2003-2020年我國公共衛(wèi)生應(yīng)急政策文本量化研究

杜 金，齊元濤，馬 迪，韓欣慰，馬桂峰，馬安寧

(1.濰坊醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生學(xué)院，山東 濰坊 261053；2.濰坊醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院，山東 濰坊 261053)

21世紀以來，我國各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，嚴重威脅著社會公眾的安全與健康，建立健全科學(xué)、完備的公共衛(wèi)生應(yīng)急體系成為時代亟待解決的重大課題。2003年5月，國務(wù)院頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，標志著我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作正式步入制度化軌道。近二十年來，公共衛(wèi)生應(yīng)急政策的重要性日益凸顯，習(xí)近平總書記2020年在《人民之聲》雜志上發(fā)表的《全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》為我國依法防疫及治理突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急事件指明了方向。政策工具作為實現(xiàn)政策目標或結(jié)果的手段，被政策文本量化研究良好吸收。基于此，本文篩選納入38篇2003-2020年的公共衛(wèi)生應(yīng)急政策文件，以政策工具為切入點探究政策文本構(gòu)成特點、不足及變遷，以期提出相應(yīng)的政策發(fā)展建議，為完善我國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料來源

以“衛(wèi)生應(yīng)急”“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”等作為關(guān)鍵詞，在“北大法寶”及國務(wù)院等政府官方網(wǎng)站檢索公共衛(wèi)生應(yīng)急政策文件。“北大法寶”是由北京大學(xué)法治中心創(chuàng)辦的政策法規(guī)檢索系統(tǒng)，被認為是國內(nèi)覆蓋面最廣、內(nèi)容最全、使用最多的政策法規(guī)檢索平臺。研究檢索時間跨度：2003年1月至2020年12月。排除標準：資料有重復(fù)、資料相關(guān)性不高、非國家層面。經(jīng)3次嚴格篩選和專題小組討論后確定38篇國家層面公共衛(wèi)生應(yīng)急政策文件，見表1。

表1 2003-2020年國家層面公共衛(wèi)生應(yīng)急政策文件列表

1.2 研究方法

1.2.1 政策分析框架設(shè)計

X維度：政策工具維度。吸收Mcdonnell & Elmore對政策工具的分類思想，依據(jù)政策主體在客體動機、觀念、能力、結(jié)構(gòu)等方面的不同假設(shè)，結(jié)合公共衛(wèi)生應(yīng)急屬于過程管理的特點，將政策工具劃分為權(quán)威型、激勵型、勸誡型、能力建設(shè)型及系統(tǒng)變革型政策工具。權(quán)威型工具是指政策主體以政治權(quán)威對客體實行強制性、命令性的舉措，表現(xiàn)有禁止、規(guī)定等；激勵型工具指政策主體采取物質(zhì)激勵、精神激勵等方式，激發(fā)政策客體達成政策目標的熱情并轉(zhuǎn)化為行動；勸誡型工具主要是引導(dǎo)目標人群的理念與觀點，側(cè)重于思想層面的潛移默化作用；推進政策客體能力提升而實施的多元舉措，可以統(tǒng)稱為能力建設(shè)型工具；當政策環(huán)境產(chǎn)生較大變動時，為適應(yīng)新環(huán)境和發(fā)展需要而采取的組織變革、責(zé)權(quán)變更等應(yīng)劃歸為系統(tǒng)變革型工具。在專家論證基礎(chǔ)上對5種類型工具細分為17個子條目，見圖1。

