基于內(nèi)容分析的地方公共圖書館法規(guī)及規(guī)章研究

■ 杜慶俊 劉 陽

公共圖書館的建設(shè)、管理和運行是一項系統(tǒng)工程，不僅涉及主體眾多，還涉及圖書館運行的眾多環(huán)節(jié)，需要通過法律法規(guī)及規(guī)章對之進(jìn)行系統(tǒng)化管理和規(guī)范。目前，全國共頒布了15 部地方公共圖書館法規(guī)或規(guī)章，作為我國公共圖書館立法領(lǐng)域的先行者，其為我國公共圖書館立法積累了寶貴的經(jīng)驗。通過對這些法規(guī)及規(guī)章的文本內(nèi)容進(jìn)行研究分析，可以為今后公共圖書館立法提供參考。

一、數(shù)據(jù)來源與研究過程

（一）數(shù)據(jù)來源

本文所涉及的各個地方公共圖書館法規(guī)及規(guī)章來自搜索引擎、地方政府網(wǎng)站等渠道，經(jīng)過多方查證確定為正式法規(guī)文本后，納入文本分析庫。經(jīng)過檢索，共得到15 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和地級市的公共圖書館法規(guī)及規(guī)章文本，具體名稱、頒布時間等情況見表1。

從表1 可以看出以下兩點。其一，出臺的時間跨度較大。從1996 年第一部地方規(guī)章《上海市公共圖書館管理辦法》出臺到2021 年的《佛山市公共圖書館管理辦法》，平均1.7 年出臺一部。值得強(qiáng)調(diào)的是，僅2000 年到2003 年便有6 部地方公共圖書館法規(guī)及規(guī)章出臺，公共圖書館立法達(dá)到高峰。其二，隨著時間的推移，地方政府的公共圖書館法規(guī)及規(guī)章條款數(shù)整體呈增長趨勢，可見立法主體對于公共圖書館政策的認(rèn)識逐步深入。

表1 地方公共圖書館法規(guī)及規(guī)章列表

（二）研究過程

首先，采用Nvivo11 軟件對上述法規(guī)及規(guī)章文本進(jìn)行三級編碼；其次，對編碼形成的節(jié)點分布進(jìn)行詞頻分析；最后，對三級編碼形成的范疇關(guān)系進(jìn)行研究。

1.開放式編碼

逐句閱讀文本，在深入理解該語句的內(nèi)涵后，賦予文本一個概括性概念。法規(guī)及規(guī)章文本具有高度的概括性，因此，一句話往往會被編入多個概念。在編碼過程中，由兩位研究人員分別進(jìn)行編碼，如果出現(xiàn)不一致的情況，則經(jīng)過溝通、咨詢專家后，確定相應(yīng)的概念，直到最后全部語句都被打上相應(yīng)的標(biāo)簽。最后，共得到223 個初始編碼，包含965 個參考點，表明公共圖書館法規(guī)及規(guī)章涵蓋范圍較為廣泛。編碼結(jié)果顯示，原始語句具有共通性，各區(qū)域都是針對圖書館的普遍問題進(jìn)行立法，并通過立法達(dá)到公共圖書館管理機(jī)制正常發(fā)展的目的。

2.主軸編碼

主軸編碼是在開放式編碼的基礎(chǔ)上，找到各概述性范疇之間的潛在邏輯關(guān)系，將各項范疇聯(lián)系起來的過程。經(jīng)過對法規(guī)及規(guī)章文本的深入閱讀，最終將上述初始范疇歸類為32 個主范疇。

3.選擇性編碼

選擇性編碼是圍繞核心的范疇挖掘主范疇之間的邏輯關(guān)系和維度，從而形成理論體系的過程。本文圍繞公共圖書館這一核心范疇展開研究，將上述32 個主范疇歸納為公共圖書館服務(wù)、服務(wù)對象、立法基礎(chǔ)、圖書館管理、建設(shè)、圖書館運行、文獻(xiàn)資源管理7 個維度。其中，圖書館管理占245 個參考點數(shù)，圖書館運行占201 個參考點數(shù)，文獻(xiàn)資源管理占223 個參考點數(shù)，這說明立法時普遍重視公共圖書館的日?；具\行和管理。圖書館的服務(wù)對象（58 個參考點數(shù)）、內(nèi)容服務(wù)（78個參考點數(shù)）、立法基礎(chǔ)（45 個參考點數(shù)）等公共文化服務(wù)提質(zhì)增效方面，正逐步受到重視，但還需要進(jìn)一步加強(qiáng)和提升。

