn)行應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)對(duì)飛行空域、飛行目的、飛行安全等方面的要求，并確保公民隱私信息的收集主體和方式合法。(2)知情原則。例如疫情防控期間，為避免接觸引發(fā)感染，江西宜春某小區(qū)的工作人員利用無人機(jī)紅外測(cè)溫儀給小區(qū)居民測(cè)量體溫，開展防控日常登記和摸排工作(9)參見：光明網(wǎng).江西宜春:無人機(jī)紅外測(cè)溫防疫情[EB/OL].(2020-02-01)[2020-10-03]. https://pic.gmw.cn/2020-02/01/content_33515728.htm.。在此項(xiàng)工作啟動(dòng)前，小區(qū)工作人員應(yīng)當(dāng)明確告知小區(qū)居民無人機(jī)的運(yùn)行時(shí)間和區(qū)域。(3)合目的性原則，即無人機(jī)的運(yùn)行以及運(yùn)行過程中對(duì)公民信息的收集應(yīng)當(dāng)符合特定目的。例如，疫情期間對(duì)公民信息的采集應(yīng)當(dāng)僅限于防疫目的，且做到專采專用，不能超出信息主體的合理預(yù)期。(4)限制使用原則，即無人機(jī)運(yùn)營(yíng)者對(duì)于已收集的公民私密信息，除明確告知信息主體的使用目的外，不得另作他用，除非獲得數(shù)據(jù)主體同意或法律明確授權(quán)。(5)安全保障原則。例如，上述小區(qū)工作人員在居民體溫信息收集完畢后，應(yīng)當(dāng)采取必要安全措施，如依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)保護(hù)公民私密信息。

第二，明確無人機(jī)可飛行空域，利用技術(shù)手段防止非法入侵。我國(guó)相關(guān)法律制度對(duì)“飛行區(qū)域”的禁止性規(guī)定(10)《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》第4條、《暫行條例》第27條。，以及可飛行的“隔離區(qū)域”的模糊性規(guī)定(11)《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》第20條。均不利于公民隱私權(quán)的保護(hù)。因此，有必要制定相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)民用無人機(jī)的飛行高度、速度、航程、區(qū)域等內(nèi)容進(jìn)行限制。除此之外，鑒于僅憑執(zhí)法人員一己之力無法做到針對(duì)無人機(jī)侵權(quán)行為的有效監(jiān)管，因而需要利用云管理、電子圍欄等技術(shù)手段進(jìn)行輔助。筆者認(rèn)為，可以在《暫行條例》中將技術(shù)手段與空域管理相結(jié)合，例如引入無線電干擾、GPS誘騙或激光技術(shù)等反制手段，并將其運(yùn)用到行政監(jiān)管中。這樣不僅有利于從技術(shù)源頭防止無人機(jī)入侵，還能通過信息化手段遠(yuǎn)程管理，讀取無人機(jī)的飛行數(shù)據(jù)，以應(yīng)對(duì)無人機(jī)侵權(quán)后難以追責(zé)等問題。

第三，將無人機(jī)侵權(quán)問題與《民法典》《刑法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律法規(guī)精神相結(jié)合，構(gòu)建全方位的法律保障體系。

首先，《暫行條例》應(yīng)當(dāng)明確民用無人機(jī)侵權(quán)的責(zé)任歸責(zé)原則和免責(zé)事由?！睹穹ǖ洹返?238條規(guī)定，民用航空器致人損害，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)無過錯(cuò)責(zé)任，且免責(zé)事由僅限于受害人故意。但是該條款適用于達(dá)到“極端危險(xiǎn)”程度的民用航空器[10]。如果將其適用于所有類型民用無人機(jī)，明顯違背了侵權(quán)責(zé)任編第8章“構(gòu)建的高度危險(xiǎn)責(zé)任體系的內(nèi)在邏輯”[11]。隱私權(quán)作為公民的一種人格權(quán)，應(yīng)當(dāng)適用過錯(cuò)責(zé)任原則。但為了增強(qiáng)隱私權(quán)保護(hù)力度，有學(xué)者認(rèn)為“在認(rèn)定行為人主觀上是否存在過錯(cuò)時(shí)，應(yīng)從寬認(rèn)定”，即包括主觀上的故意和主觀上的過失[2]211。但是，鑒于民用無人機(jī)侵權(quán)主觀過錯(cuò)難以判斷，在侵權(quán)案件中應(yīng)當(dāng)適用過錯(cuò)推定原則。當(dāng)然，如果該行為基于公共利益或公民本人同意，且未產(chǎn)生社會(huì)危害性，則行為人無需承擔(dān)責(zé)任。其中最為典型的事例是無人機(jī)在疫情期間的廣泛應(yīng)用，例如利用配備的熱成像傳感器遠(yuǎn)程測(cè)量體溫，利用搭載的高清攝像機(jī)對(duì)違規(guī)聚集、防護(hù)措施不到位等行為進(jìn)行監(jiān)控巡邏，利用搭載的對(duì)講喊話器或廣播系統(tǒng)在空中進(jìn)行宣傳勸導(dǎo)等。