圖1 公共衛(wèi)生應(yīng)急政策分析框架

Y維度：政策發(fā)展階段維度。我國公共衛(wèi)生應(yīng)急政策的變遷路徑屬于漸變性變遷，政策范式理論認為，在一定時期內(nèi)政策主體所自有的知識框架支配著政策工具的選擇和配置，即在整體框架中，為實現(xiàn)政策目標的手段(政策工具)處于被動位置，服務(wù)于整體框架。從2003年起，公共衛(wèi)生應(yīng)急先是在SARS疫情后頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，標志公共衛(wèi)生應(yīng)急政策步入正軌，經(jīng)歷從無到有的框架；而后2009年甲型H1N1流感使人們強化了對公共衛(wèi)生應(yīng)急的認識，整體框架開始逐步調(diào)整；在十八屆五中全會后黨中央對健康問題相關(guān)政策進行了重新考量，整體框架趨向戰(zhàn)略發(fā)展?；诖?，結(jié)合政策范式理論和國家標志性文件、焦點事件、發(fā)展戰(zhàn)略，本文將2003年以后我國公共衛(wèi)生應(yīng)急政策發(fā)展歷程分為3個階段，分別為確立發(fā)展期(2003-2008年)；調(diào)整完善期(2009-2014年)；戰(zhàn)略發(fā)展期(2015-2020年)。

1.2.2 政策工具編碼

對提取的38篇政策文本對具體內(nèi)容編碼處理。編碼為三級編碼，例如納入分析的第一篇政策《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，第一章第一條內(nèi)容“為了有效預(yù)防……制定本條例”編碼為“1-1-1”，編碼由兩人獨立進行并納入分析框架，兩相對照討論后形成了總和為851條的編碼表，見表2。

表2 2003-2020年國家層面公共衛(wèi)生應(yīng)急相關(guān)政策編碼表

1.3 統(tǒng)計學(xué)方法

通過Excel 2018整理編碼表，利用 SPSS 25.0 對編碼表進行統(tǒng)計處理，以構(gòu)成比或率描述政策工具在X維度和Y維度的使用情況；以卡方檢驗比較不同類型政策工具(X維度)在發(fā)展階段維度(Y維度)分布的差異，當<0.05 時認為差異有統(tǒng)計學(xué)意義。

2 結(jié)果

2.1 X維度政策工具應(yīng)用情況

國家層面公共衛(wèi)生應(yīng)急政策中使用了不同類型的政策工具，851個政策編碼中，最多者為權(quán)威型工具(27.61%)，其次是系統(tǒng)變革型工具(25.97%)和能力建設(shè)型工具(23.03%)，使用最少的是勸誡型工具(13.99%)和激勵型工具(9.40%)。從各類型細分的子條目來看，占比最高者分別為過程實施(40.85%)、人員激勵(56.25%)、目標規(guī)劃(36.13%)、評估與督導(dǎo)(39.80%)及明確責(zé)權(quán)(50.68%)，見表3。

表3 851條政策工具在X維度的使用情況

2.2 Y維度政策工具應(yīng)用情況

在發(fā)展階段維度上，確立發(fā)展期、調(diào)整完善期、戰(zhàn)略發(fā)展期政策工具編碼數(shù)分別為358條(42.07%)、258條(30.32%)、235條(27.61%)。經(jīng)卡方檢驗，不同類型政策工具(X維度)在發(fā)展階段維度(Y維度)的分布上差異無統(tǒng)計學(xué)意義(>0.05)，但每一階段政策工具使用側(cè)重點不同，第一階段應(yīng)用最多的是明確責(zé)權(quán)(13.41%)；第二階段應(yīng)用最多的是過程實施(12.40%)；第三階段使用最多的是明確責(zé)權(quán)(14.89%)，見表4、表5。

表4 政策工具在Y維度的使用情況

表5 政策工具類型(X 維度)與政策發(fā)展階段(Y 維度)的交叉列聯(lián)表

3 討論與建議

3.1 不同類型政策工具使用差異明顯，應(yīng)均衡各類政策工具的使用

分析得出不同類型政策工具使用差異明顯。權(quán)威型工具使用最多，原因可能是公共衛(wèi)生應(yīng)急工作注重效力，規(guī)范化指令對突發(fā)公共衛(wèi)生事件控制效果顯著。系統(tǒng)變革型工具出現(xiàn)頻率次之，符合我國公共衛(wèi)生應(yīng)急工作漸進式完善的特點。能力建設(shè)型遠超勸誡型工具和激勵型工具，反映出我國應(yīng)急政策已考慮到多重能力的建設(shè)以及評估工作。但政府尚沒有對勸誡型工具和激勵型工具給予充分重視，可能為勸誡型、激勵型工具多以價值觀念去引導(dǎo)，工具實效性不易測量，而致重視力度步步下滑。