二、研究結(jié)果

通過對各地方圖書館法規(guī)及規(guī)章文本的編碼橫縱向分析，不難發(fā)現(xiàn)我國地方公共圖書館的法規(guī)及規(guī)章具有一定的共通性，主要體現(xiàn)在三個方面。

（一）立法目的

對以上15 部地方公共圖書館法規(guī)及規(guī)章進(jìn)行分析，可知其普遍在立法目的、適用范圍和發(fā)揮效力方面有一定的共時性。在立法目的方面，體現(xiàn)在公共圖書館的管理、滿足人民對知識和文化的需求、促進(jìn)社會主義精神文明建設(shè)等基本要素；在適用范圍方面，對法規(guī)及規(guī)章適用的主體表述都較為一致，均為行政區(qū)域范圍內(nèi)的公共圖書館。發(fā)揮效力的基礎(chǔ)方面，體現(xiàn)在公共圖書館的服務(wù)、職能、文獻(xiàn)資料的類型以及公益性等要素。在15 部地方公共圖書館法規(guī)及規(guī)章中，除貴州和佛山外，其余13 部法規(guī)及規(guī)章關(guān)于公共圖書館的定義中，都體現(xiàn)了“政府主辦”這一特點，而這兩個文本則強(qiáng)調(diào)“向公眾免費開放”。

（二）公共圖書館管理

各地公共圖書館立法在圖書館管理方面也具有一定的共同性，主要體現(xiàn)在體制保障、財政支持、管理制度和人才隊伍建設(shè)方面，但細(xì)節(jié)上又有一定差異。

1.多數(shù)納入規(guī)劃，重視體制保障

有11 部法規(guī)及規(guī)章規(guī)定了將公共圖書館事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，有9 部法規(guī)及規(guī)章明確了公共圖書館分級設(shè)置的原則是為圖書館事業(yè)發(fā)展提供法律保障。各地的法規(guī)及規(guī)章都詳細(xì)闡明了公共圖書館的主管機(jī)構(gòu)，廣西和深圳的法規(guī)及規(guī)章更為詳細(xì)，列出了圖書館主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

2.加大投入，重視財政支持

這主要體現(xiàn)在財政支持制度、資金籌資方式兩方面。一是在財政支持制度設(shè)置上，由各級政府給予公共圖書館財政支持的制度。除重慶外，其他地區(qū)規(guī)定將圖書館經(jīng)費列入同級財政預(yù)算。二是資金籌集方面，北京、廣西、上海、烏魯木齊、浙江等地明確支持圖書館多渠道籌集資金。但是，在具體的資金籌資方法上又體現(xiàn)出地域差異，如北京、佛山、廣州和山東等地明確了采用稅收優(yōu)惠的措施鼓勵法人、公民及其他組織向圖書館捐贈的制度，而佛山和廣州提出設(shè)立公共圖書館發(fā)展基金的制度。

3.重視管理制度，責(zé)任較為明確

這集中體現(xiàn)在館長負(fù)責(zé)制和法人治理制度兩個方面。有8 部法規(guī)及規(guī)章明確了公共圖書館實行館長負(fù)責(zé)制，從法律上明確了圖書館館長的職責(zé)權(quán)限。針對法人治理制度，雖然各地都提出公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革的辦法和措施，但在立法時，僅有佛山、廣州、貴州、重慶等地提出建立法人治理制度，并對理事會的組成作了說明，具有較強(qiáng)的可操作性。

4.重視高素質(zhì)人才隊伍建設(shè)

一是在人員配置方面，有8 部法規(guī)及規(guī)章的文本中有相關(guān)規(guī)定。除廣州和重慶有配置數(shù)量的具體標(biāo)準(zhǔn)外，佛山、內(nèi)蒙古、山東、上海和浙江都只規(guī)定了人員配置應(yīng)遵循的原則，涉及國家標(biāo)準(zhǔn)、館舍規(guī)模、館藏資源數(shù)量、服務(wù)時間、業(yè)務(wù)范圍等。