其次，無人機(jī)在不同的生命周期階段由不同的監(jiān)管主體管控，因此在判定侵權(quán)責(zé)任主體時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考慮兩方面因素，即控制主體和獲益主體。根據(jù)因果關(guān)系理論，前者為確定責(zé)任主體的基礎(chǔ)，即“誰控制誰擔(dān)責(zé)”。但為了最大限度地保障受害人權(quán)益，應(yīng)當(dāng)參考《民法典》第1182條的規(guī)定，在特定情況下將獲益主體也一并考慮在內(nèi)，例如：(1)通過生產(chǎn)、銷售無人機(jī)獲利的生產(chǎn)者、銷售者若違反國(guó)家生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，未按規(guī)定安裝監(jiān)管裝置，或未嚴(yán)格履行出廠檢驗(yàn)義務(wù)，導(dǎo)致無人機(jī)侵權(quán)行為的發(fā)生，則須與侵權(quán)者共同承擔(dān)連帶責(zé)任。(2)無人機(jī)租賃、承攬關(guān)系下的責(zé)任承擔(dān)可參考《民法典》第1209條的規(guī)定，原則上由無人機(jī)承租者、承攬人承擔(dān)賠償責(zé)任。但鑒于無人機(jī)出租者、定作人對(duì)無人機(jī)的運(yùn)行仍享有利益，若其在出租、定作過程中存在過錯(cuò)，便構(gòu)成“直接結(jié)合的共同侵權(quán)行為”[12]，由二者承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。(3)民用無人機(jī)被盜搶后發(fā)生侵權(quán)行為，則由盜竊人、搶劫人或者搶奪人承擔(dān)賠償責(zé)任。

最后，明確民用無人機(jī)侵犯公民隱私權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的民事、行政和刑事責(zé)任。具體而言，民事責(zé)任可以參考《民法典》規(guī)定，明確其民事責(zé)任主要包括要求行為人停止侵害、消除危險(xiǎn)、消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉、賠償損失，以及精神損害賠償?shù)?。此外，針?duì)民用無人機(jī)侵犯公民私密信息的行為，建議參考《個(gè)人信息保護(hù)法》第66條規(guī)定，采用懲罰性賠償機(jī)制。行政責(zé)任可以參考《治安管理處罰法》第42條第6款的規(guī)定，明確通過無人機(jī)“偷窺、偷拍、竊聽他人隱私”的行為應(yīng)當(dāng)處以行政拘留或(和)罰款。刑事責(zé)任可以參考《刑法》“非法搜查罪”“侵犯公民個(gè)人信息罪”“非法使用竊聽、竊照專用器材罪”等規(guī)定，根據(jù)不同的侵權(quán)方式和危害后果，在《暫行條例》中通過援引法條的方式明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的刑事責(zé)任。此外，遵循“過罰相當(dāng)”原則，對(duì)于在履職過程中利用無人機(jī)侵犯公民隱私權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)加重處罰，并追究直接責(zé)任人員的法律責(zé)任。

五、結(jié)語(yǔ)

在民用無人機(jī)語(yǔ)境下對(duì)公民隱私權(quán)的法律保護(hù)，涉及“自由”與“安全”兩項(xiàng)基本法律價(jià)值之間的平衡：一方面，“安全是人工智能時(shí)代的核心法價(jià)值”[13]，不能以侵犯公民隱私安全為代價(jià)保障無人機(jī)的過度飛行自由；另一方面，不能以過度限制無人機(jī)的應(yīng)用來保障公民隱私權(quán)不受侵犯，否則公民終究無法成為新科技福利的享有者。針對(duì)上述問題，本文的對(duì)策建議主要從提高法律位階、厘清權(quán)責(zé)體系、填補(bǔ)法律真空等法律規(guī)制的角度予以探討，對(duì)部分問題的認(rèn)識(shí)還不夠深入。例如公民“空間權(quán)”的界定，民用無人機(jī)“飛行空域”具體范圍的確定，行業(yè)自律規(guī)則的制定，以及《隱私權(quán)法》等法律制度的完善都有待進(jìn)一步研究，從而使公民隱私權(quán)能夠在法治軌道上得到最為充分的保障。