公共衛(wèi)生應(yīng)急是系統(tǒng)性的工作，需要各項政策的協(xié)同配合，在公共衛(wèi)生事件發(fā)生前后，采取諸多應(yīng)急準備，并使用不同的措施防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響，以降低其對社會、經(jīng)濟、公眾健康的危害。但本研究結(jié)果顯示各類型政策工具使用有明顯差異，而政策工具類型差異較大易產(chǎn)生隔斷、沖突等問題。為此，基于Mcdonnell & Elmore對權(quán)威型、激勵型等5種工具的協(xié)調(diào)觀念，本研究建議公共衛(wèi)生應(yīng)急政策應(yīng)均衡多種政策工具，做到有序、規(guī)范使用。一是挖掘某項或多項工具類型欠缺后的產(chǎn)生的問題，針對問題適當增加能力建設(shè)型、激勵型及勸誡型工具使用，依托實踐基準來“補短板”。二是政府應(yīng)探索并強化“政策工具包”的搭配使用，例如權(quán)威型與激勵型政策工具的協(xié)調(diào)使用，以此提高衛(wèi)生應(yīng)急工作效率；系統(tǒng)變革型和能力建設(shè)型工具相加，優(yōu)化組織建設(shè)同時筑牢應(yīng)急能力等。

3.2 政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在偏倚，應(yīng)注重內(nèi)部結(jié)構(gòu)的自身協(xié)調(diào)

研究得出不同類型政策工具在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上設(shè)置不合理、工具使用平衡性差。在權(quán)威型中，過程實施較多且技術(shù)標準較少，原因可能是對公共衛(wèi)生事件發(fā)生的機理認識加深，側(cè)重于不斷優(yōu)化過程實施來應(yīng)對公共衛(wèi)生事件。激勵型中人員激勵占多，物質(zhì)激勵、政府補助失衡，原因可能是衛(wèi)生應(yīng)急人才隊伍建設(shè)中人員培養(yǎng)、引進、激勵等常抓不懈，而相應(yīng)的物質(zhì)激勵及政府補貼尚未跟進。勸誡型工具中價值導(dǎo)向、目標規(guī)劃、政策宣傳占比均超過25%，思想引領(lǐng)顯著匱乏，暴露了公共衛(wèi)生應(yīng)急政策還沒有形成思想引領(lǐng)先行的趨勢，與既往研究得出法治思想推進公共衛(wèi)生法治體系建設(shè)仍在展開的結(jié)果契合。能力建設(shè)型工具中，評估與督導(dǎo)偏多，原因可能是應(yīng)急管理關(guān)注以評估督導(dǎo)手段來促進公共衛(wèi)生治理現(xiàn)代化。系統(tǒng)變革型工具中，明確責(zé)權(quán)使用超過半數(shù)但組織完善相對較少，原因可能是公共衛(wèi)生應(yīng)急政策中涉及到了多種關(guān)系的處理，需妥善處理中央政府與地方政府之間、專業(yè)部門與職能部門之間關(guān)系等。