二是在工作人員的資格要求方面，各地對人才質(zhì)量要求不一。有6 地的法規(guī)及規(guī)章中有針對學(xué)歷的要求，其中廣州要求工作人員擁有本科以上學(xué)歷。北京、佛山、廣州和貴州等地都要求工作人員具有專業(yè)的技術(shù)和知識。

三是關(guān)于館長選配方面，在15 部法規(guī)及規(guī)章中，僅有烏魯木齊沒有對館長任命作出規(guī)定。其余14 部法規(guī)及規(guī)章中，只有重慶、四川、山東、貴州沒有對館長的專業(yè)技術(shù)職務(wù)提出要求，河南和湖北僅提出了館長應(yīng)具備相應(yīng)的職稱，北京、佛山、廣州、廣西、內(nèi)蒙古、上海、深圳和浙江對不同級別圖書館館長進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

（三）公共圖書館運行

1.獎懲措施覆蓋面廣

獎懲的目的是規(guī)范公共圖書館行為，使其正常運行發(fā)展，主要包含獎懲行為、獎懲對象、獎懲制度等。在各地立法中，除獎勵對公共圖書館建設(shè)作出貢獻(xiàn)的社會力量和捐贈者外，其他有關(guān)獎勵的內(nèi)容很少，相反，懲罰方面比較細(xì)致。一是懲罰行為方面，主要包括改變館舍用途、限制資源利用、收費問題、未向社會公示信息、經(jīng)費問題等，如廣州在法規(guī)中強(qiáng)調(diào)了對侵犯個人隱私、知識產(chǎn)權(quán)和弱勢群體權(quán)益行為的懲罰。二是對讀者行為的懲罰，如破壞館藏資源及館舍、圖書逾期未還等，廣州和貴州的文本中還對不遵守秩序的行為明確了懲罰措施。三是對違反繳送制度的出版單位的懲罰。

2.開放時間明確

公開明確的開放時間是公共圖書館對外免費開放的時間保證。根據(jù)各地立法內(nèi)容研究，各地所有立法都對開放時間作了相關(guān)規(guī)定，除湖北、內(nèi)蒙古和烏魯木齊只簡單提及之外，其他各地區(qū)的立法都對開放時間標(biāo)準(zhǔn)作了詳細(xì)的說明，做到了可操作性強(qiáng)、有法可依。

3.總分館和考核評價受到重視

建立總分館體系被佛山、廣州、貴州和四川寫入了法規(guī)及規(guī)章中，其中還對總分館的館舍功能、環(huán)境進(jìn)行了規(guī)范，提出建立公共圖書館績效考核機(jī)制，其中佛山和廣州將建立第三方評估機(jī)制寫入法規(guī)及規(guī)章中。

4.大力鼓勵社會力量參與

一是鼓勵實物捐贈，鼓勵社會捐贈圖書、設(shè)備等支持圖書館發(fā)展，這在所有的法規(guī)及規(guī)章文本中都有體現(xiàn)。

二是鼓勵社會力量建設(shè)公共圖書館，共有8部法規(guī)及規(guī)章中有相關(guān)規(guī)定。例如，佛山、廣州、山東提到鼓勵社會力量興辦公共圖書館，貴州將其納入總分館體系，湖北在法規(guī)中明確了社會力量的范疇，深圳、烏魯木齊和浙江鼓勵社會力量興辦的圖書館參與公共圖書館網(wǎng)絡(luò)。

三是支持建立志愿服務(wù)機(jī)制。共有7 部法規(guī)及規(guī)章中有相關(guān)條文，共9 個參考點。佛山、廣州倡導(dǎo)建立常態(tài)化志愿服務(wù)機(jī)制，貴州則強(qiáng)調(diào)主管機(jī)關(guān)應(yīng)為志愿服務(wù)提供指導(dǎo)和支持，北京、山東、四川和重慶也都有類似表述。

四是鼓勵非公共圖書館向社會開放。北京、佛山、廣州、貴州、山東、深圳、四川、烏魯木齊和重慶9 地的法規(guī)及規(guī)章文件中對此有明確規(guī)定。

（四）文獻(xiàn)資源管理

1.文獻(xiàn)資源建設(shè)

一是對文獻(xiàn)資源收藏量的規(guī)定。其一，規(guī)定具體數(shù)值，如北京、佛山、廣州、河南等；其二，按照國家標(biāo)準(zhǔn)確定館藏規(guī)模等，如廣西、深圳、貴州、四川和烏魯木齊；其三，靈活確定規(guī)模，如山東。

二是文獻(xiàn)資源加工和流通方面，加工方面均提出要按照國家標(biāo)準(zhǔn)，而在流通方面，立法相對靈活：一種是規(guī)定了明確的投入借閱的時間，如湖北規(guī)定30 日內(nèi)投入使用，烏魯木齊則規(guī)定20日內(nèi)供讀者使用，上海則對不同類型的文獻(xiàn)規(guī)定了不同的時間；另一種是沒有具體時限。

三是文獻(xiàn)資源類型方面，北京、佛山、廣州、河南、湖北、內(nèi)蒙古、深圳和烏魯木齊都規(guī)定了文獻(xiàn)建設(shè)要兼顧紙質(zhì)、數(shù)字和其他類型文獻(xiàn)的多元化方針。

四是文獻(xiàn)購置經(jīng)費方面，河南、湖北、山東和上海都規(guī)定了文獻(xiàn)購置費?？顚Ｓ玫脑瓌t。

五是文獻(xiàn)資源數(shù)字化建設(shè)方面，各地均提出信息技術(shù)運用、書目數(shù)據(jù)庫建設(shè)、文獻(xiàn)資源數(shù)字化、電子閱覽室建設(shè)、數(shù)字資源共建共享等。

2.文獻(xiàn)資源建設(shè)制度

一是針對古籍保護(hù)的立法，7 部地方法規(guī)及規(guī)章中有相關(guān)條款，主要涉及古籍?dāng)?shù)字化、古籍宣傳和保護(hù)機(jī)制等。二是呈繳本制度，這在所有的地方法規(guī)及規(guī)章中均有呈現(xiàn)，主要有呈繳本數(shù)量、時間標(biāo)準(zhǔn)、繳存憑證、繳送本陳列制度、繳送本目錄公開制度等。其他方面如保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，僅北京和廣州有所涉及，說明經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的城市越重視知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

三、對后續(xù)制定地方公共圖書館法規(guī)及規(guī)章的建議

（一）與時俱進(jìn)，不斷完善相關(guān)法律

從以上分析可知，我國地方公共圖書館法規(guī)及規(guī)章的頒布時間普遍較早，只有2 部是在2018年《中華人民共和國公共圖書館法》頒布之后。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，新的管理理念和信息技術(shù)逐漸融入公共圖書館的管理和服務(wù)中，數(shù)字資源已經(jīng)成為與紙質(zhì)資源同等重要的信息資源，數(shù)字服務(wù)也已經(jīng)成為公共圖書館讀者服務(wù)的重要途徑，總分館制、第三方考核評估機(jī)制、數(shù)字資源共建共享、購買社會服務(wù)等新的管理方式也逐漸被公共圖書館接受。同時，隨著讀者權(quán)利意識的增強(qiáng)，法律層面對讀者權(quán)利的維護(hù)力度也亟待加強(qiáng)。因此，有關(guān)部門應(yīng)該及時對地方公共圖書館法規(guī)及規(guī)章進(jìn)行修訂，以適應(yīng)大眾對文化的需求。

（二）健全知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度

公共圖書館在進(jìn)行文獻(xiàn)資源建設(shè)和提供文獻(xiàn)信息服務(wù)過程中，不可避免會產(chǎn)生知識產(chǎn)權(quán)的糾紛，而在地方公共圖書館法規(guī)及規(guī)章中，只有北京和廣州有針對知識產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，前者提到加強(qiáng)對館藏文獻(xiàn)資源的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，后者則針對數(shù)字信息資源的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，但這種條文的可操作性不高?？梢?，公共圖書館對于知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)意識比較低。

在數(shù)字時代，購買或自建數(shù)據(jù)庫成了公共圖書館資源建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，同時隨著新媒體平臺在公共圖書館的普及，各級圖書館都通過拍攝視頻、轉(zhuǎn)發(fā)微信公眾號文章等方式宣傳圖書館的服務(wù)，在這個過程中，建立完善的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度對維護(hù)圖書館的聲譽(yù)、保證服務(wù)質(zhì)量至關(guān)重要。因此，立法機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)數(shù)字信息服務(wù)全環(huán)節(jié)的知識產(chǎn)權(quán)管理和保護(hù)。