針對內(nèi)部結(jié)構(gòu)偏倚情況，政府應(yīng)對各具體工具重新考量，達到內(nèi)部結(jié)構(gòu)的穩(wěn)態(tài)。第一，適當提高技術(shù)標準在權(quán)威型工具中的使用，建議完善公共衛(wèi)生應(yīng)急從業(yè)人員資質(zhì)標準規(guī)定；并以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等前沿領(lǐng)域經(jīng)驗為抓手推進突發(fā)公共衛(wèi)生事件防范智能化。第二，在激勵型工具中兼顧物質(zhì)激勵和政府補貼，提高對公共衛(wèi)生應(yīng)急的財政投入，尤其是做好重大疫情防控等重點領(lǐng)域的激勵保障。第三，彌補思想引領(lǐng)匱乏的困境，堅持以習(xí)近平法治思想推進公共衛(wèi)生應(yīng)急法治體系建設(shè)；擴大公共衛(wèi)生應(yīng)急的宣傳面，形成科學(xué)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社會意識。第四，優(yōu)化衛(wèi)生資源配置，提高公共衛(wèi)生應(yīng)急演練場所、應(yīng)急物資儲備場所以及其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。第五，在系統(tǒng)變革中進一步細化責(zé)權(quán)，適當提高機制建立與組織完善工具的使用，調(diào)整公共衛(wèi)生應(yīng)急涉及到的多種關(guān)系的定位，促使公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)注重預(yù)防、動態(tài)響應(yīng)、精準治理。

3.3 政策工具各階段使用側(cè)重點有所差異，應(yīng)總結(jié)政策工具使用經(jīng)驗

分析得出第一階段確立發(fā)展期政策工具使用略高于第二、第三階段，原因可能是2003年SARS疫情后，政府對公共衛(wèi)生應(yīng)急體系重視程度的提高，促使了有關(guān)政策相繼出臺。隨后在經(jīng)濟高速增長、社會資源加快分配推動下，政策工具箱逐步拓展。2003-2008年，以權(quán)威型和系統(tǒng)變革型工具為側(cè)重點，具體工具中明確責(zé)權(quán)占比較高，與既往研究得出的權(quán)威型和系統(tǒng)變革工具的搭配對新政策有重要的推動作用這一結(jié)果相銜接；第二階段以權(quán)威型和能力建設(shè)型為重點，具體工具應(yīng)用最多的是過程實施，產(chǎn)生轉(zhuǎn)變的可能原因是公共衛(wèi)生應(yīng)急工作逐漸關(guān)注過程性，對衛(wèi)生應(yīng)急提出了更多細節(jié)性的要求。第三階段則以系統(tǒng)變革型和能力建設(shè)型工具為主，主要具體工具使用回歸到明確責(zé)權(quán)，顯示出涉及公共衛(wèi)生應(yīng)急工作的政府職能正處于重構(gòu)、調(diào)整時期，公共衛(wèi)生應(yīng)急治理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，需要更多的能力建設(shè)工具來應(yīng)對風(fēng)險來源多樣化、破壞程度規(guī)?；葐栴}。

研究顯示我國公共衛(wèi)生應(yīng)急政策的發(fā)展與變遷有著清晰的脈絡(luò)，總結(jié)經(jīng)驗提出更科學(xué)、更高質(zhì)量的政策勢在必行：一是政府應(yīng)持續(xù)強調(diào)權(quán)威型政策工具，過程實施等具體工具應(yīng)作為公共衛(wèi)生應(yīng)急政策工具箱的基石；二是在政策制定上不同的政策工具可以跨類型結(jié)合，以適應(yīng)階段性的政策目的，如過程實施(權(quán)威型)和明確責(zé)權(quán)(系統(tǒng)變革型)進行搭配，使衛(wèi)生應(yīng)急管理形成閉環(huán)；三是在經(jīng)歷疫情大考后健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體的新階段，應(yīng)著眼于未來，除了牢固把握權(quán)威型工具和系統(tǒng)變革型工具外，還應(yīng)在能力建設(shè)型工具、勸誡型工具以及激勵型工具使用上敢于創(chuàng)新，總結(jié)公共衛(wèi)生應(yīng)急中優(yōu)秀的做法并上升為政策。

3.4 研究的局限性

在資料收集上，本研究政策工具分析僅著眼于國家層面有關(guān)政策，對于省級及以下層面政策納入缺失，研究上存在一定的局限性，希望在未來研究中得以彌補。