（三）加強(qiáng)對個人隱私的保護(hù)

保護(hù)個人隱私是公共圖書館作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的應(yīng)有之義，也是維護(hù)其聲譽(yù)和公信度的基礎(chǔ)。但是，目前只有5 部地方的法規(guī)及規(guī)章有保護(hù)個人隱私的條款，分別是佛山、廣州、貴州、四川和重慶，其中佛山、廣州和四川有對泄露個人隱私行為的懲罰條款。佛山對保護(hù)的對象有較為明確的界定，包括個人信息、借閱信息以及其他可能涉及個人隱私或商業(yè)機(jī)密的信息，參考性較強(qiáng)?？傊胤椒ㄒ?guī)及規(guī)章中對個人隱私保護(hù)應(yīng)當(dāng)包括的要素如下：保護(hù)的信息類型、需要禁止的行為（如泄露、出售、網(wǎng)絡(luò)管理不力）、懲罰措施。

（四）將公共圖書館應(yīng)急管理機(jī)制納入法律體系

公共圖書館在應(yīng)對新冠肺炎疫情中得出的最重要的經(jīng)驗是，必須建立完善的應(yīng)急管理機(jī)制。貴州明確了在突發(fā)事件中公共圖書館應(yīng)該采取的措施，而其他地方并沒有類似條款。突發(fā)事件具有突發(fā)性和未知性，對于公共圖書館的管理形成較大的挑戰(zhàn)，因此，應(yīng)明確以下三點：首先，支持建立重大突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，形成完備的預(yù)案審核、定期演練機(jī)制；其次，明確在突發(fā)事件發(fā)生后，公共圖書館有哪些權(quán)利和義務(wù)；最后，明確對于應(yīng)急管理不力的公共圖書館管理者有哪些懲罰措施等。

（五）加強(qiáng)對弱勢群體權(quán)益的保障

近年來，弱勢群體的文化權(quán)益受到越來越多的關(guān)注。各地公共圖書館紛紛通過設(shè)置視障人士閱覽室、老年人閱覽室、殘疾人通道等措施，提高為弱勢群體服務(wù)的水平。在法律層面，有11部地方法規(guī)及規(guī)章規(guī)定了為老、弱、病、殘群體提供便利，只有廣西、上海、內(nèi)蒙古和深圳的法規(guī)及規(guī)章中沒有相關(guān)規(guī)定。同時，有10 部地方規(guī)定應(yīng)當(dāng)設(shè)置兒童圖書館或閱覽室。這兩種措施都未涉及的是內(nèi)蒙古和深圳兩地。同時，現(xiàn)有法規(guī)中，服務(wù)弱勢群體的措施可操作性不強(qiáng)、不具體，因此在未來地方法規(guī)及規(guī)章制定過程中，應(yīng)該充分調(diào)研現(xiàn)有弱勢群體服務(wù)的現(xiàn)狀和弱勢群體的需求，提高法規(guī)的可操作性。

（六）對讀者權(quán)利加以保障

各地方法規(guī)及規(guī)章都對讀者義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，基本內(nèi)容為規(guī)范讀者的行為，保護(hù)文獻(xiàn)和設(shè)備；而對讀者權(quán)利的相關(guān)表述則只在8 部法規(guī)及規(guī)章中出現(xiàn)，而且對權(quán)利的表述也有差異，如多數(shù)法規(guī)及規(guī)章中對讀者權(quán)利的表述為：免費進(jìn)行文獻(xiàn)檢索、免費借閱普通期刊、獲得咨詢服務(wù)、參加活動、提意見和建議等。而廣州和貴州則表述為：平等獲取信息和知識；免費、平等獲取圖書館基本服務(wù)、提出建議并及時獲得回復(fù)等，從更大層面上保證了讀者獲取知識和服務(wù)的權(quán)利。地方公共圖書館法規(guī)及規(guī)章中應(yīng)該對讀者享有的權(quán)利進(jìn)行明確界定，保障公民獲取信息和服務(wù)的平等性和公益性，更好地發(fā)揮公共圖書館文化惠民的屬性。